各民族互嵌式社会结构建设中的公共治理

习近平同志在第二次中央新疆工作座谈会上提出“推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境”，在第四次中央民族工作会议上提出“通过扩大交往交流交融，创造各族群众共居、共学、共事、共乐的社会条件”。多民族互嵌式社会结构建设，是中国共产党在系统研究总结、吸收借鉴古今中外处理民族关系经验教训的基础上，结合当代中国实践，提出的在新历史时期中国民族工作的指导思想和战略目标，具有极其重要的理论和现实意义。从整体上来看，中国56个民族在长期的历史发展过程中，经过不断的交流融合，已经形成了你中有我、我中有你、“大杂居，小聚居”的分布格局。但在微观层面上，受自然和人文等多重因素影响，部分地区、部分群体在公共社会生活层面，还存在着相互嵌入不足的问题，尚有相当数量的少数民族群众，与其他群体存在程度不同的文化—经济—社会生活—心理隔离。由于互嵌程度不足，在一些区域和部分群体中，国家公共服务和市场经济力量难以进入，许多现实的社会问题被固化，狭隘民族主义情绪容易滋长，在一定程度上影响着民族团结、社会稳定与国家安全。因此，改进和完善民族事务治理体系，提升民族事务治理能力，通过建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，促进各民族共同团结进步，共同繁荣发展，实现中华民族的伟大复兴，是当代中国公共治理面临的一个重要而紧迫的问题。

一、多民族互嵌式社会结构建设的理论探讨和历史经验

差异性与多样性是人类社会的根本属性之一，在人类社会漫长的历史发展过程中，由于地理阻隔、自给自足农牧业经济模式影响，以及原始交通、通信方式的限制，人类社会不同区域、不同群体之间交往沟通困难，相互联系微弱，甚至长期处于彼此隔绝的状态。这种隔绝使得不同的地方、不同的人群形成了语言文字、宗教信仰、生活习俗和历史记忆等方面的差异，而所谓民族正是这种差异性在特定人群中的体现。随着生产生活技能的进步，人类的生存空间不断扩展，不同地域、文化群体之间的交往日渐频繁。纵观人类社会发展历程，在不同历史阶段，不同的社会群体或政治共同体—国家，都或多或少面临着如何应对与其他在文化上差异显著的群体的关系，而且差异化文化群体的关系随着人口流动、国家扩张和经济发展越来越复杂、多样，对社会稳定和国家的统一影响巨大而直接。近代以来，虽然有些国家标榜自己是文化属性单一的“民族国家”（Nation-State），但是除了极个别“袖珍国家”，大多数国家的公民都由具有不同文化的族群构成，真正的“单一民族”国家屈指可数。这也意味着，处理好不同文化群体—民族间的关系，是世界大多数国家都要面对的普遍性问题。而如何看待和处理人类社会不同群体之间的差异，不同历史阶段、不同国家和地区也形成了不同的理论阐释和政策措施。

在人类历史发展过程中，种族主义曾经从生理、文化、宗教、社会等不同角度试图论证种族有优劣之分，进而形成社会达尔文主义等理论体系，主张对“劣等族群”采取歧视、隔绝（灭绝、驱逐）的策略。在四大文明古国遗留的远古文献中，或多或少都有一些族群—种族隔离的记录，其中以古印度最为明显。古印度《摩奴法典》用一整章规定种姓制度，在四大种姓之间设定了各种隔离措施，界限严明且有着非常严厉的执行机制，种姓—种族—民族在这种机制下相互塑造，其影响一直延续至今。15—16世纪，欧洲大陆民族—种族隔离制度曾经非常盛行，尤其是为犹太人建立的隔离区几乎遍布各地，在当时最著名的大都市威尼斯，就建有专门隔离犹太人的“隔都”，中东犹太人称之为“ghetto”，政府提出了一系列隔离要求，“譬如夜晚不得外出，白天出行时需佩戴黄色标志等”。20世纪90年代以前的南非实施了长达半个多世纪的种族隔离制度（Apartheid），对居民按人种进行分隔（主要分成白人、黑人、印度人和其他有色人种），并颁行了隔离设施法、混种婚姻禁止法等上百项法律法规，推行黑人家园制度、通行证制度、特定住区制度和工业肤色壁垒制度等，实施种族隔离和歧视。而美国在20世纪60年代民权运动取得胜利之前，也长时期实行着严格的种族隔离和歧视政策。

