1.1.2 农业转移人口市民化研究综述

一、制度与体制障碍的相关研究

农业转移人口市民化的概念提出以后，有关农业转移人口市民化的理论研究便蓬勃发展起来并取得了一定的成果。但由于研究时间较短，并没有形成一个完整的理论体系，并且大多数研究集中在分析农业转移人口市民化的制度及体制障碍上，对农业转移人口市民化的现实影响及与其他过程的耦合衔接研究较少。

(一)制度障碍方面

制度障碍在制度层面阻碍了农业转移人口的市民化进程。这些制度是计划经济时代遗留下来的并以致力于实现和维护城乡二元结构为特点。其中最为典型的是以户籍制度为依托的城市公共服务和社会保障制度以及农村土地制度。

1．户籍制度

户籍制度的原有职能是人口的登记与管理。但是，在城市公共服务提供相对不足的背景下，户籍制度还附带着教育、医疗、社会保障及就业等公共服务的职能。在我国过去的发展模式中，地方政府在晋升锦标赛的带动下，把主要精力放在了经济建设上，忽视了公共服务的充分提供，造成了城市公共服务的相对稀缺。一方面，为了更好地促进经济发展，地方政府更倾向于将农业转移人口定位为廉价劳动的提供者，而不是城市公共服务的享受者；另一方面，出于压低成本的考量，雇主也没有足够的意愿为农业转移人口缴纳社会保险。可以说，在上述博弈过程中，农业转移人口牺牲了本该享有的社会保障，换来了城市经济的发展和微观主体效益的提高。更重要的是，城市公共服务不但总量不足，而且结构不优。结构不优体现在大城市拥有较好的教育、医疗、住房保障等条件，而小城镇则因公共服务较差而不具有吸引力，这也从侧面反映出我国财政体制存在的问题。提供全面、充足、均衡的公共物品与公共服务应该是政府的主要职能之一。

在对于户籍制度的研究中，学术界已就户籍制度阻碍农业转移人口市民化达成共识，现在研究的重点主要集中在户籍制度的改革上。辜胜阻(2013)等在分析农业转移人口市民化进程中存在的问题的基础上提出：通过实施差别化落户以及积分制政策实现符合条件的农业转移人口落户；通过居住证制度有序实现农业转移人口市民化的“二维路径”。魏后凯(2015)认为，应按照普惠权利、统一户籍、区别对待、逐步推进的政策思路推进户籍制度改革。同时，在具体的政策措施层面上，应引导农业人口有序转移，建立全国统一的居住证制度，清理与居住证挂钩的各项政策，加快推进相关配套制度改革，以及建立多元化成本分担体系。傅晨等(2012)研究了广东省实施的农业转移人口积分入户政策，分析了政策存在的问题并提出了扩大指标数量、调整指标地区分配、完善计分标准，以及开展相关的配套改革的政策建议。王春蕊(2011)分析了广州和上海两地所实施的居住证管理制度，并指出了其中存在的“人才”偏好，以及普惠赋权相对保守的问题，最后给出了拓宽赋权范围、完善指标体系等政策建议。崔庆五(2014)研究了成都市的户籍制度改革，在总结经验的基础上提出了存在改革的不彻底、改革的收益范围较小及资金压力较大等不足之处，并给出了争取财政支持、改善农村医疗等建议。吴波(2015)解构了2014年7月30日出台的户籍新政，认为应该遵循“规范有序、以人为本、因地制宜、统筹配套”的推进机理，重构农业转移人口市民化推进路径。在实证层面，孙文凯等(2014)研究了2003—2006年大中城市户籍制度改革的效果，结果发现很少有证据显示制度改革对短期劳动力流动产生了显著影响。

