三、当前信访工作面临的严峻形势

由于我国目前正处于社会转型时期，改革发展过程中产生的许多问题都通过不同渠道汇集到信访部门，使信访成为社会公众关注的焦点。在众多复杂的社会矛盾面前，现行信访制度已经表现出种种问题。

（一）信访形势：态势良好与高位运行

当前，随着改革的深化和利益格局的调整，我国正处在改革发展的关键阶段，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化；同时，全面参与经济全球化的新机遇新挑战，又面临着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，经历传统社会向现代化社会转型、计划经济向市场经济转轨的“两个转变”。这既是一个发展机遇期，也是一个矛盾凸显期。我国发展面临的新课题新矛盾，信访工作也遇到了许多新情况、新矛盾、新问题，社会矛盾增加，热点、难点、焦点问题增多。

2005年以来，全国信访形势开始好转，全国的信访形势总体平稳。2013年进一步呈现出“信升访降”的良好趋势，1至10月，同比下降了2.1%。来信数量上升了3.8%，来访批次、人次分别同比下降了2.1%和3.2%。群众来信中，给党委政府提建议的比例，提高了3.8个百分点。尽管如此，全国信访总量依然很大，仍高位运行，集体访、赴京访、重复访仍然偏多，信访突出问题仍较集中，深层次的问题矛盾不断产生、凸显，不和谐因素大量存在且解决的难度越来越大。2013年1至10月的信访总量是604万件（人）次；一些领域的信访问题所占比重下降，但问题依然比较集中，主要还是反映利益诉求，集中在民生领域，如农村土地征用、城镇房屋拆迁、劳动和社会保障依然是群众反映较为突出的问题。特别是随着全面深化改革的进一步推进，农地产权制度改革、国有企业股份制改革、社会保障改革以及司法体制改革等深层次问题，都涉及利益格局的调整和社会阶层的分化，导致各种利益关系交织叠加，社会矛盾大量涌现，且日趋多样性、复杂性、激烈性，社会矛盾触点多、燃点低、处理难，并明显体现出群体性和常态化的特征，维护社会和谐稳定的任务依然艰巨繁重。

（二）内部原因：信访制度的自身缺陷

信访由最初的以听取人民意见和建议为主，发展到监督权力、救济权利，在目前又新增了维护社会稳定的重要功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治功能的扩大，已经远远超出了其本身的承受能力。实际上，政治参与和权利救济是信访工作的主要职能。由于信访部门并不具有解决事项的实体权力，实际上无法完成权利救济这一职能。在实际工作中，信访工作部门却被要求践行多方面、多层次的职责。信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求，乃至对其失职行为的检举、揭发，还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告，甚至还要承担许多间接的、高层次的政治要求。目前，我国每年的信访总量中，涉法涉诉信访约占70%。长期以来，我国对处理涉法涉诉信访与普通信访未进行严格区分，通过信访推动诉讼程序的事情时有发生。久而久之，上访者逐渐形成了“信访不信法、信上不信下”的现象。信访部门的职权是十分有限的，其职权更多的是转送、交办、督促、协调、指导和宣传等，而不能直接去解决本应负有一定职责的国家机关办理的社会事务。这种“责重权轻”的反差使得信访工作部门承受着巨大的压力，一方面它们承载着党和国家，以及人民群众太多的希冀；另一方面囿于自身的职权范围，又无法满足通过信访窗口接收下来的多方面、多层次的要求。于是，党和政府的权威，不得不在这种权责倒错的状态下逐渐流失。在信访的制度功能上，除了要重点明确信访权利救济作为司法救济的补充性功能以外，还要补充信访政治参与、民主监督功能的可操作性制度规定，使信访制度更好地发挥其应有的制度功效。

现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。又由于各种不同信访机构之间的职能和权力界限不清，造成了相互推诿、敷衍和拖延等现象，限制了信访组织在解决信访问题上协调功能的发挥。从横向上看，党委系统、人大系统、政府系统、政协系统、司法系统、军队系统和群团组织以及国有大中型企业和事业单位，均设有信访工作机构；从纵向上看，已经形成了从中央到省、市、县四级信访工作机构网络体系，并进一步延伸到乡镇（街道）、村（居）委会和社区，基本上形成了“横向到边、纵向到底”的信访工作网络。信访中的问题，有的涉及几个部门或地区，信访部门虽然是个综合部门，但它不能把什么问题都包揽下来。中央信访机构与中央各部门及地方信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方、中央直属部门的信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束力。国家信访局经过2000年的机构升格，已成为副部级单位，但仍属于中央办公厅、国务院办公厅管理的国家局，尚未列入中央国家机关系列。地方各级信访机构直属于本级党委政府，规格与有权承办单位平级，甚至更低，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，不具有相对独立性，也不能对承办单位的实体处理意见进行监督。有学者提出构建大信访格局的建议，认为应当建立一个集中处理各类信访事项的信访机构，从而改变目前这种机构臃肿、职权分散、效率低下的局面。但是这种一揽子包办的改革方案本身也违反了宪政体制的划分和国家权力的分工，同样也会造成效率低下，执行力弱化。

