监督工作
健全完善人大工作评议的法律制度
地方人大工作评议是地方人大常委会按照一定程序，组织代表对被监督单位的整体工作进行审议和评价的一种监督形式。这种监督形式经过多年实践探索，取得了良好社会效果，积累了一定经验。但各地的做法不尽相同，也不够规范，且存在意见分歧，尚未形成共识。对此，应当在法律视角下进行研究探索，统一认知，健全完善相关法律制度，使地方人大工作评议更加符合法律规范。这也是加强我国人大制度和民主法治建设的必然要求。
地方人大对工作评议的探索
地方人大工作评议源于地方人大常委会在监督工作中进行的一种探索和创新。20世纪80年代初，地方人大工作评议基本上有两种形式：一是组织代表在人代会上对被监督部门的工作进行测评，然后选取后几名作为评议对象进行评议；二是由人大常委会确定评议对象进行评议。这两种形式均兼具对被监督部门主要负责人和执法人员的个人述职评议，不仅容易混淆工作评议的对象，也不符合相关规定，受到有关方面的质疑。于是，一些地方人大常委会将工作评议转为对被监督部门的工作评议，不再评议个人，同时取消了人代会测评，直接由人大常委会确定评议对象。
20世纪90年代以后，地方人大工作评议趋于成熟，在概念上也统一为“人大工作评议”。一些省级人大常委会出台地方性法规，很多县级人大常委会制定规范性文件，对人大工作评议作了具体规定。以地方性法规和规范性文件形式对人大工作评议予以规范，是对人大制度和人大监督工作的创新。
近年，有的地方人大常委会在听取和审议有关部门的专项工作报告时，发现还存在涉及该部门全局性工作的问题，于是在下年度制定工作评议方案时，将该部门列为工作评议对象进行全面评议，推动解决好全局性问题。所以，从不断探索发展的情况来看，地方人大常委会组织代表对被监督部门进行工作评议，实质上是将被评议部门的整体工作置于人大和社会公众的监督之下，有助于促进被评议部门依法行政、公正司法、提高工作质量和服务水平，推动民主法治建设进程。
各地人大常委会开展工作评议，在总体要求上，既总结成绩，又查找问题；既提出意见，又督促整改。在方法步骤上，一般按照计划→准备→调查→评议→整改五个阶段进行。在内容上，主要从落实法律政策、工作成效、思想作风等方面进行评议。在程序上，一般采取听取汇报、个别座谈、实地调查、查阅资料、民意测验等形式，并由代表按“满意、基本满意、不满意”三个等次对被评议部门进行无记名投票测评，然后由人大常委会召开评议大会进行评议，并将评议结果向社会公布，接受社会监督。实践表明，通过工作评议，大大提高了被评议部门的法律意识、执法水平和办事效率，促进了依法行政、公正司法，推动了地方各项事业发展。
人大工作评议的地方立法缺陷
通过立法形式把人大工作评议上升、固化为地方性法规，既拓宽了人大监督渠道，有效推动了被监督部门改进工作，又推进了人大制度创新发展，有助于民主政治发展进步。但从各地制定的地方性法规和工作评议开展的实际情况来看，还存在不统一、不严谨、不规范等缺陷和亟待破解的问题，仍需继续深入研究和探索。
在确定评议对象上不够精准。有的规定没有明确评议对象的必要性条件，缺乏定性、定量标准，容易把可评可不评的部门列为评议对象；有的规定未将垂直管理部门纳入评议对象范围，导致社会比较关切、群众呼声比较高、反映比较集中的一些民生问题无法进入评议视野；有的规定随意扩大评议对象范围，把一些社会团体、企业事业单位都纳入评议对象范畴。这些规定造成人大工作评议的针对性和实效性不强，在一定程度上影响了地方人大工作评议的质量和水平。
在确定评议程序上不够规范。地方人大工作评议从启动到评议，应该经过年度计划、确定部门、安排准备、组织动员、开展调研、征求意见、会议评议、民主测评、反馈评议意见、督促整改落实等多个环节，但实践中对这些程序和环节缺乏明确界定。有的没有年度计划，临时确定评议对象，随意性比较大；有的只规定事前调研、会议评议、情况反馈三个步骤，没有要求制订整改方案、听取整改报告，阶段划分不科学，过于简单；有的规定没有突出评议，类似于人大常委会听取和审议专项工作报告，失去了人大工作评议的价值和意义；有的规定由人大常委会主任会议确定评议对象、讨论决定工作评议意见，不符合人大议事规则；有的没有规定将评议结果向社会公布，让评议对象接受公众监督整改，公众不知情，社会关注度不高。