2．农村土地制度

农村土地制度主要指现行的农村土地征用制度及农村土地产权制度。现行制度规定：农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有。在农村土地转变为城市建设用地的过程中，地方政府拥有垄断权。在旧城镇化发展模式下，地方政府在土地一级市场上以征用的方式低价获得土地，在二级市场上通过拍卖的方式高价出让土地。地方政府通过高额的土地出让金来弥补财政收支缺口，更好地实现经济增长的目标。获得土地后，房地产开发商或高价囤地或高价卖房。而农业转移人口在农村面临的是低廉的征地补偿，在城市面临的是畸高的房价。这在无形中增加了农业转移人口市民化的难度。可以说，通过土地用途的转变，实现了财富由失地农民向地方政府以及房地产开发商的转移。而失地农民是农业转移人口的重要组成部分。农村土地产权制度忽视了农业转移人口的“退出”需求。面临着高昂的市民化成本，农业转移人口仅仅依靠工资性收入很难顺利实现市民化。而农村土地承包权作为农业人口独有的权利，应该为其提供财产性收入。且目前存在的制度变革滞后、市场发育迟缓等问题严重阻碍了农业转移人口从中获利。同时，土地不但是农民的生产资料，更是农民的保障来源。因此，在市民化进程受阻之际，农业转移人口更加重视土地的作用，他们大多将承包地转给亲戚代种或者干脆抛荒，这既损害了农业转移人口的利益，也不利于农业现代化的实现。

同样，在对于土地制度的研究中，学术界已就土地制度迫切需要改革达成共识。目前，学术界关注的重点是如何改革农村土地制度。韩立达等(2013)对农业转移人口市民化的私人成本进行了研究，指出应转化农民的土地承包权和宅基地使用权，从而增加农业转移人口的财产性收入，突破其市民化的私人成本障碍。傅晨等(2015)在对农业人口进行合理分类的基础上，根据不同农业人口对土地的差异化需求，提出需要完善农村土地产权制度，赋予农业转移人口“退出权”。康涌泉(2014)比较了农业转移人口市民化的成本和收益，并指出可以用农村承包土地经营权的抵押来解决城市住房资金问题。吴宝华等(2014)指出，要推进农村土地制度改革，在不改变所有权性质的前提下，强化宅基地、承包地的用益物权属性。安虎森等(2015)认为，农村土地制度改革应该在农村设立退出机制、在城市设立进入机制，并在城乡之间设立鼓励转移的激励机制。郑无喧等(2012)提出了在渐进市民化过程中，“带地进城”的过渡性发展策略的内涵是在保留农业转移人口土地承包权、享受土地收益的同时，允许其带地落户，实现市民化。

(二)体制障碍方面

除了从制度层面研究农业转移人口市民化问题，学者们还从体制层面研究如何促进农业转移人口市民化。对农业转移人口而言，不合理的制度是其市民化的主要障碍。同时，不可否认的是，财政体制改革的滞后以及市民化促进体制和成本分担机制的缺失在深层次制约着农业转移人口市民化的顺利推进。

农业转移人口实现市民化的最主要标志是同等地享有城市公共资源，因此，农业转移人口市民化问题本质上是财政问题。财政体制涉及中央与地方的转移支付、地方政府的支出责任，以及地方政府的政绩考核等多个层面。乔俊峰(2013)认为，农业转移人口市民化受阻的根本性体制原因是现行的财政体制无法实现公共服务的均等配置。他认为主要原因是支出责任的地方化、地方政府缺乏财政能力和意愿，以及转移支付制度未能与流动人口挂钩。石智雷等(2014)认为，由农业转移人口数量过大造成的市民化成本过高以及转移支付制度的不合理导致了农业转移人口市民化进程趋缓。“推进农业转移人口市民化问题研究”课题组(2014)认为，农业转移人口市民化存在财政能力以及财政体制两方面的障碍。其中，财政体制障碍主要体现在政绩考核制度和财政制度设计忽视了农业转移人口。