信访制度本身是中国共产党群众路线的产物，保障群众民主权利、满足群众正当的要求是信访工作宗旨的体现。而国家的社会稳定是改革开放事业得以持续发展的重要保障，也是信访工作在新时期的基本目标。这两者从根本上是一致的。然而，在实践中两者却存在着一定的矛盾。国家一方面强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦、堵、卡、截，保证信访渠道的畅通，保障群众民主权利的实现；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。为了解决基层信访不断向中央集中等突出性问题，2005年新修订的《信访条例》，将实行多年的“分级负责、归口管理”的信访工作原则，修改为“属地管理、分级负责”，强调基层应该是信访纠纷解决的主要场所，并从制度上明确规定了地方党政机关主要领导的信访责任，并将信访排名列入公务员考核目标。许多省、市、县为了减少各种类型的上访数量，避免被“一票否决”，实践中出现了“截访”、“黑监狱”和“1+X”看护模式等有违现代法治社会基本精神的做法。试图通过加强领导重视力度促使信访矛盾解决的领导干部大接访、下访、关口前移和包案等创新性举措，一定程度上加剧了群众信访依赖与基层信访功能有限性的冲突。《信访条例》规定了信访终结机制，但实践中终结措施、手段不具备可操作性，终结标准不明确，当事人极易就同一事实和理由反复不停地找各级机关寻求解决，这也是缠访、重复信访数量居高不下的重要原因。

目前指导中国信访活动的法律规范体系在实践中突出的问题表现在各级信访立法不统一、法律规范效力层级低以及各级信访部门之间缺乏协调的问题。2005年《信访条例》是信访工作法律制度体系中的主体性法规，作为规范各级人民政府及其工作部门信访部门的重要行政法规，在中国多元法律体系中处于第三效力等级。这种效力较低的立法状况，一方面使部分国家机关从事信访工作之权力来源无实证法支持；另一方面也与信访制度作为我国一项重要的政治参与和权利救济的机制在社会生活中的重要性是不相适应的。因此，需要制定统一的国家性信访法解决此效力层级问题。国务院信访条例效力仅及于行政机关，地方信访条例则及于地方人民代表大会等其他地方性国家机关。全国人民代表大会不是地方各级人民代表大会的上级机关且不受地方信访条例效力规范。由此，可能存在当事人权利因信访立法不统一问题而无法实现的窘境。信访组织体系的多元化客观上造成各级信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，缺少权威性的统一归口管理及领导机构。这直接导致信访事项受理及处理的主体不明，信访事项在不同层级机构间来回转办。有的信访者为了使问题早日解决，同时向多个信访机构上访，得到的答复和解决方案可能是多样的，甚至是相互矛盾的。因此，需要通过制定统一信访法协调各级信访部门及其相互之间的隶属关系问题。

（三）外部原因：综合因素的影响

大量信访问题的出现与当前的社会转型密切相关。当前时期，社会矛盾大量涌现，且日趋多样性、复杂性、激烈性，各项民主制度的运行中还存在着这样或那样的偏颇，并且还没有形成健全的政治参与的民主运行机制和程序，一些具体利益表达机制和矛盾化解机制还不够完善和健全，这势必进一步导致各种矛盾和问题涌入信访这一渠道。从制度设计的角度看，权利救济并不是我国信访制度的主要目的或功能，但经过近30年的发展，该制度的权利救济功能实际已经得到了极大的扩展和加强，我国现行有几十部法律先后在不同程度和范围上确认或发展了这一规定。然而，在实践中作为补充性救济的信访制度已经超越其他行政救济途径，并在民众心中逐渐成为优于司法救济的一种特殊权利，“信访不信法”现象突出。

对于我国这样一个发展中国家来讲，行政权力是一种非常珍贵的资源。由于我国各地区发展得极不平衡，各地的人文环境、资源、管理水平迥然不同，封建传统较为深厚，在这样的国家建设现代化，必须动员全国和全社会的力量。在目前民众参政议政水平不高、途径不畅、国家民主政治生活还不完善的条件下，信访制度的渠道必不可少。从群众的角度看，信访的渠道毕竟是最简便的渠道，而网络技术的发展使得这种渠道变得更为便捷。“高水平的政治参与总是与高水平的发展相伴随，而且社会与经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”

社会转型必然伴随着社会文化和心理的转型，必然导致新旧思想观念和体制的交汇、碰撞，导致部分社会群体心理的失衡，从而引发新的社会矛盾与冲突。中央党校进修一班第40期A班社会发展方向第三课题组通过对信访现象的分析发现，大量信访问题的产生，是同一些干部的认识误区和群众认识误区密切相关的。传统的观念也对民众心理的影响是长期的和深远的，自古以来中国的德治、礼治和人治之治国方略，形成了官纳言于民、民诉言于官的沟通机制。时代变迁，制度更替，仍有党员干部以清官为自己的信念，盼清官是民众的憧憬，“清官情结”像遗传因子一样被代代承继。人民群众在自身利益受到损害时常常诉求于政府，过多地采用信访的方式来获得国家救济。传统理念的转变是一个复杂而艰难的过程，当其社会基础还未根本改变，一夜之间取消信访、建立现代法治社会的设想无疑是天方夜谭。