第三节 跨行政区域协作共建美丽中国的运行机制

建设美丽中国是一项整体性系统性工程，涉及范围广、区域大，要求各行政区域打破原有的行政界隔，通过区域协作来实现生态环境治理的效益最优化。面对实现区域经济协调发展、跨行政区域环境整体利益最优、环境公平和环境安全等方面的要求，地方政府在跨行政区域生态环境治理中必须从“分界而治”走向协作治理，必须健全有利于生态环境协作治理的良性运行机制。

一、跨行政区域协作共建美丽中国的机制构成

“机制”一词源于自然科学，原意是指机器的构造及其工作原理，又指有机体的构造、功能及其相互关系，后被引入社会科学领域，有了政治机制、社会运行机制、经济运行机制等概念。跨行政区域协作共建美丽中国机制是指不同行政区域的政府、企业、社会团体和社会公众共同参与生态环境保护，在共同治理跨行政区域的水污染、大气污染、生活环境污染的过程中形成的合作、协调和共享的生态文明建设机制。跨行政区域协作共建美丽中国机制运行的主导者是政府，企业、社会团体和社会公众是重要的参与者。跨区域协作共建机制必须将美丽中国建设内容和目标融入其中，以实现不同行政区域的生态环境、生活环境、人文社会环境之美为目标，实现不同行政区域的生态环境协调发展和共享发展。

由于不同区域间的信息不对称和利益差异，跨区域政府合作具有一定的不确定性。跨区域政府合作是政府间的一种互动行为，必须以稳定的合作机制和对非合作行为、合作行为偏差的约束机制为前提保障。不同行政区域之间的信息不对称、利益差异、合作动力以及对非合作行为的约束是建构跨行政区域政府合作机制需要解决的四个问题。换言之，应在解决这四个相互关联问题的基础上来设计与建构跨行政区域政府间协作共建机制。因而，跨行政区域政府间协作共建美丽中国机制由信息共享机制、利益共享机制、评价激励机制、行为约束机制、政策协调机制和沟通协商机制等构成。

1．信息共享机制

在共建美丽中国的过程中，跨行政区域协作关系的形成和巩固需要不同区域之间特别是政府之间在生态环境信息上的共享，最重要的是各种生态环境保护决策与规划信息的共享，在此基础上各行政区域才有可能在协商基础上形成相互支持、相互配合的生态环境保护政策，各个地区之间的政策内容才能避免自利，政策执行才能避免冲突。区域之间生态环境信息对称有利于各区域合作主体进行科学决策，有利于实现本区域内的生态环境资源配置达到最佳状态。跨行政区域之间的政府环境信息应充分公开，以提升跨区域合作共建的可预测性，最大限度地减少相互信息封闭所导致的合作风险。因此，要建立跨行政区域政府间协作共建美丽中国机制，首先要建立跨行政区域地方政府之间的信息共享机制，通过网络、传媒等各种信息渠道定期发布本地区的相关生态环境信息，实现跨区域生态环境信息共享，这样既可以有效遏制生态环境建设中地方保护主义，避免跨区域、跨流域生态破坏和环境污染事件的发生，又可以打破跨行政区域合作的壁垒，实现不同行政区域真正协作共建美丽中国。

2．利益共享机制

在经济领域，利益共享机制是由劳动、资本、技术等要素的合理流动以及区域合作两个方面构成的，它包括两层含义：一是指国家通过政策调整，使同一产业的差别利益在不同地区之间实现合理分布，尽可能地照顾地区经济利益；二是通过调整政策，使不同产业的利益在不同地区实现合理分享。概括起来，就是力求在政策协调的基础上通过竞争与合作，形成良好的地区经济关系，从而实现产业利益的合理分配。与经济领域利益共享机制不同，生态环境领域的“利益共享机制”具有以下特点：第一，需要中央政府生态环境政策的指导，需要协调国家生态环境政策与区域之间生态环境政策之间的关系；第二，强调在地区之间生态环境保护、合作治理的基础上实现生态环境利益的区域共享，打破地区之间分割治理或与邻为壑式的治理，形成统一、开放的跨行政区域生态环境保护治理体系；第三，实现生态环境利益共享的形式多种多样，既可以通过生态补偿机制实现一个地区的生态环境比较优势，也可以通过优化生态环境结构布局，突显一个地区的生态环境产业优势实现其生态环境经济效益和社会效益；第四，生态环境领域的利益共享机制强调区域之间在市场关系基础上形成协调合作关系，在平等、互利和协作的基础上共同保护跨行政区域的生态环境。

