立法工作
新时代地方立法的定位
一、地方立法是国家立法的补充，权能有诸多局限
地方立法是指地方国家权力机关依照法定的职权和程序，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定、修改、废止、解释在本行政区域范围内实施的规范性文件的活动。地方立法所形成的规范性文件便是地方性法规
。
（一）地方立法的地位
地级市人大及其常委会的地方立法要处理好七种法律关系，分别是与宪法法律的关系、行政法规的关系、部门规章的关系、省级地方性法规的关系、省级地方政府规章的关系、本级地方政府规章的关系、本级之前所立的地方性法规的关系。地方立法处在法律位阶底端，也就决定了其立法的权限和范围，只有摆正地方立法的地位，才能保证地方立法的合法性、及时性、有效性和可操作性。
（二）地方立法的权限
关于行政处罚，《中华人民共和国行政处罚法》第8条规定了七种行政处罚的种类：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第11条规定：地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
关于行政许可，《中华人民共和国行政许可法》第12条规定了六种可以设定行政许可的事项：（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。关于地方立法可以设定的行政许可权限分两种：一种是对第12条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。但地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。地方性法规设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。另外一种是对有关事项，法律、行政法规已设定相关的行政许可，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，但其作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
关于行政强制措施，《中华人民共和国行政强制法》第10条对地方性法规可以设定行政强制措施的权限作出了规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物；扣押财物这两类行政强制措施。法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，地方性法规涉及时不得作出扩大规定。
（三）地方立法范围及应遵循的原则
根据立法法第72条第2款的规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。由此，地方性法规的立法事项范围主要是城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。同时，地方立法应当遵循三大原则，第一，有地方特色，无论是执行性立法还是创制性立法，都要根据本市的具体情况和实际需要，反映本地的特殊性。第二，不抵触，由于我国是“一元、两级、多层次”的立法体制，地方性法规的制定应当以维护国家的法制统一、维护宪法权威为出发点，这是地方立法的钢线，不可突破。不抵触原则有两层含义，一是对专属立法权，地方性法规无权制定；二是对法律、行政法规已经作出相关规定的，地方立法不能与之相背。第三，可操作，地方性法规处于法律位阶的末端，主要是为解决地方事务而制定，理应落实落细，具体明确，便于执行。
（四）地方立法的流程
根据立法法第77条、第78条的规定，地方立法的程序一般分为五个阶段，即提出法规案、审议法规案、表决法规案、批准法规案、公布法规案。
提出法规草案是制定程序的开始，一般包括以下几个环节：立项、组建起草班子、调查研究收集资料、起草条文、征求意见、形成送审稿审查、由提案机关讨论决定法规案。在提出法规草案时，还应当同时提供说明、对照表。
法规草案的审议，关于地方性法规的审议程序，立法法主要从三个方面作了规定：一是根据地方组织法；二是可以参照法律案的审议程序；三是应当统一审议。一般都是由法制委员会负责统一审议，一方面要对各个方面的意见进行统一审议，另一方面要对法规案的草案全文进行全面的统一审议。
法规案修改稿的表决，在法制委员会对法规草案统一审议修改形成法规草案修改稿后，经代表大会会议或者常委会会议审议后，如果对重大问题没有大的分歧意见，则由主席团或者主任会议交付全体会议表决，以全体代表或以常委会全体组成人员的过半数通过。
法规案的批准，立法法规定，省、自治区人大常委会对报请的地方性法规，应当对其合法性进行审查，经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不抵触的，应当在4个月内予以批准。