针对财政体制上存在的问题，不同的学者提出了不同的政策建议。孙红玲等(2014)针对党的十八届三中全会提出的“建立财政转移同农业转移人口市民化挂钩机制”，提出了打破户籍界限，按常住人口“标准人”分配的政策主张。石智雷等(2015)提出建立以常住人口为依据的转移支付制度并改善转移制度结构，重点向农业转移人口市民化倾斜等政策建议。乔俊峰(2015)认为，应该明确中央与地方的支出责任，建设与支出责任相适应的地方税收体系以及重构地方政绩考核体系。“推进农业转移人口市民化问题研究”课题组(2014)提出了分类引导、渐次推进的市民化推进原则，以及一系列建立成本分担机制、破除体制障碍的制度建议。寇琳琳(2014)提出，应按照“有序引导增量、优先解决存量”的原则促进农业转移人口市民化，并在教育、社保、住房等方面重点投入，提高农业转移人口市民化能力。

农业转移人口市民化涉及中央政府、地方政府、企业、农业转移人口个人以及城市居民等相关利益主体，为构建市民化的促进及成本分担机制，各利益主体应该进行适当的变革。

赵红等(2015)在分析了农业转移人口市民化制约因素的基础上，以机制设计理论为指导，从五个不同的角度提出了涉及法律、宣传、土地等各个方面的农业转移人口市民化促进机制。王琛(2015)从政府、企业、农业转移人口自身三个层面提出了促进农业转移人口市民化的政策措施，并设计了三者之间的利益分享机制。王玲杰(2014)分析了农业转移人口市民化面临的新变化，在揭示农业转移人口市民化主要问题的基础上提出了城市融入、协调推进、创新支持的农业转移人口市民化推进机制。徐世江(2014)分析了农业转移人口不能顺利实现市民化对经济社会带来的负面效应，在阐述农业转移人口市民化过程中多重矛盾的基础上，提出了涉及财税、成本分担等各个方面的政策建议。余传杰(2014)分析了农业转移人口市民化在素质、能力、成本等方面的多维困境，并提出了政府主导、自愿转化、户籍蜕变等七个不同的机制创新，同时在制度层面也提出了相应的政策建议。杨云善(2014)认为，要想实现农业转移人口市民化，就必须在经济、政治、文化、制度、社会五个方面建立融合机制，在不同机制下，又提出了不同的子机制，共同促进农业转移人口市民化。

蔡瑞林等(2015)在构建目标函数的基础上，用博弈论的方法研究了农业转移人口市民化过程中，地方政府、中央政府以及农业转移人口的行为取向，并提出了旨在促进市民化的改进指标考核，实现地方政府事权与财权相匹配，以及差异化转移支付的政策建议。蔡瑞林等(2015)还提出了以农地非农化收益来补偿农业转移人口市民化公共成本的政策建议，并认为此举是政府获利后对失地农民的反哺。

二、实证研究

在理论研究的基础上，学者们也对农业转移人口市民化做了实证分析，主要沿着以下三条路径：一是对农业转移人口市民化进程的评价；二是对区域农业转移人口市民化公共成本的估算；三是对区域农业转移人口市民化意愿的评估。