在“二战”后，基于地方利益的民族主义思想在部分地方发酵，催生了以保护地方利益为诉求的“民族”群体自我隔离观念，例如学者在研究印度尼西亚社会内部“本地人”与“外地人”争端和冲突的过程中，认为印度尼西亚目前出现了基于“原地哲学”的“民族净化”观，主要是主张印度尼西亚当地人是用心险恶的政权、公司以及殖民者侵夺土地的受害者。这种观念引发了不少群体通过暴力手段收回“领土”以及排斥“外人”的情形。

种族优劣理论发展到了极端，便是大规模的族群屠杀和种族灭绝。例如1915年至1917年间，土耳其对其辖境内亚美尼亚人进行种族屠杀，受害者多达150万人。在第二次世界大战期间，纳粹集团基于其只有雅利安人才是人类文明的创造者，如果雅利安民族和犹太人等低劣民族的血统相混杂，必将导致文明衰落等荒谬的种族优劣理论，采用了毒气室和焚尸炉等骇人听闻的残酷手段进行种族清洗，先后屠杀了600多万犹太人。1994年非洲卢旺达胡图族与图西族的冲突也导致了100多万人被杀、200多万人流离失所的悲惨结局。

种族优劣理论的另一种思维路向，是由“优等”族群去教育、强制同化“劣等”族群，进而实现“优等”族群提倡的一体化或一致性。一些阿拉伯国家和近代欧洲、北美等西方国家，在区分族群优劣基础上的同化理论与政策，一度被长期坚持。古代阿拉伯帝国把宗教皈依作为实现对少数民族或新征服族群文化同化的重要手段。而从“大航海”时代开启以来，西班牙、葡萄牙、英、法、德等国则分别在各自亚非拉的殖民地将同化政策与宗教传播、政治扩张联系在一起。资产阶级大革命后建立的第一批现代资本主义国家，在国内也基本上都采取了强制同化政策，如英国推行威尔士语“扑灭政策”；美国在“盎格鲁遵从”理念下强制同化；法国采取了较为激进的政策，促进国民的“法兰西”化；而在东方的日本，则对阿依努族和琉球民族实施了大和民族同化政策。这种同化政策在部分地方甚至走向了极端和暴虐，如澳大利亚在20世纪初为推行“白澳政策”，规定政府当局可以从原住民家庭中带走原住民儿童集中收养，并接受白人文化教育，还有一些肤色较浅的孩子则被强制送到白人家庭收养以达到同化目的，从1910年到20世纪70年代，先后有超过10万原住民儿童被有组织地“偷走”。

20世纪中期以后，文化多元主义在欧美等地兴起，较明显地淡化了种族—族群有优劣之分的理念，在处理族群关系方面表现出明显的进步。加拿大学者威尔·金里卡（Will Kymlicka）是多元文化主义的重要代表人物，他认为“多元文化主义有以下三个特征：批判把国家看成属于主流民族的观点；用承认和容纳政策来代替同化和排外的民族—国家建构政策；承认历史不公正并提供修正措施”。美国、加拿大、澳大利亚等移民国家，“二战”后几乎都在多元文化主义理念的指引下，调整了处理国家族群—文化问题相关政策，对于消除这些国家过去存在的严重的族群歧视问题，发挥了积极作用。然而，多元文化主义思想的传播和相关政策的实施也引发了一系列问题，例如亨廷顿晚年出于对美国多元文化弱化国家认同的担忧而提出的质疑：“假如它（美国）也变成一个缺乏一种共同核心文化的多文化社会，那么用什么来把它凝聚在一起呢？”而社会学家们，则更多关注和担忧多元文化主义政策下，不同族群聚族而居，在欧洲、北美等地塑造出一个个相互之间缺乏融接的平行社会（Parellel Societies）和隔离社区，以及由此导致的少数族裔融入主流社会、分享社会发展成果困难的问题。特别是近期以来，大批来自中东和北非具有不同文化宗教背景的难民涌入欧洲所产生的种种问题，更引发了西方政界与学界对这一理论及相关政策的争议和反思。