法规案的公布，法规案批准后，由地级市的人大常委会发布公告予以公布，同时及时在本级人大常委会公报和中国人大网、本地人大网及本行政区域范围内发行的报纸上刊载。一部法规的制定，只有对外公布，让群众知晓后，群众方才能知法、守法。
二、地方立法存在的问题
近年来，地方立法的热情高涨，地方性法规呈现出数量多、节奏快的特点。据统计，截至2017年12月底，274个被新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市共制定地方性法规共计595件。地方性法规的高产不可避免会引发质量的下滑，导致对问题研究得不深不透，只是个花架子，具体适用性不强。这看似重视立法工作，其实是定位不清，并没有认清地方立法的真正作用。具体来说地方立法中存在以下共性问题。
1．立项不规范，虽有立法规划、立法计划，但一些政府部门在平时申报时不积极，出现问题了又希望通过立法解决，千方百计地挤进立法项目，干扰正常的立法进程。
2．法规间相互冲突，主要表现为地方立法中越权立法、与法律等上位法及平行法规之间的冲突，还有与部门规章、政府规章相矛盾，导致地方性法规无法适用。
3．地方性不明显，地方特色不够突出，不能充分体现本地政治、经济、文化、生态水平，不能满足本地实际需求。
4．结构混乱，篇章结构设置不合理，条文之间逻辑性不严密，条文表述不完整，有的或缺少假定条件，或缺少行为模式，或缺少法律后果，用语不规范、不清晰、不简约等。
5．独创性少，存在照抄上级或抄袭同级，重复立法、复制立法普遍，未能充分体现本地立法目的和初衷。
6．操作性不强，一方面是法规内容过于抽象、宏观和原则，实际的可操作性条款较少；另一方面法定程序规定不细，无具体的操作流程和方法。
三、地方立法精准定位的路径
如果说中央立法具有普遍性和概括性，那么地方立法应当充分发挥地方积极性、主动性和创造性，找准地方立法的位置，将这种普遍性和概括性的立法本地化、精细化。具体可从以下几个方面考虑。
（一）明确立法指导思想
1．坚持党的领导，党的领导是地方立法工作的根本保证。全面贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于立法工作的重要指示精神，将其贯穿到地方立法工作的实践中，定期向党委请示报告立法工作进展，保证地方立法工作的正确方向，明确立法思路、完善地方法治制度。
2．坚持立法为民，满足人民群众对美好生活的向往。以人民为中心，维护最广大人民的根本利益，是立法工作的出发点和落脚点，也是立法始终富于生命力的重要保障。地方立法更应朝着民有所呼，法有所应；民有所求，法有所为的方向努力。
（二）转变立法理念，合理选定立项
法国著名思想家孟德斯鸠有句名言：节制是立法者的美德。重视立法是好事，但立法资源是有限的，以“法治就是立法”“立法万能主义”来看待立法，片面追求数量，而不追求质量，必将使立法工作陷入恶性循环。在社会治理中，除了法治以外还有德治、自治，应当发挥各种规范的作用，充分利用好有限的立法资源。因此，在立项时，一要全面征集意见，立法选题不仅要向市政府、区县人大、各级人大代表、政协委员征求意见，还要向社会公众公开征求意见。二要控制数量，以“质量第一”的理念，结合自身立法能力的大小，按照“循序渐进、量力而行、宁缺毋滥”原则确定立法数量。三要合理选定立项，以问题为导向，地方党委工作为中心，以本地群众所需为出发点，以立法解决问题、立法决策与党委重大决策相适应、立法回应群众关切为落脚点，科学合理选择立法项目。哪些该立、哪些不该立，在作出立法决策时，除要考虑制定该地方性法规的目的和必要性、可行性，及要解决的主要问题外，还应当考虑法规调整范围的大小、内容的成熟、条件的具备、上位法的健全、政府规章的有无等。最后要主动将立法项目向党委请示报告，认真落实党委指示要求，将党的领导落实到立法的每个阶段。
（三）立法方法得当
习近平总书记在党的十九大报告中强调“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，这是做好新时代地方立法工作的基本方法，应贯穿于地方立法工作的始终。
1．科学立法
科学立法是指立法应尊重事物自身发展的客观规律。尽管法所调整的社会关系纷繁复杂，但它们有其自身的规律性，立法者要理解和掌握这种规律性，搞好调研，把情况尤其是急需解决的问题摸准吃透，最后以法言法语的行使规范在法规中。
科学立法还要求立法须遵从法规自身的规律，讲究上下的协调，内在的细致周延，相互间的和谐等。这要求改变以前的粗放型立法模式，从小处着眼，突出重点，合理取舍，采用“有几条立几条”的短小精干化立法框架，高效利用立法资源，增强地方立法的针对性。
2．民主立法