(一)对农业转移人口市民化进程的评价

对农业转移人口市民化进程进行评价，有利于找出促进其市民化方面存在的不足之处，从而更好地服务于农业转移人口市民化工作。上官卉彦等(2015)基于C-D函数的市民化进程模型，利用SPSS计量软件分析调查问卷数据，实证研究了福州市的新生代农业转移人口市民化进程，认为福州市的市民化水平整体偏低，并从政府的职能和新生代农业转移人口两个方面给出了相应的政策建议。魏后凯(2013)首先定义了农业转移人口市民化，并基于计量数据的可获得性，从政治参与、公共服务、经济生活、综合素质等方面对中国农业转移人口市民化进程进行了实证分析，结果表明：2011年我国农业转移人口市民化程度仅为39.56%。王桂新(2015)等以调查问卷的形式，研究了上海市的农业转移人口市民化进程。他们将农业转移人口市民化细分为：居住条件、经济生活、社会关系、政治参与以及心理认同等五个方面，计算出农业转移人口市民化程度已经达到54%。刘传江等(2008)利用2005年调查问卷数据实证分析了第二代农民工市民化现状，认为第二代农业转移人口处于中市民化阶段，最后提出了进行户籍制度、土地流转、劳动力市场制度等方面制度创新的建议。周密等(2012)利用沈阳、余姚等地区的调查数据，采用需求可识别的Biprobit模型测算出两地的新生代农民工城镇化率为73%，并提出了增强新生代农业转移人口职业技能培训、提升人力资本的政策建议。勋彦辉(2009)构建了测度农业转移人口市民化率的指标体系，他认为农业转移人口市民化应该包括：人口素质、主观认同、行为方式、权利行使以及生活质量，并给出了计算市民化率的具体公式。徐建玲(2010)将市民化进程测度分为市民化意愿与市民化能力两个维度，从理论层面提出农业转移人口市民化的测度方法，具体测算了2005年武汉市农业转移人口市民化程度，结论是达到半市民化状态。张斐(2011)通过建立较为完善的指标体系，计算出我国新生代农业转移人口处于中市民化阶段，并认为其性别、年龄、是否为独生子女对其市民化水平有显著影响。

由以上文献综述可以看出，我国学者通常采用先具体定义农业转移人口市民化内涵，再利用某地区问卷调查数据或全国数据来评价农业转移人口市民化进程。不同的学者在实证方法选取上存在差异，这些方法都存在各自的缺陷，需要学者们作进一步的探索和创新。

(二)对区域农业转移人口市民化公共成本的估算

对农业转移人口市民化成本的估算，有利于进一步厘清各级政府、企业的支出责任，为财税体制改革提供有益参考。张华初等(2015)在综述不同成本测算方案的基础上，选取了分类加总法，分项测算了广州市农业转移人口市民化成本，并提出了成本分担的对策建议。张仲芳等(2015)在合理定义农业转移人口市民化公共成本内涵的基础上，具体测算出江西省2014年农业转移人口市民化公共成本为139843.06元。李为等(2015)构建了公共成本测算模型，计算得出福建省农业转移人口市民化的公共成本为10.22万元，并构建了各级政府之间的公共成本分担机制。眭海霞等(2015)通过计算得出成都市农业转移人口市民化总成本为285760.84元，并详细区分了政府、企业以及农业转移人口各自的分担比例，最后提出了构建成本分担机制的对策建议。国务院发展研究中心课题组(2011)基于全国6个城市6232名农民工的调研数据，计算出农业转移人口市民化的公共成本为8万元，并提出了促进农业转移人口市民化的对策建议。姚毅等(2015)使用计量方法测算了四川省、重庆市以及成都市、乐山市的农业转移人口市民化公共成本，并对不同省(市)的公共成本进行了比较，最后构建了在政府、企业以及农业转移人口之间的成本分担机制。张国胜等(2013)从政治经济学的角度出发，认为农业转移人口市民化社会成本产生的根本原因是其劳动的制度性贬值以及基本权利的缺失。同时，农业转移人口市民化的社会成本会随着时间的推移而动态积累，最后提出了就业、户籍、土地等方方面面的制度创新。张继良等(2015)利用第六次全国人口普查数据，计算得出江苏省农业转移人口市民化的成本为12.3万元，同时分类计算了第一代以及第二代农业转移人口的市民化成本，苏中、苏南、苏北的市民化成本。