中国的多民族相互嵌入、互融共生的理念和实践，有着悠久历史。早在中华文明形成之初传说中的三皇五帝时期，就有“克明俊德，以亲九族；九族既睦，平章百姓；百姓昭明，协和万邦，黎民于变时雍”的文化群体混同思想。儒家思想并不把族群身份固化，相对更看重的是文化的认同：“舜生于诸冯，迁于负夏，卒于鸣条，东夷之人也。文王生于岐周，卒于毕郢，西夷之人也。”在融合汇聚博采众长的先进文化引领下，促进各族群混同，在多数时候都是儒家思想倡导的理念。在实践过程中，战国时期赵武灵王胡服骑射，促进了中原农耕文化与北方游牧文化之间的交融；真正意义上的第一个大一统帝国秦朝的制度设计者李斯也明确提出，对于以天下为怀的国君和国家治理精英而言“地无四方，民无异国”。唐代文明的繁荣鼎盛正是由于各民族的汇聚交融所致，一方面“蕃人旧日不耕犁，相学如今种禾黍”，游牧民族开始学习汉族的农耕种植；另一方面“城头山鸡鸣角角，洛阳家家学胡乐”，研习少数民族音乐舞蹈则成为中原民众的时尚。历代各大统一王朝，对不同族群大多采取“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，即“因俗而治”的治理方式。直到1912年，孙中山在临时大总统宣言中郑重宣布：“合汉满蒙回藏诸地为一国，如合汉满蒙回藏诸族为一人，是曰民族之统一。”而各少数民族精英，也积极推动民族交融。北魏孝文帝入主中原后，禁胡服、胡语，改姓氏、官制，使“胡越之人亦可亲如兄弟”，积极推动交流融合。而其千年之后的清朝雍正皇帝，也多次下诏明言：“天下一家，万物一体，自古迄今，万世不易之常经。非寻常之类聚群分，乡曲疆域之私衷浅见所可妄为同异者也。”

在这些理论、经验基础上，主张各民族通过平等交往，和睦相处，在共同利益和共同生活过程中，实现全方位的相互嵌入与交融，是一种具有科学性和生命力的族群关系处理模式。这种模式既能够尊重各民族文化的差异性，又能够促进不同文化群体相互交往和交流，减少文化差异带来的摩擦与冲突，进而更好地适应全球范围内经济社会一体化潮流。因为随着交通通信技术的进步和全球化程度的加深，那些历史上导致群体间隔阂进而形成文化差异的因素正陆续被克服，不同地区、不同群体的人们相互交流、交往不仅成为可能，而且成为生产生活的必要需求。尤其是“二战”以后，市场经济对各种生产要素在更大范围内配置组合的内在要求，大大加快了区域经济一体化、全球经济一体化进程。同时区域治理、国家治理、全球治理的相关制度安排和规范体系，也使得过去分区隔绝壁垒森严的管理模式开始走向跨越疆界、互动合作、更大范围的协同治理，从而为具有不同文化背景的人们相互交往提供便利。目前全世界范围内，甚至一些传统中作为区分民族—族群的核心文化标志，如语言、文字、生活习惯等，也渐渐从多元离散状态转为趋同。与经济全球化相伴的文化、价值、生活方式等领域的趋同，大大便利了人们之间相互交往交流，降低了资源、资本全球范围内优化配置的成本，促进了技术、产业在全球范围的流动和重组，也推动了全球协同治理和协同提供公共服务。这一趋势，对于促进全人类的公平公正，增进全人类的福祉，整体上都是积极而有益的。

改革开放以来，特别是进入新世纪以来，中国社会市场化、工业化、信息化、城镇化进程持续加快，国内各民族交流、交往、交融的社会动力和条件不断强化。中国共产党基于对古今中外民族关系发展趋势的深刻理解，对世界各国处理民族关系经验教训的科学总结和合理借鉴，对当代中国民族关系本质特征的准确把握，适时提出了推动构建各民族相互嵌入式社会结构与社区环境，让各民族在中华民族大家庭中手足相亲、守望相助、团结和睦、共同发展，具有极为重要的历史和现实意义。

二、当代中国各民族相互嵌入的现状分析

中国历史上各民族频繁的交往与融合，奠定了中国民族分布的基本格局，即一种宏观上的高度互嵌结构。各民族互嵌与融合，是中国成为四大文明古国唯一延续至今的文明体系的重要基础，也是中国能够维持较长期稳定的国家政治统一、文化多元一体的原因。在中国960万平方公里的国土上，基本上每个县都至少分布有2—3个民族，56个民族中的每一个民族，都在全国30个以上省级区域有分布。大杂居、小聚居的格局，在改革开放后随着人口的流动，进一步变化为各民族的交错杂居。但在这种趋势下，仍然有一些少数民族群体，受自然、社会各类因素影响，存在着与现代市场体系、主流文化及其他民族不同程度的隔阂。