3．评价激励机制

区域生态文明是美丽中国建设的重要内容。区域生态文明建设的评价激励机制以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为指导，通过生态环境政策的制定与执行来规范、引导与激励区域生态环境建设，持续有效地推进跨区域协作共建美丽中国。通过生态环境影响评价分析以及环境行为评估，及时矫正生态环境保护、建设或破坏生态环境的行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，减少“公有地悲剧”的出现，削弱“市场失灵”对生态环境造成的压力。区域主体保护跨行政区域生态环境的积极性，除了来自环境利益及其经济利益的诱导外，中央政府环境政策的宏观调控发挥重要作用。跨行政区域生态环境保护的特殊性决定了市场机制难以解决重要生态功能区、流域和矿产资源开发等区域生态环境保护问题，这些问题的解决需要政府强有力的宏观干预。中央政府是区域生态环境协作政策的制定者、区域生态环境利益的协调者，可以运用政策手段对跨区域生态环境合作治理给予鼓励和支持，设立跨区域生态环境保护基金项目，对跨区域的生态环境产业给予政策支持；同时，建立跨区域生态环境保护、建设开发的专家咨询评估机构，完善公众参与制度，对重大生态环境项目进行公开公示评议。

4．行为约束机制

为了防止出现跨区域生态环境协作治理中的机会主义行为，保障区域协作共建关系的健康发展，需要形成区域合作行为的约束机制。在区域合作共建章程中，明确共建各方的权利、责任、义务，设定对共建不作为行为的责戒条款，包括区域合作共建各方在合作过程中应遵守的规则、违反区域合作条款后应承担的责任、对违反区域合作共建规则所造成的生态环境危害以及其他方面的损失的经济赔偿规定；同时，建立区域协作冲突解决的协调协商机制，解决区域协作共建中的矛盾和冲突。中央政府通过相关政策和法规对区域合作共建关系进行规范，对区域合作中的非规范行为做出惩罚性制度安排。

5．政策协调机制

政策协调机制是跨行政区域合作共建美丽中国的主要内容和重要基础，以区域政策的制定和实施为依托建立跨行政区域间的横向合作共建关系。在涉及跨区域生态环境发展总体规划、生态环保产业布局、生态功能区建设、生态环境公共物品与服务提供等方面的政策制定之前，要在跨行政区域之间实现决策信息共享，建立区域间联合调研与论证制度，广泛征求专家和社会公众意见，保证政策公平和决策科学化。在生态环境政策实施过程中，区域之间地方政府应该加强执行合作，减少政策执行阻力，及时反馈政策实施和执行中的各种问题，为完善和改进后续政策提供科学依据，以政策协调发展特色优势生态环境产业、实现产业的整体升级发展，为建设美丽中国提供良好政策导向。

6．沟通协商机制

在跨行政区域协作共建美丽中国的过程中，各行政区域的财政实力、战略定位、发展速度与潜力、自然生态环境等都不相同，但为了实现跨行政区域协作共建的可持续性与高效性，必须建立跨行政区之间平等互动的沟通协商机制，形成能够反映各方利益诉求、畅通和拓宽各方利益表达渠道、兼顾各方正当利益、维护区域发展利益的可持续发展运行机制。在各参与方相互尊重的前提下，共同应对跨行政区域生态环境发展面临的重大事务，实现跨行政区域决策的科学化与民主化，推动跨行政区域政府合作的良性发展。