(三)对区域农业转移人口市民化意愿的评估

对区域农业转移人口市民化意愿的评估是采用调查问卷的方式进行的。评估的结果可以作为决策者参考的依据。宋周等(2014)运用主成分分析法，实证检验了成都市影响农业转移人口市民化意愿的各种因素，认为其意愿主要受收入、支出、居住条件的影响，并提出了下一步促进农业转移人口市民化的工作重点。黄勇等(2014)通过大样本调查问卷，从定居意愿、农地权益处理以及期望政策等多个维度实证检验了浙江省农业转移人口的市民化意愿，为制定政策体系提供了有益参考。姜凯凯等(2015)调研了马鞍山市博望镇农业转移人口市民化相关情况，发现影响小城镇市民化意愿的主要因素是房价、年收入等，并提出了小城镇促进农业转移人口市民化的对策建议，包括合理规划城镇、控制房价及户籍制度改革等。何一鸣等(2014)在理论模型分析的基础上，根据广州市农业转移人口问卷调查数据，实证检验了农业转移人口的市民化水平，发现积分入户资格、农地产权及公共福利三个维度都增加了农业转移人口的市民化水平。黄锟(2011)运用罗杰斯特回归模型及入户调查数据对农业转移人口市民化意愿进行了实证分析，结果发现城乡二元制度对农业转移人口市民化意愿有重要影响。王桂新等(2015)通过定量分析发现，就业、住房等社会保障状况对农业转移人口市民化状况具有显著的正向影响，同时农业转移人口自身的年龄、婚育状况以及迁入地的经济发达程度也影响其市民化倾向。

三、研究述评与展望

农业转移人口市民化一经提出，便受到学术界的广泛关注，突破了以往的研究范式，拓展了城乡劳动力转移问题研究的广度和深度。特别是在当前人口红利逐渐消失的背景下，对于农业转移人口市民化的研究会不断走向深入。农业转移人口市民化研究已经取得了一定的成果，对当前全面深化改革具有重要的指导意义，但仍然没有形成一套完整的、系统的理论体系，还存在很多需要完善的地方，主要表现在以下几个方面：

首先，农业转移人口市民化作为一个正在进行的伟大实践，学术界只是就农业转移人口市民化进行单独研究，忽视了与其他进程的耦合、衔接研究。例如：农业转移人口退出农村后，怎样引导农民走规模化、集约化、生态化、市场化的现代农业道路；农业转移人口进入城市以后，如何实现农业转移人口市民化和新型工业化的良性互动与同步发展；农业转移人口市民化对转入地造成了巨大的财政压力，在中央层面，如何协调转入地和转出地之间的财政关系；农业转移人口巨大的住房需求如何与当前的房地产去库存相匹配；农业转移人口市民化与经济增长的相关性有多大；中央政府站在全局的高度，如何才能更好地进行顶层设计，妥善协调好各方的利益冲突；等等。这些问题的解决有赖于学术界的后续研究。

其次，农业转移人口是一个较为笼统的概念。按流入地可以分为：地级市内部农业转移人口、省内农业转移人口以及省外农业转移人口；按是否参与劳动可以分为：劳动力、劳动力家属；按年龄以及市民化意愿可以分为：市民化意愿较弱的第一代农民工、市民化意愿较强的新生代农民工；按受教育程度，可以分为学历较高的农业转移人口以及学历较低的农业转移人口。不同类型的农业转移人口有其独特的利益诉求，而目前的研究对这方面的关注较少。学术界依然停留在对农业转移人口的宏观总量研究，还没有进入微观分析的阶段。

再次，城市也可以按规模分为特大城市、大城市、中等城市和小城镇，不同的城市有不同的土地、公共资源、人口状况。地方政府如何自主探索出一条符合本地区实际情况的农业转移人口市民化发展路径，如何更好地激发中央和地方两个主体的积极性，形成合力，共同促进农业转移人口市民化，等等，这些问题的解答都有赖于学者们的后续研究。

最后，在促进农业转移人口市民化的对策上，虽然学者就制度变革提出了诸多建议，但是大多偏重理论层面，对于我国当前促进农业转移人口市民化以及经济发展的实际而言，缺乏可操作性，实践意义不大。

总之，当前还未对农业转移人口市民化的动态演进进行深入的、实质性的研究。在以后的研究中，要不断拓宽研究领域、深化研究内容、创新研究方法，着重研究农业转移人口市民化与其他进程的相互影响、协调运行，以期形成一套完整的、具有中国特色的农业转移人口市民化理论体系，为我国农业转移人口市民化做出应有的贡献。