1．地理隔阂

在宏观上，地理隔阂体现为特定群体在特定区域高度聚居，在其他区域几乎没有分布，而如果该群体所处的地理区域又因自然原因而高度封闭，资源、人口流动困难，那么该群体的地理隔阂将引发其与其他群体的互嵌困难。在我国55个少数民族中，有不少民族，包括几个人口众多的少数民族，与其他民族存在地理隔阂的情况，而且这种地理隔阂在现实中也引发了嵌入困难。地理隔阂的表现，一是民族整体性高度隔阂于相对较小且封闭地理区域内，这主要体现为一些人口规模较小的民族。基于第六次人口普查数据的分析，我们可以发现有几个人口较少的少数民族的地理隔阂程度甚高。如基诺族总人口23143人，98.5%（22759人）在云南，其中50%左右（11000多人）集中分布在西双版纳景洪市基诺乡，其他近半数则分布在基诺乡邻近乡镇。珞巴族（中国人口最少的民族）3682人，94.75%（3489人）在西藏，主要分布在藏南门隅、察隅两县交界处山区。塔吉克族51069人，92.7%（47261人）分布在新疆，60%分布在塔什库尔干自治县。二是民族整体高度隔阂于相对较大且封闭的地理区域，但在该区域内具有一定分散度并与其他民族有一定的相互嵌入，这种状况以西部几个大民族较为典型。如维吾尔族1006.93万人口，99.32%（1000.13万人）分布在新疆维吾尔自治区，其中75%以上分布在南疆三个地（市）（喀什、和田、阿克苏），而这三个地（市）维吾尔族占总人口比例则分别达到89.31%、96.91%、74.99%。藏族628.22万人口，98.98%分布在青藏高原（西藏、青海和甘肃甘南州、云南迪庆州、四川甘孜州、四川阿坝州），其中西藏自治区（90.48%）、青海玉树州（95.3%）、青海果洛州（90.95%）三个地方藏族人口占比超过90%。而且少数民族大多分布在沙漠戈壁、雪山冰川的偏远边疆地区，如青藏高原240万平方公里，平均海拔4000米以上；而中国的沙漠（包括沙丘和风蚀土地）戈壁占全国面积的13.36%，也主要分布在新疆、内蒙古、甘肃和宁夏等民族地区。

2．族际通婚

族际通婚率是衡量各民族之间相互融合程度的重要观测指标之一。从整体上来看，中国混合民族成分的家庭只占全国家庭总量的2.74%，这相对于中国少数民族人口占全国人口8.49%的比例，无疑要低很多。

从区域差别来看，少数民族人口占比较大，各民族混居程度高的民族地区，通婚率表现出显著的差异，这说明在部分地区跨族通婚现象较多，而在另一些地区跨族通婚现象较少。下表显示了2010年八个民族省区跨族通婚比例和少数民族人口比例对比情况。

可见不同区域族际通婚率存在显著差异，理论上应该跨族通婚比例较高的几个地区，实际跨族通婚率并不高，尤其是青海、宁夏、新疆三地。

从各个民族的不同情况来看，2010年全国55个少数民族族际通婚率见下表。

由此可见，尚有5个民族的族际通婚率在10%以下。

从发展趋势来看，根据第五次、第六次全国人口普查数据，2000年少数民族族内通婚率为79.20%，族外通婚率为20.80%。2010年全国少数民族族内通婚率为78.53%，族际通婚率为21.47%。10年间，全国少数民族族际通婚率仅上升了0.67个百分点。而这10年正是中国市场化、城镇化快速发展，人口迁徙流动加速，各民族交往互动更加频繁的时期。

3．语言文字交流障碍

语言文字是人际沟通交流的工具，同时也是民族文化传承的重要载体。由于历史与现实诸多因素影响，目前我国仍有相当一部分人群对国家通用语言文字的掌握程度较低，在与主流人群交往过程中出现困难，因此语言、文字障碍是阻碍民族间交往交流交融的重要因素。据统计，目前全国少数民族尚有6000多万人使用本民族语言，3000多万人使用本民族文字，53个少数民族都有自己的民族语言，22个民族有自己的文字（共28种文字）。目前全国有4亿左右人口（约占总人口30%）不会说普通话，少数民族地区比例更高，且不少人是既不会说普通话，也不能识读汉字。语言文字方面的障碍，使得这些少数民族群体在主要以国家通用语言文字为载体的各类公私社会活动中，如接受更高层次的教育、外出务工、商贸活动、文化交流等等，都处于非常不利的地位。