民主立法就是将民主的理念、原则、规则引入立法的领域，实现立法为了人民，立法依靠人民。民主立法的内涵包括了程序民主和实质民主。程序民主是指多方主体共同参与立法过程。立法的参与主体不仅是立法机关还有政府部门等行政机关、新闻媒体、社会组织、专家学者等社会大众。各群体参与立法的方式是平等的，参与的渠道是公开的，参与主体越全面，民主的程度则越高。如目前有的地方立法采取的委托社会立法，线上线下的立法意见征集、立法听证、立法论证、立法咨询、立法座谈等，实现多层主体共同参与的开门立法，广纳民意、广聚民智。
3．依法立法
依法立法强调地方立法要维护宪法和法律权威，符合立法精神，立法价值、立法目的、立法体系。
一是地方立法制定程序合法，立法法对地方性法规制定的流程有详细的规定，前文也做了阐述，各地也制定了相应的地方立法条例，确保所立之法合法有效。但是在具体的立法过程中，一些立法程序被虚化，致使目前的一些地方性法规质量不高。如立法评估、论证、审议、否决机制，这些被虚化的程序应被激活，通过严格的程序，使得法案通过的难度加大，倒逼地方立法工作中重视立法程序，加强日常的调研论证工作，让地方性法规更有实用性。
二是地方立法规范的内容合法，要以宪法为依据，不同宪法相抵触，地方立法权是宪法授予的，在行使时必须与宪法保持一致。在国家已经立法的领域，地方立法的任务是把国家的法律、法规与本地的实际情况结合起来，进一步具体化，保证其在本行政区域内得到贯彻实施。对于国家专属立法权范围内的事项，国家没有立法，地方立法不能涉及。对于地方立法而言，不论是为了执行法律、行政法规立法，还是就地方性事务管理开展自主性立法，都要遵守前文所述的地方立法的权限和范围，不可逾越，确保制定的地方性法规与国家上位法相衔接、相配套，与改革决策相协调。
（四）规范措施明确具体
地方立法是为了解决问题，这就要求做到责任主体明确，防止出现推诿扯皮，也方便群众监督举报，更是督促责任主体积极作为。因此，在进行地方立法时还需进一步明确除执法主体外的相关政府部门的职责，每个部门能够具体表述的都予以具体规范，实现各司其职、各尽其责。
科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，保障私权利和制约公权力。对于公权力来说，“法无授权即禁止”；对于私权利来说，“法无禁止即自由”，地方性法规在设定处罚、许可、强制措施时，不能为了部门管理的方便，更不能一味地追求秩序，而不顾价值，让公权力干预私权利，地方立法既要追求效率秩序的价值，更要重视人权保障价值、公平正义的维护。在设定权利和义务时要公平、公正、公开、透明，经得起人民的检验，这样的地方性法规才能得到更多人的遵守。
规范具体清晰易懂，找准问题，精准施策，精雕细刻，哪些是可为的，哪些是不可为的，为了不可为之事要承担的后果，都能清晰明白地呈现给大家，让大家读得懂、看得明白。在地方立法中多多少少都存在二次授权立法的问题，即在某个条款中有关某个方面的具体管理办法，授权市政府或市政府某个职能部门作出具体实施办法。为让地方性法规更好执行，应避免二次授权立法，特别是一些罚款、许可，地方立法本就是对上位法的细化和补充，应尽量详尽具体。
（五）立法队伍专业能干
立法工作者的专业能力和责任心直接决定了法规的质量。对于立法工作者来说，一是专业知识过硬，对立法内容的完整性、法条表述的逻辑性、概念使用的正确性、法言法语运用的合理性等诸多内容仔细斟酌，高标准、严要求，最终形成高质量的立法文本。二是敢担当责任，立法是一个立规矩、建规范的过程，也是一个利益调整的过程，通过不同利益主体之间的协商和博弈，重塑新的利益格局，势必会遇到阻力。尤其在地方立法中，圈子小，关系更是盘根错节，立法工作者在对法规草案的关键条款，对原则问题更要坚定立场，敢于担当，顶住压力；对重大争议要保持定力，加强协调、破除阻力，凝聚共识。三是立法工作者要能吃苦，围绕立法重点难点问题，地方立法本就是为地方服务，更要深入基层、深入实践、深入群众，反复调研论证，及时掌握新情况、新变化、新需求，确保所立之法“立得住、行得通、真管用”。
（六）立法宣传到位
地方立法，直接关系本地民生，无论是在立法过程中还是在以后地方性法规的执行中都需要群众的大力支持。立法机关应加大宣传报道力度，营造全社会关心、支持立法工作的良好氛围，让广大人民群众深入了解相关法律法规内容，提高对地方立法工作重要性的认识，充分调动其管理国家、管理社会的主观能动性和积极性，积极地支持、参与地方立法工作。在立法前，通过征集立法项目，带动群众的积极性，引导群众主动参与；在立法推进过程中，把每一次的基层调研、意见征集、听证论证会都当作普法的契机，相互学习，共同进步；在法规公布后，对法规的重大制度、群众关注的热点问题进行深度权威解读，引导广大群众正确理解法规、自觉遵守法规。地方党委政府也应协同做好立法宣传工作，如开展领导干部学习地方性法规知识考试；网上地方立法法知识问答、竞赛等，在地方形成全民共学的立法热潮。
（摘自《人大研究》2018年第12期）