前言

行政规定，即通常所说的行政机关颁发的“红头文件”。追本溯源，“行政规定”这一法律术语的出现，最初是立法者为了完善行政复议这一行政机关内部自我纠正错误的监督制度的考虑，而后在学理上被广泛地讨论和使用，从而成为一个学理概念。随着我国行政法治的不断发展，行政规定概念的原初功能即已实现，同时，其也寻得了新的功能指向作为进一步理论化的新起点。这意味着，基于理论和实践的需要，提出对行政规定新的概念认识——作为制度框架的行政规定——具有现实意义。作为制度框架的行政规定概念，借助其所提供的视角，将有助于考察“文件治国”现象背后的制度基础和内在逻辑，并有助于在理论建构上完善基于“行政规定”制度现象的制度设计。

我国自1949年以来的近70年转型期国家建构的进程中，以1979年作为分割前后两段时期的重要时点，国家建构呈现出较为明显的两种主要治理逻辑。这是行政规定制度框架的逻辑基点。在转型期国家建构的双重逻辑之下，我们所面对的是“后法治”时代的“前法治”危机，这要求我国法治建设必须采取形式法治与实质法治相统一的“综合型”法治。包含法与行政规定在内的多层次行政规范体系正是符合“综合型”法治的国家治理资源，其符合我国国情和国家法治建设的需要。因此，在我国法治实践中发展形成的行政规定的制度现象，不是国家法治建设与行政法治的负资产，其具有内生性制度框架的价值。

行政规定的制度逻辑表现为行政规定制度的定位在于行政规定与法构成一种共生关系，两者相互依赖。但是，这一共生关系同时也存在着两者相互冲突的面向，这需要在制度建构中加以应对。根据行政规定与法共生关系的相互依赖面向，行政规定按照其法律补充、法律执行与法律发展的制度功能相应分为法律补充型行政规定、法律执行型行政规定和法律发展型行政规定三个类型。在行政规定与法共生关系的相互冲突面向下，三种类型的行政规定在实践中因各自相对凸显的问题而与法治存在紧张关系。这些问题需要不同的机制加以应对，以保证行政规定制度的发展能够始终确立在以法为中心的共生关系之上，从而充分发挥其制度功能，促进行政法治与国家良好治理的实现。