此外，在互联网与信息化时代，语言文字方面的不统一，更是加剧了少数民族面临“数字鸿沟”（Digital Divide）的危机，在信息化浪潮中引发机会搜寻与利益分配不均。由于现代信息平台特别是互联网传播平台，国际主要使用的语言是英语，中国主要使用的是汉语，这使得少数民族群众如果不掌握这两门语言，则必然在信息化浪潮中被边缘化。一份针对少数民族青年信息获取过程中语言使用情况的研究显示，较频繁使用少数民族语言看电视、听广播或上网看视频、听歌、语音聊天的比例，仅占6.95%；关注或比较关注少数民族语言文字题材阅读资源的比例，仅占11.56%。出现这样低的比例，原因有许多，而少数民族语言文字在各种信息渠道中应用较少，通过少数民族语言文字获取信息不便无疑最为关键。2014年，我国八个民族省区的网站中，使用中文传播信息的平台占比最低的广西为91.7%，占比最高的青海为99.8%，其次为使用英文的平台，少数民族语言文字在网络信息传播平台中的使用程度没有一个省（自治区）超过2%，大多数都在0.5%以下。

4．教育水平差距

在现代社会，教育程度直接影响着个人或群体参与现代市场经济和公共生活的能力。在这方面，部分少数民族也与其他民族群体存在较大差距，从而在社会生活过程中，因教育水平制约，分享社会发展成果的能力受限严重。在我国56个民族中，目前还有4个民族6岁以上人口文盲率超过20%（撒拉族21.18%，珞巴族27.45%，藏族30.56%，门巴族37.43%），而全国平均水平为5%。从区域来看，西藏自治区整体文盲率达34.2%。由于门巴、珞巴两个民族也分布在西藏，因此可以说，西藏从整体上来说，因文盲率偏高，而存在大量少数民族群体无法充分融入现代社会的问题。第六次人口普查资料显示，全国大专以上受教育程度人口占6岁以上人口的比例平均为9.53%，但仍然有6个民族这一指标不到全国平均水平的1/3（哈尼族3.03%，拉祜族2.74%，傈僳族2.62%，佤族2.54%，德昂族2.13%，东乡族2.01%）。部分少数民族群体整体上接受高等教育的状况并不理想，这无疑使其参与现代社会生活，分享发展成果的能力受制约。

5．城镇化率偏低

城镇化是现代社会发展的趋势和动力，也是推动不同区域、不同族群相互交往和融合的重要方式，一个族群的城镇化程度势必会影响其融入现代社会的水平。在我国，少数民族城镇化水平参差不齐，有不少民族城镇化水平过低，大大制约了其在现代市场经济体系和现代公共服务体系下的利益获取、分享机会。2015年中国城镇化率已达到56%，但民族地区为45%左右，部分少数民族则只有35%左右。中国的城镇化水平在不同民族群体中差距巨大，大多数少数民族城镇化水平都低于全国平均水平。2010年第六次全国人口普查数据显示，有17个民族城镇化水平低于20%，其中最低的傈僳族只有10.76%。下图显示了我国部分少数民族城镇化水平状况（按城镇常住人口占比计算）。

据此可见，绝大多数少数民族人口还居住和生活在农村或牧区，从事着农牧业生产。以维吾尔族为例，2010年，维吾尔族人口集中居住的南疆地区农业人口比率高达73.89%，其中和田县为98.42%，墨玉县为93.12%，疏附县为92.29%。

6．行业、职业分布差异

在经济发展过程中，不同行业、职业的工资差距，能反映出社会阶层分布。而如果这种阶层分布与民族结构具有重叠性，那就说明特定族群因进入特定行业的机会受限制，从而在社会阶层地位上升方面难以与其他族群机会均等。按行业来看，2014年信息计算机软件（100845元）、金融服务（108273元）、科学研究（82259元）三大行业是城镇平均工资水平最高的行业，农林牧副渔（28356元）、住宿餐饮（37264元）、环境与公共设施维护（39198元）三大行业的工资水平最低。从第六次人口普查数据来看，全国就业人口在三大高薪待业的就业人员总体比例为1.75%，16个少数民族在三大高薪行业就业人口占比低于0.5%，其中德昂、东乡、塔吉克三个族基本上没有人在三大行业就业。反观三大低薪行业，全国平均就业人口比例为51.47%，然而有23个少数民族超过80%就业人群分布在这三大行业，其中傈僳（91.15%）、德昂（90.96%）、东乡（90.89%）、塔吉克（90.02%）4个民族超过90%。从职业来看，处于相对较高就业层次的国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人和专业技术人员占比，全国平均为8.6%，而哈尼（3%）、珞巴（2.69%）、拉祜（2.31%）、傈僳（2.17%）、东乡（1.97%）、德昂（1.82%）6个少数民族比例在3%以下。从这些数据可以看出，傈僳、德昂、东乡等民族人口在行业和职业上，与主要市场存在较显著的隔阂现象。

