第二节 全国人民代表大会代表

一、全国人民代表大会代表的规模

立法机关是庞大的机构，由数百甚至数千名代表组成。立法机关的议事规模远远大于行政内阁或者审判机构的议事规模。可见，规模的大小与民主无关。不是人越多就越民主。为什么一个立法机关由众多代表组成？并不是说，一个组织的规模越大，立法机关的代表越多，就越可能得到正确的答案或者良好的立法。显然，一个立法机关由人数众多的代表组成，不是因为越多越好，而是因为众多的人数能体现社会的多样性，给社会以更多的听到不同意见的机会。作为国家最大的机构，立法机关必须保证多样性。因此，立法机关代表人数的确定就以确保获得多样性为标准。

人民代表大会建立以来，全国人大代表名额变化不定。历届全国人大代表名额情况可参见表1—22。由图1—8可以看出，一届至十一届全国人大代表名额经历了一个变化的轨迹。一届、二届代表名额是固定的，六、七、八、九、十、十一届代表名额也是相对固定的。但三至五届全国人大代表名额却是变化剧烈。全国人大代表名额经历了一个变迁过程。这种变迁与选举法的修改有着密切关系。

1953年选举法曾对各级人大代表名额作过比较具体的规定。根据该法第20、21、22、23条规定，第一届全国人大代表名额最终定额为1226人。

从第三届全国人大开始，全国人大代表名额突破了选举法的规定，由第一、二届的1226人增加到第三届的3040人，翻了一番多。代表名额有如此大的增长，原因在于：一是原来代表名额太少，不能同国家大、人口多的情况相适应；二是随着社会各项事业的发展，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主统一战线日益巩固和发展，为了反映这种情况，全国人大代表名额应当扩大；三是从第一届、第二届全国人大代表情况来看，连选连任的老代表比较多，青壮年代表太少，应当有适当数目的青壮年代表被选到全国人大中来；四是全国人大必须增加一些少数民族代表，以反映和集中各族人民的意志和要求。

第四届全国人民代表大会在“文化大革命”期间召开，代表实际数额是2885人，比第三届代表名额少了155人。

1979年7月1日，第五届全国人大代表第二次会议通过《选举法》，规定全国人大代表的名额不超过3500人。因此，第五届全国人大代表的名额为3500人，五届全国人大一次会议前，各选举单位选出3500人，由于其中3人被原选举单位撤销代表资格，实有代表3497人。

1982年12月，根据一些人在修改宪法中提出的应适当减少全国人大代表名额的建议，考虑到代表人数太少，不足以体现应有的代表性，而代表太多，又不利于充分发挥全国人大作为国家最高权力机关的作用，经全国人大常委会研究，建议第六届全国人大代表名额约为3000人。1983年3月3日《六届全国人大代表名额分配方案》确定代表名额为2978人。

1986年修改选举法，根据六届全国人大的实践，规定全国人大代表名额不超过3000人。第六届全国人大五次会议决定第七届全国人大代表名额仍然保持第六届全国人大代表2978人的名额。1992年第七届全国人大五次会议通过的《关于第八届全国人大代表大会代表名额和选举问题的决定》，重申全国人大代表名额不超过3000人。

1995年对选举法作了修改，在代表名额方面，将农村与城镇人口的比例关系由八倍改为四倍，增加了香港、澳门人大代表名额。因此，九届全国人大代表名额为2981名，十届全国人大代表名额为2985人。

2004年对选举法修改，第9条第1款第1项修改为：“（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一千名。”

上述实践说明，全国人大代表名额的确定，还缺少一定的标准和根据。彭真同志在关于第三届全国人大代表名额扩大的说明中解释，过去代表名额1200多人“在当时是同受会场的限制有关系的。现在有了人民大会堂，这方面的问题解决了。我们应当根据需要来扩大代表名额”。鉴于此，根据意见的多样性原则，合理确定代表名额将是全国人大面临并需要着手解决的一个问题。