二、跨行政区域生态环境保护利益补偿机制

协作是一种有目的、有意识的能动行为，是个体之间、区域之间一种互相配合的活动。生产力要素、生产关系的协作都需要互助、互需、互利。在区域协作过程中，必须改变单方面受益、其他区域利益受损的局面。只有在互利的情况下，不同区域之间才会有稳定的协调与合作，否则，就会出现“虹吸现象”，而其他区域在利益受损、行为被动的情况下所做出的反应行为，很可能最终会伤害到所有人的利益。近年来，在越来越多的利益转移中，中央政府都处于重要地位，地方政府则是转移或被转移的对象。从博弈论视角分析，作为合作的行为主体，各方在合作过程中其实是为各自利益展开博弈，关注的都是自己一方的现实和未来利益。因此，需要一种促进区域合作的利益补偿机制，将区域合作建立在不同区域的利益互补基础上，使合作各方本着互惠互利的原则商议利益补偿问题。

1．生态补偿机制

生态补偿是在“生物有机体、种群、群落或者生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。生态补偿是对人类的某种活动所产生的生态环境的正外部性所给予的补偿，“一般认为生态补偿应该是国家、企业和社会团体等环境资源受益人在其从事社会经济活动中造成自然资源浪费、破坏生态系统及环境污染后，为了恢复生态价值和生态功能，对所造成的损失给予补偿、恢复、综合治理等行为的总称”。生态补偿制度是社会经济发展与自然资源和环境容量有限之间的矛盾运动的产物，建立生态补偿机制有利于弥补因经济发展而引起的生态环境破坏损失，有利于减少生态环境破坏对经济良性发展的冲击，有利于在建设“资源节约型、环境友好型社会”的进程中对各区域之间的利益进行整合与平衡。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。2014年3月，政府工作报告明确提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。2015年4月，国务院印发的《水污染防治行动计划》提出“建立跨界水环境补偿机制，开展补偿试点”。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求“制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持”。20世纪90年代我国就已经开始进行生态补偿机制的实践探索，目前已经在国家层面建立了自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发及其流域水环境保护等领域的生态补偿机制。浙江省人大常委会在2003年6月通过的《浙江省人民代表大会常务委员会关于建设生态省的决定》中要求“省政府要认真研究，逐步建立和完善生态补偿机制”。浙江加大对生态补偿的支持力度，制定了生态补偿的财力补助政策、生态建设补助政策、生态保护补助政策和生态环境治理补助政策，对生态功能区建设保护、森林资源生态效益、水环境质量、矿区自然生态环境保护等进行补偿。

（1）生态功能区建设保护补偿

在主体功能区规划内的限制开发和禁止开发区域，发展机会因产业活动受到限定或制止而减少，这些资源环境承载能力较弱的限制开发区域和禁止开发的自然环境保护区域原本多属于经济基础薄弱的欠发达地区，这些地区通过加速发展来提高当地居民生活水平的愿望十分强烈。由于这些地区的居民承担了建设和维护生态安全的义务，他们有权利享有与其他区域基本均等化的品质生活，需要中央政府和受益区域的地方政府予以适当的经济补偿。通过生态补偿机制可以调整不同区域在经济发展过程中资源与环境利益不均衡分配状况，补偿办法除了依靠中央财力扶持发展当地适宜的特色产业和提高当地基本公共服务水平外，主体功能区规划内的优化开发区域和重点开发区域也应该分担维护生态安全的成本，设立地区性的专项生态补偿基金转移支付机制。同时，可以通过产业合作实现跨区域生态补偿，增加跨区域产业合作项目，将优化开发和重点开发区域内符合生态保护要求的产业链环分段转移到欠发达地区，实现生态保护区域与受益区域的协同开发、协同发展，实现地方经济利益的再分配。对于产业活动的外部性损害，如上游水域排放对下游地区的污染、局部大气污染对邻域空气质量的影响等，需要污染源头区域支付生态破坏赔偿，建立科学的污染损害程度评价与考核的指标体系，建立稳定的长效偿付机制。我国经济发达省（市）是污染源最多的地区，发达地区在因产业能力高速增长而获利的同时，应该补偿和修复对本区域和其他区域生态环境造成的损害。