7．社会流动性很弱

现代社会的一个重要特征就是流动性，人、资本、信息在流动的过程中不断创造价值，流动性激发了社会活力，也为财富的公平分配与广泛分享创造了条件。然而，我国有相当一部分少数民族群众，在快速流动与变化的大社会中，却囿于各种条件限制流动性很弱，形成了一个个相对静止的族群—文化—利益孤岛，而难以在流动中分享经济社会发展带来的成果，许多社会问题也因而固化。根据第六次人口普查数据，2010年全国18个百万人口以上少数民族人口流动情况见下表。

由此可见，少数民族人口流动率整体低于全国平均水平，而几个人口众多的少数民族流动率不到10%（藏族8.14%、维吾尔族7.66%、傣族7.98%、哈萨克族9.6%），且规模较小的流动人口，还多局限在省域、市域乃至县域范围的流动，而向中、东部发达地区流动的人口比例更低。2010年西藏跨省流动人口55185人，占全部人口比例不到2%；新疆喀什流入人口占本地人口1.6%，流出人口不到10000人，占本地人口比例不足0.2%，考虑到喀什人口93%以上是维吾尔族，因此可以推断喀什维吾尔族人口流动微乎其微。

8．心理—文化隔膜

历史记忆和叙事分殊。现代国家之所以也被称为民族—国家，是因为民族主义的心理—文化建构，是现代国家普遍采取的整合社会群体、形成社会共识的方式。而民族主义心理—文化建构，主要是通过历史记忆和历史叙事实现的。在我国，中华民族“多元一体”的共同体观念有着深刻的历史基础，历史上不论汉族精英还是少数民族精英，都有着强烈的共同体意识，并将之纳入到有关中华民族共同的历史叙事体系中去。但有部分区域和群体因地理隔绝、文化疏离，公共服务供应水平低，受这种历史叙事体系的濡化作用较弱，中华民族共同体认同有待强化。特别是近年来，受国内外多重因素的影响，狭隘民族主义情绪在个别区域尚有一定市场。国际反华势力和境内外分裂势力组建了一些所谓“社会组织”“学术团体”，不断借助学术研究、网络社区和民间组织活动等方式，有意夸大族群间差异乃至制造少数民族与汉族以及各少数民族之间的对立，以“泛突厥主义”“泛泰主义”等等干扰相关民族的国家认同，虚构、歪曲一些少数民族的形成和发展历史，试图改变中国民族关系的历史叙事，将中国的区域发展不均衡归因于民族关系不平等，而有意忽略历史上中国各民族一体化格局的长期性和稳定性，忽视国家和民族地区各级政府为促进民族间、区域间发展差距做出的努力及取得的成就，以达到制造民族隔阂、挑起民族矛盾的目的。

宗教信仰与习俗差异。中国是世界上少有的自古以来一直坚持世俗化和政教分离，并对多元宗教采取相对宽容政策的国家。这一方面形成了大多数民众没有明确的宗教信仰，另一方面也使得世界几乎所有宗教在我国都有传播，而且不断与中华优秀传统文化相结合，形成了“中国化”的发展模式。我国宗教信众在世俗生活、居住方面相互嵌入程度很深。20世纪70年代以来，世界范围的宗教复兴运动，在不少地区造成了较严重的社会撕裂，我国由于坚持独立办教，受到的影响相对较少。然而，因宗教信仰差异导致的民众生活、价值观念差异与冲突仍然存在，在部分地区表现得还比较突出。有部分宗教人士和信众，以信仰异同来区分社会利益群体，甚至有些信众受原教旨主义乃至极端主义影响，出现了主动与其他群体隔离的现象，需要引起高度重视。