历届全国人大代表大会的应选代表名额与实选代表名额、实际代表人数有一定出入。二届全国人大实际代表人数与实选代表人数有出入，原因在于当选代表4人在召开代表大会之前逝世；三届代表大会存在出入的原因也在于当选代表在召开代表大会之前逝世。第五届存在出入的原因在于当选代表3人被原选举单位撤销代表资格，代表资格审查委员会审查确认3497人的代表资格。第七届存在出入的原因在于代表资格审查委员会审查、确认2970人的代表资格。第九届存在出入的原因在于，云南省缺额1名，香港特别行政区1名当选代表在召开代表大会之前逝世。2000年，增选澳门特别行政区全国人大代表12人，因此，2000年10月，实有全国人大代表2990人。第十届存在出入的原因在于，1名当选代表在召开人民代表大会之前逝世。

二、全国人大代表的地理分布

在一个大国，尤其是政治、经济、社会发展不平衡的大国，民主选举制度的设立必须确保地理多样性。地理的多样性恰恰意味着意见的多样性。代表之所以选举产生，主要在于让代表来自社会的不同部分（职业、阶层、地区等），因为不同阶层民众有不同需要，有不同的生活、工作环境。多样性的价值主要在于意见的多样性，而不是利益的多样性。立法机关是代表们讨论问题的场所，针对一个法律议案，我们必须确保听到主流意见。

全国人大代表来自中国的32个省、自治区、直辖市，另外有解放军代表若干，香港和澳门代表若干。全国人民代表大会对代表地理分布情况的统计，依据实际代表人数作出。现将全国人大代表的主要地理分布列表如下：

需要说明的是，香港和澳门在成立特别行政区后，才成为独立的选举单位，代表名额单列。就省级选举单位而言，四届和五届全国人大应选代表名额与实际代表人数之间有一定差距，后者少于前者，这是由于有中央分配的代表名额，分到各选举单位后使名额增加。六届全国人大以来，中央分配的名额均直接计入各选举单位的代表名额。另外，华侨代表在四届全国人大之后计入省级选举单位之内。

全国人大代表地理分布反映全国人大代表名额分配情况。

每次全国人大在决定代表名额分配方案时，为保证各方面人士比较集中的地区和人口特少的地区，以及人口特少的民族有适当的代表，从代表总名额中留出一部分名额由全国人大常委会根据情况直接分配给省、自治区、直辖市去选举。八届全国人大时，中央预留名额为220人，九届全国人大时中央预留名额为225人。六届全国人大时，中央“戴帽”分配给各省、自治区、直辖市的代表数为220人。七、八届全国人大代表名额分配方案与六届相同。九届全国人大时，中央“戴帽”分配给各省、自治区、直辖市的代表数为225人。十届、十一届全国人大代表名额分配方案与九届相同。

在确定代表名额，分配代表名额时，每换届一次都要由代表大会重新作出一个关于下届代表名额和选举问题的决定，即使没有变化，也要重申一下。代表名额分配缺乏一套科学的方法和固定的程序。分配代表名额的随意性太大，没有科学标准。根据多样性原则，应该重新评估各代表团的代表名额，然后通过立法把代表名额和选举时间固定下来，使之成为稳定的制度。

三、全国人大代表的性别构成

1949年以后，中国人口增长很快，中国大陆妇女在总人口中的比例一直保持在48%～49%之间。1982年第三次人口普查以后，女性人口的比例在下降。

全国人大中妇女代表的比例，前三届都不到20%，第一届最低，为11.99%。四届全国人大中妇女代表比例最高，为22.63%。从五届全国人大以来变化较小，在21%左右。妇女代表人数的变化则较为明显，五届最多，为740人，十届最少，为604人。妇女代表是全国人大选举强调的一个重点。比之五届人大，六届以来妇女代表人数有所下降，由五届的740人降到十届的604人。但妇女代表所占比例未有大的变化，一直在21%左右，五、六届人大时占21.2%。七届以来，呈逐届下降的趋势。十届人大妇女代表所占比例为最低，为20.24%，十一届则回升至21.28%。