（2）森林资源生态效益补偿

我国森林资源生态效益补偿制度和机制是由法律确认保护的，大部分由政府财政资金补助。1998年我国修改的《森林法》规定：国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源，林木的营造、抚育、保护和管理。2000年国家发布的《森林法实施条例》规定：防护林、特殊用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。从2001年起，国家财政拨款300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等。其中，最有影响的生态补偿政策就是“退耕还林”对退耕地农户的补偿。浙江省制定出台了《浙江省重点生态公益林管理办法》《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》，从2001年开始全面建设3000万亩重点生态公益林，到2005年6月已有859.1万亩生态公益林达到了建设标准。我国森林资源生态效益补偿逐步建立了“有偿使用，全民受益，政府统筹，社会投入”的生态补偿机制，一定程度上改变了森林生态效益“多数人受益，少数人负担”的状况，“谁受益，谁负担”的生态补偿机制基本形成。

（3）水环境质量补偿

我国《水法》《矿产资源法》《渔业法》《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也做了相应规定。《水法》规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳税费”；“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”。水环境质量补偿主要用于水系生态恢复、水系源头地区水土保持生态示范区建设和山区库区流域范围的生态修复。浙江出台了省域内或跨省域流域生态补偿的政策措施，实现了省内全流域生态补偿。2012年4月，安徽、浙江两省签订新安江流域水环境补偿协议，标志着首个国家层面的跨省流域水环境补偿试点正式启动。浙江各地加强区域性和流域性的生态补偿：杭州、温州、湖州、建德、德清、洞头等地制定了有关补偿政策；台州设立了600万元的长潭水库饮用水水源保护专项资金；安吉县设立了生态补助专项资金；绍兴每年从自来水水费中提取200万元用于饮用水水源头地区生态保护；江山、龙游、金东等地对水源地和库区乡镇以生态补偿的名义进行了财政补助。征收城镇水污染处理费，将污水处理费标准调整到合理水平，把征收的污水处理费用于水资源和水环境保护、水资源管理和节水事项上，将提高这项资金的生态补偿功能。

（4）矿区自然生态环境保护补偿

我国《矿产资源法》第32条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”矿产资源法虽然涉及了部分生态补偿的规定，但对于矿产资源开发过程中的生态补偿规定过于强调原则性，没有明确具体的标准和实施方式，在实践中难以形成强制性约束。浙江省加强对矿区自然生态环境的保护治理，以露采矿山植被恢复为重点，开展“百矿示范，千矿整治”活动，同时，建立矿山自然生态环境治理备用金制度，规定采矿人在领取采矿许可证时必须与有关部门签订治理责任书，并分期缴纳治理备用金，备用金的收取标准不低于治理费用，形成了“谁开发，谁保护；谁破坏（得益），谁治理”的工作机制。

2．环境资源使用补偿机制

环境资源使用补偿是指开发、利用自然资源造成生态环境破坏，或者由于生产经营行为对环境造成不利影响，当事人应当依法缴纳相应的补偿费。环境资源补偿费是环境资源使用补偿的直接体现，环境资源补偿费专项用于环境治理和建设，不得挪作他用。环境资源补偿费包括矿山资源补偿费、水资源费、土地有偿使用费、土地复垦费、土地闲置费、耕地开垦费、草原植被恢复费、森林植被恢复费、渔业资源增殖保护费、排污费等。

环境资源是人类赖以生存和发展的基本条件，是人类社会的物质基础。所有的自然资源都有其价值，环境容量由于其对人的有用性和不可再生性，同样也具有价值。环境资源付费使用就是为了真正实现环境资源的价值，使环境资源的开发利用者和破坏者负担环境资源开发利用的成本，是实现环境公平正义的要求。征收排污费的目的是促使排污者加强经营管理，节约和综合利用资源，提高资源利用效益，治理污染，改善环境。征收排污费是“污染者付费”原则的体现，可以使污染防治责任与排污者的经济利益直接挂钩，促进经济效益、社会效益与环境效益的统一。