民族身份和利益分配关联。有些地区部分群众将个体利益分配差别与民族群体关联，由于部分区域间、民族间还存在着不同程度的发展差距，同时国家民族政策和区域发展政策在实施过程中，政策理想与政策现实之间有落差，这导致一些地区出现了少数民族与汉族，自治主体民族与非自治主体民族，大民族与小民族之间因公共服务、政策利益分配和市场竞争差异而导致的基于民族身份的利益观强化，进而使得现实的利益冲突与抽象的民族认同被混杂在一起，导致社会利益、价值分配过程复杂化。不同民族群众有时会因利益分配方面的差异，引发民族关系中的负面情绪。

三、推动各民族互嵌式社会结构建设中的公共治理

针对各民族在许多方面还存在着程度不同的隔阂现象，要真正实现多民族互嵌式社会结构建设的目标，需要多方面采取措施，推动不同民族群体流动、交往，使各族群众在共同生产生活和工作学习中，真正实现利益、社会生活和心理文化的嵌入与交融。在多民族互嵌式社会结构建设进程中，市场、社会力量参与的利益激励不足，因此需要公共服务与公共政策先行，通过优化相对封闭的边疆民族地区的公共服务和治理体系，提升这些地区民众参与现代市场经济和现代公共生活的能力，引导其在更广泛的区域内流动，进而实现与其他民族的相互嵌入。

1．平衡公民一致性与民族差异性宣传教育

第一，平衡民众公民认同与民族认同关系。高度一致的公民认同，是中华民族共同体在现代社会的精神内核，也是引导、促进各族群众在政治上消除隔阂，相互嵌入的心理保障。在新的历史时期，要按照中央部署，创新载体和方式，引导各族群众牢固树立正确的祖国观、历史观、民族观，通过学校教育、公共文化、宣传舆论等渠道，不断强化民众国家意识、公民意识、中华民族共同体意识。要引导民众合理对待民族文化差异性，认识到民族文化和民族差异对中华文化和中华民族政治一体化的从属地位，自觉维护中华民族共同体及其文化。不断增强各族群众对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同。要坚决遏制以保护、弘扬所谓“民族文化”为旗号，事实上在中华民族共同体政治—文化认同之外，建构新的政治—文化认同，乃至建构新的政治共同体的活动。

第二，依法处理涉及民族因素问题，强化各族群众法律意识，将民族团结建立在牢固的法治基础上。首先，要用法律而非通过强化特殊性，来保障和巩固民族团结局面，实现法律意识与民族团结协同强化；依法监管和处理各类大民族主义、狭隘民族主义的行为，使各族群众真正实现在法律面前人人平等。引导进入城市的少数民族群众，自觉遵守国家法律、法规和城市管理规定，遵循市场活动准则；同时依法处理在少数民族城镇化进程中各类对少数民族就业、生活、公共服务的歧视现象。通过民族工作法治化，进一步巩固各族群众对国家政治共同体的认同。

2．依托各类公共服务、公共政策杠杆引导各族群众流动交融

第一，加快民族地区教育发展，以教育公共服务的优化破解部分群众融入主流社会的知识、技能障碍。在基础教育阶段，要进一步加大双语教育普及力度，让部分在地理、文化和心理上与主流社会隔阂较深的群体，尽可能早地掌握融入主流社会的交流工具。高等教育体系要加大向民族地区招生倾斜，尤其是中、东部地区高校，要加大面向偏远民族地区的招生指标投放，要为其提供更多数量、更多专业领域的学习机会，要将对少数民族地区的特殊教育倾斜，与引导少数民族大学生在就学地就业和社会融入的政策、机制衔接起来。大力发展民族地区职业教育，同时鼓励更多内地职业教育机构面向民族地区招生，并将对民族地区青少年的职业教育，与促进其在就学地就业、居住的政策有效衔接。

第二，建立有针对性的劳动力输出服务机制和激励基金，有序扩大中西部偏远、闭塞地区少数民族群众到内地接受教育、就业、居住的规模，促进各族群众在共同生产生活和工作学习中实现深度互嵌。针对部分高度封闭的区域，如青藏高原、南疆地区、藏彝走廊、武陵山区、乌蒙山片区等，建立由中央统一协调，劳动力输出地省、市政府和劳动力接收地省、市政府分工合作，市场中介组织、社会服务组织和劳动力接收地企业积极参与的劳动力输出服务机制，以整体分散但在特定区域相对集中的方式组织劳动力输出。由各地政府资助或提供政策优惠，以企业和社会组织为主体，建立面向偏远、闭塞地区少数民族劳动力输出的激励基金，通过这些基金帮助解决少数民族地区劳动力输出过程中面临的交通、培训、接收地居住与融入、具有特殊偏好的公共服务需求与日常生活需求等现实问题。