全国人大妇女代表人数及比例的变化与选举规则的变迁有直接关系。在1953年选举法规定“妇女有与男子同等的选举权和被选举权”（第4条）。邓小平在《关于“中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法”草案的说明》中指出：“草案中虽无须专门规定妇女代表的名额，但在各级人民代表大会代表的选举中，必须注意选出适当数目的妇女代表。不能设想，没有适当数目的妇女代表的人民代表大会，会具有广泛的代表性。”1979年选举法删去了“妇女有与男子同等的选举权和被选举权”的条文，只规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权”（第4条）。1995年第三次修改选举法时，规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”（第6条）。虽然选举法没有明确规定妇女代表的比例，但一般将全国人大妇女代表的比例确定在21%左右。

四、全国人大代表的民族构成

中国是一个多民族国家。为了确保意见的多样性，必须合理安排人大代表的民族构成。

一届全国人大以来，全国人大代表中少数民族代表所占比例大多在14%左右。四届人大时比例最低，为9.36%；七届时最高，为14.98%。

五届人大以来，全国人大代表中少数民族代表人数一直为400人左右，其所占比例在10%～15%之间。五届人大以来的演进呈现开口向下的抛物线轨迹。五届人大时最低，占10.9%。七届时达到最高点，为14.98%，尔后逐届下降，十届人大时，少数民族代表占13.91%。从全国人大代表的比例上看，少数民族获得代表名额相对较高。六届人大以来，全国人大代表中少数民族代表已逾400人，占代表总数的13%多，远远超过少数民族在全国总人口中所占的8.04%。

根据九届全国人大五次会议关于十届全国人大代表名额和选举问题的决定，人口特少的民族，至少应有全国人民代表大会代表1人。我国55个少数民族，应选代表360人左右。从最后的选举结果看，每个少数民族都有自己的代表，总数达415名，超过了原分配方案中少数民族名额。

1953年选举法对少数民族代表名额作了专门规定。1979年选举法第15条规定：“全国少数民族应选全国人民代表大会代表，由全国人民代表大会常务委员会参照各少数民族的人口数和分布等情况，分配给各省、自治区、直辖市的人民代表大会选出。人口特少的民族，至少也应有代表一人。”

1982年修改选举法，对关于少数民族代表名额的条款作了修改，规定：“聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数百分之十五以上的，每一代表所代表的人口数应当相当于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。”“聚居境内同一少数民族的总人口数不及境内总人口数百分之十五的，每一代表所代表的人口数可以比当地人民代表大会每一代表所代表的人口数少二分之一；实行区域自治的民族人口特少的自治县，经省、自治区的人民代表大会常务委员会决定，可以少于二分之一。人口特少的其他民族，至少应有代表一人。”

1986年修改选举法，规定：“聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数百分之三十以上的，每一代表所代表的人口数应相当于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数”。“聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数百分之十五以上、不足百分之三十的，每一代表所代表的人口数，可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但该少数民族的代表名额不得超过代表总名额的百分之三十。”

1995年选举法第18、19、20条对少数民族代表名额的规定沿用了1986年修改选举法的规定。

五、全国人大代表的年龄构成

全国人大代表的年龄构成，由于缺少关于一至七届人大代表的统计资料，无法进行分析和比较。全国人大代表的平均年龄，则可予以描述。人大代表的年龄构成情况也是反映代表素质和能力的一个指标。自六届全国人大以来，人大代表的平均年龄逐渐下降。六、七、八届全国人大代表的平均年龄是53岁，九届人大代表的平均年龄是52岁，十届人大代表的平均年龄降至51岁，说明全国人大代表越来越年轻化，既富有经验，又年富力强，能胜任立法者职权。在八届以来的历届人大代表中，51岁～60岁的代表人数最多，八届占45.7%，九届占46.16%，十届占39.2%，十一届占47.6%;71岁以上的代表所占比重呈逐届下降趋势，八届时占3.66%，九届时占1.17%，十届时占0.6%，十一届时占0.3%。