从全国来看，资源消耗的不公平使用是区域产业缺乏优化动力的一个重要原因。低价或无偿的自然资源消耗、不均衡的能源消费，减弱了局部地区产业结构调整以及加强区域合作的动力。以万元地区生产总值能耗为例，发达地区的万元地区生产总值以生产总值计算的单位能耗相对较低，落后地区的万元地区生产总值能耗则较高。例如，2011年，广东万元地区生产总值能耗0.563吨标准煤每万元，浙江为0.590吨标准煤每万元，而宁夏为2.279吨标准煤每万元，青海为2.081吨标准煤每万元。把万元地区生产总值能耗作为能源使用考核指标，抑制了落后地区的产业发展和产业结构调整，不利于缩小地区间发展差距。因而，需要建立全面的节能绩效评价和考核指标，综合考虑“区域能源消耗指标”“区域能源效率指标”和“区域能源可持续发展指标”，确定不同区域的能源消耗限定标准，制定阶梯能源价格；制定阶梯水价、阶梯电价等，对于超标消耗按较高费率收费，用于补偿后发展地区的资源供给，为跨区域产业合作创造条件。

浙江各地积极探索异地开发、水资源使用权交易、排污权交易等多种形式的生态补偿方式。不少地方制定了水系上游乡镇在下游开发区或工业园区投资办厂、税收返还的政策。有的地方积极探索资源使（取）用权、排污权交易的市场化生态补偿方式，完善水资源使（取）用权出让、转让和租赁的交易机制，鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿；按照“谁投资，谁受益”原则，鼓励社会资金参与生态建设、环境污染治理的投资、建设和运营。

3．消除生态贫困

解决因生态环境恶化而带来的贫困问题，是加强生态文明建设、建设美丽中国的一项重要内容。我国农村贫困人口和贫困区域主要分布在我国的西部和中东部的一些山区，这些区域是我国的生态屏障和生态脆弱区，其生态环境状况对我国的生态安全至关重要。生态贫困是由人口的增加、当地发展农牧业与当地自然生态系统的缓冲和恢复能力不协调造成的。在生态脆弱地区，过度开垦、放牧等行为导致森林草场退化、物种减少和严重的水土流失，进而导致区域环境承载能力难以满足人口的生存和发展，甚至造成当地自然生态系统崩溃，当地居民沦为生态难民，生态问题转化为贫困问题和社会稳定问题。

基于维护生态安全和实现社会公平的需要，解决这些区域性生态问题必须解决生态性贫困问题。一是加大公共财政对贫困地区基础设施建设的支持力度，优先在贫困地区建设道路交通、农田水利、输变电等基础设施项目，改善当地的工农业生产基础条件和生活条件，提高贫困地区的自我发展能力。二是加大对贫困地区的科技、教育和公共卫生等领域的扶贫力度，改善这些地区的教育和办学条件、公共卫生条件和技术培训条件。三是组织贫困地区的劳务输出和劳动力转移，减少贫困地区人口数量，减轻当地资源环境压力。四是推进生态移民，促进受损的生态系统自然恢复。浙江省实施“百乡扶贫攻坚计划”和“欠发达地区乡镇奔小康工程”，推进下乡移民工作，从2003年到2007年，迁移25万山区农民，生存条件恶劣的高山深山贫困农民基本实现搬迁，半数以上的下山劳动力实现转产转业。浙江省政府制定了资金扶持、减免地方规费、安排专项用地指标、基础设施建设倾斜支持、实行结对帮扶、优先安排转产专业培训等政策。

三、流域跨界府际生态环境协作治理机制

区域治理就是在基于一定的经济、政治、社会、文化和自然等因素而紧密联系在一起的地理空间内，依托政府、非政府组织以及社会公众等各种组织化的网络体系，对区域公共事务进行协调和自主治理的过程。由于不同区域治理组织的目标差异，其所表现出来的区域治理形态差异明显，因此，府际博弈及搭便车就成为流域治理外部性的主要原因。府际博弈是中央政府和地方政府间，以及地方政府和地方政府间，在一定规则约束下，依靠所掌握的信息，如何进行决策及这种决策的均衡问题。从公共经济学的角度看，流域水环境是介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品。在区域利益、信息不对称和缺乏激励机制的影响下，地方政府很难真正履行中央政府的治理政策，而污染外部性和利益冲突则使各行政区之间难以达成合作治理，府际博弈的非理性均衡成为跨行政区流域治理困境的深层次原因。只有通过重复博弈，建立行政区之间的流域协作治理机制，才能有效控制流域水环境污染。

