前言
近20年来，地方政府财政对土地出让收入的依赖受到了社会各界的广泛关注。土地财政这一“中国特色现象”，既有积极效应，也隐藏着危机。本书从政府激励行为、工业企业发展、风险评估、公共产品补偿机制等四个不同角度切入，全方位研究中国的土地财政问题。
中国的地方政府对土地财政高度依赖，形势十分严峻，这背后的逻辑与地方政府的激励行为不无关系。因此，本书第一篇先试图从地方政府激励行为的角度，分析中国地方政府的土地财政现状和成因，考察和比较各省级政府对土地财政的依赖程度。作者发现，无论是理论模型或是实证分析均显示，地方政府的财政政策和土地财政息息相关，地方政府激励方式的改变亦导致土地出让政策产生周期性的变化。
地方政府的激励行为除对其土地出让政策有所影响之外，也影响了当地工业企业的发展，第二篇即从地区工业化水平、工业企业经营效率及工业企业创新能力的角度切入，探讨土地财政对工业企业发展的影响。由于发展房地产业的收益高于发展工业，使得地方政府偏好以房地产业作为地方的经济支撑，从而对工业产生了挤出效应，导致工业化水平下降。从短期发展效应来看，土地财政有损工业企业经营效率；而从长期发展效应来看，土地财政削弱了工业企业的创新水平。作者认为，在中国面临转变经济发展模式的过程中，土地财政行为亟待修正。
土地财政除了不利于工业企业的发展与创新之外，还面临许多问题与风险，第三篇即运用文献查阅、实地调查和统计分析等方法进行风险识别和传导路径分析，计算历年土地财政风险评估值，旨在提出化解风险的对策建议，助力土地财政进一步的健康运行。作者研究发现，预算制度的缺失和监管不力，以及支出结构安排的随意性，使得土地财政面临了支出风险。随着偿付期的密集到来，“土地融资”债务风险将成为当前最严重的危机。作者认为，新预算法的及时出台，也许能有效地缓解当前的债务风险。
最后一篇从工程性公共产品成本补偿机制的角度解释土地财政的本质。从发展历程来看，伴随城市化进程的加快，土地出让金成为工程性公共产品供给与需求的桥梁，本质上，亦为一种“寓征于价”的隐蔽税；从土地出让金收支运行的结果看，对相关主体具有“帕累托改进”效应。短期内工程性公共产品的供给难以摆脱对土地出让金的路径依赖，政府即便开征“房地产税”，税收收入也替代不了土地出让金。作者建议未来在“租售并举”的背景下，政府应对土地出让制度和土地出让金分配制度做重大调整，对于土地资源、地产收益和房产收益，亦应采用不同手段进行调节。
本书的主要创新点表现为以下三个方面。
第一，研究视角创新。从政府激励行为研究土地财政的形成机理、从工业企业发展剖析土地财政的负面影响、从风险评估研究土地财政的综合效应、从公共产品补偿机制探究土地财政的性质定位，全书构建了土地财政的制度成因—负面影响—综合风险—性质定位的逻辑框架，视角独到新颖。
第二，研究方法创新。首先，注重理论机制的分析挖掘。如通过建立局部均衡模型考察地方政府投资决策的博弈过程，为理解土地财政与地方政府财政支出关系提供了理论机制的支撑；从房地产业挤占工业企业内部资金、金融体系长期信贷资金和地方政府财政资金角度探究土地财政对工业企业发展效应的影响机制；梳理了土地财政收入风险、土地财政支出风险和“土地融资”债务风险共同影响土地财政风险的机制；从工程性公共产品成本补偿的理论分析，挖掘土地出让金与公共产品关联关系的机制。其次，广泛运用大样本量的实证分析。如利用了2009—2014年的101个地市级城市数据，对工业用地地价和政府财政支出进行了分析；使用2003—2012年的283个地级市的面板数据对土地财政和政府政治周期的关系进行了分析；采用2000—2013年省级面板数据分析了土地财政与工业化水平的关系；以2007—2014年我国A股上市工业企业为样本，分析了土地财政与工业企业经营效率及创新水平的关系；采用2005—2014年我国地级市的面板数据对土地出让金与公共产品供给的关系进行了分析；采用2006—2015年全国和浙江省的数据对土地财政风险水平进行了测评。最后，善于用质疑的思路分析。如地价越高的省市，地方政府土地财政的依赖程度肯定越高吗？土地出让金是地价、租金、税收或其他？房地产税是否能替代土地出让金？在质疑的分析中产生了富有创新意义的结论。
第三，研究结论创新。如地价水平最高的北京市、上海市和广东省，地方政府对经营土地的收入依赖性较小，这一发现为重新审视各地方政府财政收入结构的合理程度提供了借鉴；土地出让方式的操纵性行为与地方官员的政治周期紧密相关，这一发现为研究政治激励与地方政府土地出让行为提供了新的视角；土地财政扭曲了产业结构，引发了“早熟的去工业化”现象，有损工业企业的经营效率，不利于工业企业的创新和转型升级，因此在转变经济发展模式过程中，土地财政行为亟待修正；土地财政风险水平经历了先升后降的过程，表明近年来国家对于土地财政管控效果的释放，而“土地融资”债务风险成为当前最严重的风险；未来一个时期内，工程性公共产品供给难以摆脱对土地出让金的路径依赖，“房地产税”与土地出让金不是替代关系，对于土地资源、地产收益和房产收益，政府应采用不同手段进行调节。
著者
2018年2月