与九届相比，十届全国人大代表年轻化的趋势十分明显，平均年龄下降了1岁多。从各年龄段看，71岁以上的代表由八届的109名、九届的35名减少到十届的18名；而30岁以下的代表则从九届的45名增至46名。41岁至60岁的代表比较集中，超过七成。十一届人大代表的平均年龄是52岁，71岁以上的代表进一步减少，只有9人；30岁以下的代表也远远少于十届人大，为27人。代表年龄过大或过小，势必影响其参政议政的质量。

六、全国人大代表的学历构成

关于历届全国人大代表的学历构成情况，因缺少完整的统计资料，也无从找到比较完整的分析和数据，因此，只就学历水平变化情况作出说明。

全国人大代表的立法者角色决定其必须具有足够的知识水平和工作能力，方能胜任并处理国家事务。人大代表的素质和能力体现在文化程度、年龄、议事能力等指标上。

全国人大代表的总体文化程度高于中国公民的平均文化程度。1982年第三次人口普查时，大专以上学历的有604万人，占全国总人口的0.6%;1990年第四次人口普查时，大专以上学历的有1576万人，占全国总人口的1.4%;2000年第五次人口普查时，大专以上学历的有4571万人，占全国总人口的3.6%。

与全国人口学历水平提高的趋势对应，全国人大代表的学历水平也在提高，大专以上学历的代表在全国人大代表总数中所占比重呈现逐届上升的趋势。第六届全国人大代表中大专以上学历的代表占44.50%；第七届全国人大代表中大专以上学历的代表占56%；第八届全国人大代表中大专以上学历的代表所占比例达到68.74%；第九届全国人大代表的文化程度有大幅度提高，大专以上学历的代表占81.2%。十届全国人大时，全国人大代表中大专以上学历的占90%；十一届全国人大时，全国人大代表中大专以上学历的占93.82%，创下历史新高。

在十届人大代表中，大学本科学历的占39%；研究生学历的占31%；具有博士学位的代表有226人，占人大代表总数的8%。在十一届人大代表中，大专以下学历的占6.18%（184人）；大专学历的占11.58%（345人）；大学本科学历的占35.41%（1055人）；研究生学历的占46.83% （1395人），其中具有硕士学位的有968人，占人大代表总数的32.49%，具有博士学位的代表有427人，占人大代表总数的14.33%。

七、全国人大代表的党派构成

现代政治是政党政治。立法机关中的代表多数具有双重身份，既是党员，也是代表。代表具有自主性，同时也要向选民和所属政党负责。对政党的忠诚有利于整合政党内各种不同意见，党员代表的不同意见出于对政党的忠诚就可能达成一致。政党有利于保持政策的连续性。相比之下，个人意见容易发生改变，而政党意见政策则比较稳定，有连续性。如果强调代表的自主性，由于代表的理性认识能力有限，如果各自为战，而没有政党的统合，就不利于一些长远复杂问题的正确决策。例如，“十一五”规划的决策，代表个人是没有能力完成的。在现代社会，这种问题只能交由一定的专业组织来完成。在中国，中国共产党党员代表在全国人大代表中占有多数，这有利于中国共产党政策的稳定性和连续性，也有利于对重大问题作出决策。

全国人大代表的党派构成，主要指中国共产党、各民主党派与无党派、群众代表在全国人大中的代表人数及其所占比例。一届人大以来，中共党员在人大代表总数中所占比例一直高达54%～73%。一届全国人大代表中中共党员的比重最低，为54.49%；二届、三届时均不到60%。四届人大时则飙升至76.85%，为历届最高。五届虽有所降低，仍高达72.78%。六、七、八届全国人大代表中中共党员所占比例稍低于70%，九、十、十一届届则一直高于70%。特别是自六届全国人大以来，不论是全国人大代表中的中共党员人数，还是中共党员在全国人大代表总数中所占比例，都一直处于上升态势。