奥尔森提出的“共容利益理论”认为，某一理性地追求自身利益的个人，或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，能够获得特定社会所有产出增长额中相当大的部分，同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失，则该个人或组织在此社会中便拥有一种共容利益。共容利益给所涉及的人以刺激，诱使他们关心全社会产出的长期稳定增长。流域是自成系统的整体，流域水环境的自然属性决定了流域上、中、下游不同区域在可持续利用流域水资源问题上形成利益共容关系。共容利益使得流域上、中、下游利益主体的合作具有必然性和可能性，建立流域府际协作治理机制具有可行性。

1．流域跨界府际联合防治机制

生态环境跨界污染决定了生态环境防治是跨行政区域的多元主体联动协作的过程。生态环境的整体性决定了生态环境的治理不能够采取分而治之的格局，只有实施跨行政区的合作与集体行动才能从根本上缓解或解决我国流域跨界生态环境所面临的危机。流域跨界生态环境问题涉及面广、复杂程度高，根据行政区域进行条块分割的环境管理只会增加流域跨界生态环境治理的复杂性。因此，有必要建立流域跨界行政区域的技术水平高和权威大的管理机构来承担这项工作，设立一个流域跨界行政区域的、独立的、专门的机构负责流域范围内政府、企业和公众事务的全面协调，这是构建流域跨界生态环境联合防治机制的首要任务。

流域生态环境治理面临的主要矛盾是流域管理与行政区域管理体制间的矛盾，以条块结合的政府层级结构基础上的管理体制，通过机构、机制、法规等综合性设置来协调管理体制中流域与区域中不同部门、不同层级间的矛盾。流域跨界联合防治机制是兼顾法律法规、利益博弈、经济补偿、管理效益的流域府际合作治理机制。以一级政府下属的环保局为主体的流域跨界联合防治机制，实质上是政府之间的共谋行为，其社会效益体现为该机制有效地协调上下游的利益博弈，并在一定程度上遏制或避免经济纠纷所引发的突发性事件。这种共谋行为随着联席会议制度的逐步完善而成为一种合法的制度安排。从整体情况来看，目前我国尚未建立全面系统的流域跨界生态环境管理机构和治理机制，流域跨界生态环境管理成为跨行政区生态环境治理的大势所趋。流域跨界生态环境管理机构和治理机制应在相关法律规定范围内依法行使职权，发挥其在流域跨界环境治理中的主导地位和监督管理权限，通过统一目标、统一规划、统一标准、统一监测、统一行动和统一监控来实现流域生态环境的有效治理。流域跨界生态环境联合防治机构与机制应当发挥以下五种主要功能。

（1）制定区域环境污染防治规划

流域跨界生态环境联合防治机构作为超越区域和部门的综合管理机构发挥流域跨界生态环境治理协调作用，与地方政府和其他社会团体共同制定和实施流域跨界生态环境治理合作规划；与其他相关部门共同制定有利于整个区域和国家生态环境的规划；参与政府综合决策和能源、交通、城市建设、产业布局等方面的规划，将区域生态环境污染防治规划与政府的区域综合决策和其他规划相协调。

（2）建立流域跨界环境质量监测体系

在流域内建立环境质量联合监测体系是流域跨界生态环境联合防治的基础工作。流域跨界生态环境联合防治机构应协调不同区域，在各自监测的基础上统一建立环境质量监测信息和数据库，统一不同流域之间的监测标准和评价标准，建立流域环境质量监测合作机制和信息共享机制。

（3）形成流域跨界生态环境污染联合防治协调机制

流域跨界生态环境联合防治机制的核心是建立流域内不同地区、不同管理部门之间的协调机制。联合防治具体表现在联合规划、联合检查、联合监测、联合执法等方面。不同区域政府和不同部门间的协调机制包括联席会议、论坛、信息通报等。流域跨界环境污染监管不仅要协调政府之间和部门之间的关系，还要协调政府、专家顾问和有利益关系的公众之间的关系，从而使其共同参与生态环境治理，促进流域生态环境改善。