第三，在公共服务与公共政策实施过程中融入多民族互嵌式理念与目标。在由政府和其他公共主体提供的公共服务，以及一系列针对民族地区的公共政策实施过程中，要主动融入多民族互嵌式理念，将促进多民族相互嵌入式社会结构与社区环境建设，作为公共服务、公共政策的重要目标贯彻落实。特别是在民族地区的扶贫开发、移民搬迁、公务员小区建设、保障房分配，以及城市大型公共设施如广场、公园、图书馆、博物馆、各类学校布局等领域，要将促进各民族多层次、多维度地相互嵌入作为绩效指标纳入相关政策规划和公共服务实施方案中去。

3．通过城镇化与公共服务供应结构优化促进多民族相互嵌入

由于我国少数民族群众大多数居住在西部地区，虽然近几年有相当一部分少数民族人口流动到中东部地区就业，但毕竟只占少数民族人口的较少部分。而且流动少数民族人口中，真正有能力、有意愿在中东部地区安居的，也占比很低。特别是在中东部地区城市快速转型升级的情况下，由于少数民族流动人口大多缺乏知识、技能，适应性不足，未来有相当一部分人可能会被挤出，仍然回流到民族地区。因此，从长远来看，更大范围、更深度的多民族相互嵌入式社会环境的建设，还要依靠民族地区自身的城镇化，并在城镇化进程中，通过一系列公共服务措施，引导不同民族群众在同一个社区中共同生活，在同一片产业园区中共同生产、工作，青少年在同一个学校中学习。来自不同民族、宗教的群体，在城镇这样一个人口、资源、信息高度密集的区域里，因共同利益和共同的市民生活，融合成多维纽带牢固黏合的共同体，实现高度的互嵌与融合。但目前民族地区城镇化发展水平还很低，2015年广西城镇化率为47.1%，新疆为46%，贵州为42.01%，云南为43%。而西藏只有26%，比全国均值低近30个百分点，比西部地区均值低21个百分点。因此，我国一方面要加快民族地区城镇化发展进程，而另一方面也要处理好城镇化过程中必然面临的多族群汇聚、多宗教并存、多文化交集的相互适应、共生发展和彼此间的交流融合等各种问题。

第一，配合国家发展战略转型，引导中东部地区劳动密集型、资源密集型产业向民族地区转移，以产业发展带动城镇化和民族地区各族群众向城镇转移。中央新疆工作会议指出，要引导各族群众有序进城就业、就地就近就业、返乡自主创业，这个要求不仅仅对新疆发展有意义，对其他民族地区城镇化也有重要指导意义。但是，就业的基础是有产业，在目前广大民族地区产业基础薄弱，就业吸附能力相对较低的情况下，国家和民族地区各级地方政府应整合市场资源和公共服务资源，引导中东部地区的劳动密集型、资源密集型产业、企业向民族地区转移，帮助民族地区快速发展一批既具有一定市场优势，又能够吸纳较大规模就业人口的产业，为民族地区城镇化加速奠定产业基础。

第二，城镇公共服务供应要配合多民族互嵌式社会环境建设战略目标。在民族地区城镇化进程中，来自农村的各族群众，来自中东部地区的经商、旅游和工作的人员的涌入，必然会导致不同民族、不同文化、不同利益激荡碰撞。近代以来世界城镇化进程的历史显示，具有不同文化背景的群体有聚族而居的本能倾向，若在城市规划管理过程中不加以适当的引导，久而久之在城镇中就会形成一个个有着较高封闭程度的“族群孤岛”或者亚文化社区。而这种城镇中的特殊社区，往往又与经济贫困、公共服务供应不均等、文化自闭、族群隔绝疏离等问题交织在一起，使得城镇这个本来是促进不同群体融合的平台，反而成为大规模群体冲突的策源地。我国在民族地区城镇化进程中，要对此有清醒的认识，并积极采取措施加以防范。主要措施包括由政府主导提供的安居性质的住房，要严格按照多民族相互嵌入式社区环境的要求配置；公共教育应尽量减少按民、汉学校分立的办学模式，更多推行民汉合校，引导各民族青少年在成长阶段就共同学习，相互适应；政府与企业合作开展有序的就业引导和人力资源优化配置，打破特定民族在特定行业、特定职业或特定产业园区过度聚集的现象，尤其要扭转部分少数民族劳动者过度集中于低层次、低收入行业、职业的状况。

（原载《中国行政管理》2016年第12期）