民主党派与无党派和群众代表的比重在一届、二届、三届人大时最高。一届时高达45.51%。四届人大时则为最低，只有23.15%。五届人大以来，民主党派及无党派人士在全国人大代表总数中所占比例比较稳定，没有大的起伏和变化。五届人大时为15.44%，其后一直上升，到八届人大时升至19.21%，尔后有所下降，九、十届人大时所占比例一直是15%左右。十一届人大时，民主党派代表的比重为12.82%，低于十届的16.09%。

从表1—29所列情况看，第一、二、三届全国人大中共党员代表所占比例均在55%左右，第四届时则突升至76.85%，第五届时也在70%以上，在第六届至第八届有所下降，均在70%以下，但在第九、十、十一届全国人大时又升至70%以上，且在第十一届创下第五届以来的历史新高。需要注意的是，自五届人大以后，中共党员代表所占比例呈逐届上升的轨迹。

在全国人大代表中，民主党派与无党派人士所占比例在第四届最低，其后有所上升，在第八届时升至19.21%，第九届又有所下降，但高于第五届的比例，第十届则有所上升，但没有达到第六、七、八届的比例。

五届人大以来，全国人大中群众代表所占比例接近民主党派和无党派代表所占比例，但除了在第六届高于民主党派与无党派代表所占比例外，在其他五届（五、七、八、九、十）则低于民主党派与无党派代表所占比例。

八、全国人大代表的身份构成

代表的身份构成不是利益构成，而是选民的意见构成。在立法过程中，民主的基础在于社会成员意见的多样性，而不是利益的多样性。各种身份的代表名额的变化必须考虑意见的多样性。一般来说，某种身份代表的人数越多，其越可能反映该种身份选民意见的多样性。当然，在逻辑上，如果某种身份的选民的意见特别一致，一个代表也能代表他们的意见。

五届人大时，工农代表比例最高，知识分子次之；六届人大时，工农代表比例最高，知识分子次之；七届人大时，干部比例最高，知识分子代表次之；八届人大时，干部比例最高，知识分子代表次之；九届人大时，干部比例最高，知识分子代表次之；十届人大时，干部比例最高，知识分子代表次之。

工农代表在全国人大代表中一直占有较高的比例。五届人大时，工农代表的比例是47.3%，为五届以来最高比例，其后则呈现逐届下降的趋势，在十届时降至最低点，即18.46%。

干部代表人数呈现上升态势，从五届的468人上升到十届的968人，翻了一番。干部代表在全国人大代表中所占的比例一直较高，并且在五届人大以后逐届提高，由五届人大时的13.4%上升到九届的33.16%，十届人大时略有下降。

知识分子代表人数在五届时最少，有523人，六届时马上飙升至701人，创下历史最高。尔后诸届人大有所下降，但下降幅度不大，人数一直保持在630人左右。就所占比例而言，五届至八届时，知识分子的比重低于工农代表的比重，到九、十届人大时，知识分子的比重超过了工农代表所占的比重。在五届、六届时，知识分子的比重高于干部的比重，但在尔后逐届中一直低于干部的比重。

1953年选举法规定“国外华侨单独进行选举”，并规定“国外华侨应选全国人民代表大会代表三十人”。邓小平在关于选举法草案的说明中指出：“同时规定了人口约一千一百万的国外华侨应选全国人民代表大会代表的名额为三十人，这反映了祖国对于国外侨胞的关切。”因此，一至四届全国人大中华侨代表的人数均为30人。1979年通过的选举法规定，“华侨代表的产生办法另订”（第6条），“名额的分配由全国人民代表大会常务委员会根据情况决定。”（第13条）1982年修改选举法，将第6条改为“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表”。1982年第五届全国人民代表大会第五次会议关于第六届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决议决定：“华侨应选全国人民代表大会代表三十五人，由归国华侨中选出。”1986年修改选举法，第6条增加一款，即“旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举”。其后六、七、八、九届全国人大常委会关于全国人大代表名额和选举问题的决议均确定华侨代表的数额为35人。实际选举结果要多于此数额。多年来，归国华侨代表在全国人大代表总数中所占比例比较稳定，在1%到1.65%之间，特别是八届人大以来，一直是在1.2%左右。