（4）制定流域跨界生态环境联合防治政策措施

流域跨界生态环境联合防治的政策保障措施包括经济措施和技术措施等，需要加大对联防联控生态环境污染的资金投入，保障重点污染治理项目和污染治理设施。

（5）处理流域跨界生态环境联合防治纠纷

流域跨界生态环境联合防治牵涉面广，利益主体多，法律关系复杂，一个超越区域政府和利益主体的权威机构能够协调不同流域地区的利益冲突，解决流域跨界生态环境污染纠纷。

2．流域跨界府际协作治理协调机制

生态环境系统中的每一种要素如水、土地、生物、空气等都与其他要素紧密关联，对一种或一定区域内资源或环境要素的利用往往会影响到整个生态系统的平衡。生态环境污染防治涉及相当多的部门和领域，因此，完善流域跨界府际的协作治理协调机制，对治理流域跨界生态环境污染具有重要作用。

流域跨界府际的协作治理协调机制要对流域内社会经济发展有重大影响的生态环境设施项目的建设加以干预，协调其建设资金来源和利益分配。因而，需要建立包括指导机构、协调机构、执行机构在内的推进机构，在中央政府指导、地方政府协商和市场中介组织三个层面逐步形成制度性的区域合作协调机制。中央政府对流域跨界府际协作治理生态环境问题进行规划和管理指导，由国家有关部门领导和区域经济专家组成相关区域经济协调发展指导委员会，对区域经济协调发展提出战略性、方向性意见，协助解决与国家规划有关政策的衔接事宜。设立由中央政府有关部门牵头、相关地方政府参与的专业职能机构，具体推进区域内规划、协调等相关问题。建立协商仲裁制度，由中央政府召集对流域内难以协调的问题进行仲裁并督促实行。健全中介服务体系，组建发展区域性联合商会或行业协会，联络地区内主要企业，沟通行业信息，构建流域合作的信息交流平台，促进流域内要素的合理流动与配置。

四、跨行政区生态环境治理的利益保障机制

不同经济主体的利益诉求是市场经济运行的基础和动力。在资源分布与占有机会都不均等的前提下，区域经济难以实现均衡发展，地区收入差距难以消除。然而，过大的地区差距不利于经济持续增长和社会长治久安，特别是当某些超额利益的获取违背公平原则时，经济利益获取的不平等必然损害社会安定与和谐。由于不同区域、不同企业都在追求各自利益的最大化，有差别的比较利益存在使得经济活动呈现竞争与合作的博弈。社会与个人总体福利的增进是衡量经济发展的根本标准。面对多元的利益主体，一个国家的基本经济制度要保证将各利益主体的逐利行为限定在经济社会的可持续发展与和谐发展的范围内，保障全体公民衣食住行的基本需要，保证绝大多数人享有平等的公共卫生条件和受教育机会，保障绝大多数人能够争取到工作机会并取得相应收入以维持基本生活所需要的经济条件。在不完善的市场经济环境下，市场机制无法有效提高资源配置效率，不可能有效兼顾社会公平与区域协作发展的要求，需要发挥政府“有形之手”的作用来协调、约束和矫正经济运行，使市场交易活动的各方都能成为平等的市场主体。

生态环境治理与产业跨区域联动发展相结合是跨行政区环境治理保障机制的基础。为实现区域经济社会发展与生态环境保护的双重目的，必须强化跨区域生态环境治理的保障机制和保障措施，建立跨区域生态环境保护的动力机制和运行机制，完善生态环境保护的约束机制和补偿机制，通过制度支撑、机制保障、加强管理、强化监督，保证跨区域产业联动发展与生态环境保护的联动协调。产业发展是经济活动的主体内容，产业跨区域联动是一种重要的经济交往形式，以不同区域不同产业各方利益诉求为线索，形成地区特色，发挥个性优势，错位发展，构筑完善的产业发展外部网络，整合资源，取长补短，避免重复建设，保证各方获取最大化的互补性收益，区域整体收获倍增效益，这是产业区际合作的愿望，也是区域协调发展的要求。同时，产业跨区域联动发展必须加强跨区域生态环境保护，严防形成区域生态环境“互害模式”。约束产业跨区域联动过程中的不当行为，补偿产业跨区域联动产生的生态环境外部性损失，是区域协调发展的必要内容。