军人即解放军代表，包括各级武装部，解放军选举按照解放军选举办法进行。1953年选举法规定：“人民武装部队和国外华侨得单独进行选举，其选举办法另订之”（第7条），并对解放军代表名额作了规定。1979年选举法也规定“人民解放军单独进行选举，选举办法另订”（第5条），并规定“全国人民代表大会的代表，由省、自治区、直辖市的人民代表大会和人民解放军选举产生”（第13条）。1981年五届全国人大常委会第十九次会议审议通过了《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》。1996年第八届全国人大常委会第二十二次会议通过《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》，对代表名额作了新的规定。解放军代表的人数及其在全国人大代表总数中所占比例都比较稳定。解放军代表人数在五届人大时最多，有503人，所占的比重也最高，达到14.38%。六届至八届时，解放军代表人数一直是固定的267人；九届、十届解放军代表人数则增加了1名，为268人。在六届人大以后，解放军代表所占的比例一直接近9%，在8.97%至8.99%之间。

由上述可见，就全国人大代表的政党背景看，中共党员代表占了大多数，远远高于民主党派和无党派人士代表。就全国人大代表的身份背景看，自八届以后，知识分子代表所占的比重高于干部代表的比重，干部代表的比重高于工农代表的比重。就全国人大代表的性别背景看，妇女代表所占比重一直在21%左右，比较稳定，比较于妇女在全国人口中所占的比重而言，妇女代表的比重显然偏低。

第四届全国人大代表2885名。出席第一次大会的代表共2864人。他们当中有产业工人、农民、其他劳动人民、人民解放军、革命干部、革命知识分子、爱国人士、归国华侨的代表。工农兵代表占72%。妇女占22%以上。54个少数民族都有代表参加。参加大会的还有12名台湾省籍同胞的代表。

九、全国人大代表的选择规则

人大代表的选择规则决定了全国人大代表的来源和选择方式。新中国成立以来，全国人大代表的选择规则经历了巨大变迁。1953年，中国制定并颁布了第一部《选举法》，这部《选举法》为1954年人大代表选举奠定了制度基础。选举法分别于1979年、1982年、1986年、1995年、2004年五次修改。通过修改，进一步完善了代表选举规则。

1979年颁行的《选举法》，在1953年选举法的基础上，增加了新的规定，更加民主化和公开化。1982年修改着力于规范化，增加了程序性和技术性规定。1986年修改后的选举法在完善选举程序、强化选举民主基础方面有了新的进展。1995年修改后的选举法总结前几年人大代表选举的实践经验，针对地方选举和全国人大代表选举中出现的问题，对选举规则进行了进一步的修改完善。2004年，针对变化的实际，对一些措辞进行修改，进一步明确其含义。

选举法的上述变迁，使得代表选拔规则更加规范化，增加了大量程序性和技术性的规定，例如，有关选民登记和选区划分方面的规定更加详细和系统化了；代表选拔更加符合平等原则，例如缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例；代表选举也考虑性别平等和民族平等，照顾到少数群体的利益；代表选举对代表候选人提名程序加以明确规定，有助于提高代表的整体素质，也符合民主原则。显然，新的选举规则有利于选出更高素质的代表。但是，选举规则的变迁也恰恰说明，面对中国复杂的社会情势，选举法仍可能存在诸多不足。例如，在如何更加合理地选拔高素质代表，体现民主平等原则，使得代表选举工作降低成本，提高效率等方面，选举法仍有进一步修改完善之必要。随着中国民主政治的发展，社会情势的变化，新问题的出现，选举法将会作出进一步修改。