在确定评议测评方式上不够科学。有的测评规定设计不合理、栏目内容单一、测评投票面窄；有的规定简单套用党委对干部管理考核测评的内容、模式，或者沿用听取和审议专项工作报告进行满意度测评的方式方法，由人大常委会组成人员关起门来评议测评，没有代表参加，没有公众参与，不够公开透明，缺乏广泛性；有的规定既不要求被评议部门负责人作表态发言，对整改落实作出承诺，又不规定将评议测评意见及时向有关部门进行反馈并督促整改落实，使工作评议“一评了之”、评议意见“一转了之”，缺少后续监督跟进措施，导致人大工作评议流于形式，实效大打折扣。
工作评议的合法性与可行性依据
自地方人大常委会开展工作评议以来，社会上一直存在分歧。有的认为，地方人大工作评议的法理依据不足，缺乏合法性，实践中又存在诸多问题，缺乏可行性，不宜推广。有的甚至认为，地方人大工作评议不符合法律规定，应当纠正。特别是监督法未将地方人大工作评议纳入监督形式的范畴，未予以法律上的确认，更让不少人对人大工作评议持否定态度。
从法理依据上看，地方人大工作评议符合宪法精神和相关法律规定原则。根据宪法、地方组织法、代表法等相关法律的规定，在地方人大闭会期间，地方人大常委会行使监督权，人大代表享有在闭会期间活动的权利，包括建议权和批评权等。因此，地方人大常委会有权通过组织代表对被监督部门的整体工作进行评议，提出改进工作的意见并督促整改。人大工作评议完全符合宪法和法律的立法精神、立法本意，具有直接的法理依据。
从地方人大工作评议的间接法律依据上看，监督法明确规定了地方人大常委会听取和审议被监督部门专项工作报告的监督形式。审议意为审查评议，审查侧重于合法性判定，评议则倾向于合理性评价，即在对工作合法性审查的基础上，对工作开展的实际效果进行评价。监督法既然明确规定了对被监督部门专项工作进行审议这种监督形式，而审议也包括了评议的含义，就等于间接地规定了地方人大工作评议是人大监督的重要形式。地方人大常委会在对被监督部门的工作进行审查时，有权对其工作效果进行全面评价，并对其整体工作中存在的突出问题进行监督整改。
地方人大常委会通过开展工作评议，对被监督部门的工作进行全面了解和掌握，既总结成绩，又查找不足，更有利于推动工作、实现良法善治。同时，推动人大制度与时俱进、完善发展，激发人大制度的生机和活力，更是法律赋予地方人大常委会的重要职责和使命。实践表明，将地方人大工作评议纳入监督范畴不仅具有合法性，也具有可行性。虽然还存在一些缺陷亟待完善，但从总体上看，地方人大工作评议既有利于推动被评议部门依法行政、公正司法，确保公平正义，又有利于推动监督机关与被监督机关实现良性互动，对加强国家政权建设、推动经济社会发展极为有利。
把人大工作评议上升为法律制度
法律制定的方式往往是对过去经验的总结和对未来趋势的准确把握。地方人大工作评议通过把法律监督与工作监督、程序性监督与实质性监督、人大监督与群众监督有机结合起来，运用法律赋予的调查权、审议权等法定方式，对被监督部门的工作进行评议，无疑具有促进工作、提高效率的作用。尤其是在专项工作评议中，当发现被评议部门存在全局性的问题时，将专项工作评议上升为整体工作评议，更有利于提高被监督部门的整体工作质量和水平。所以，无论从过往经验还是从发展趋势看，将地方人大工作评议上升为法律制度不仅符合法律原则，也符合依法行政、公正司法的现代法治精神。
一些地方性法规虽然对人大工作评议作了规定，但因缺乏国家层面法律条文的明确支撑，加之自身规定不够规范，使其法定效力受到限制。还有不少地方人大常委会尚未开展此项工作。因此，将人大工作评议上升为法律制度势在必行。建议通过法律统一规定，明确地方人大常委会可以根据情况，对被监督部门进行整体工作评议，并明确规定评议对象的确定办法、评议内容和程序安排等事项。
从本质上看，人大工作评议的主体是一个法律制度上的责任主体。根据权力法定原则和人大议事规则，开展地方人大工作评议的主体应当是人大常委会。与此相对应，人大工作评议意见也只能是人大常委会会议表决的结果，而不是人大及其常委会的某个机构的意见、建议。对此，法律应当予以明确规定。
工作程序规范是提高工作质量和效力的重要保证。地方人大工作评议的程序规定虽然不尽一致，但大致包括计划、准备、调研、评议和整改五个阶段，这种程序规定是比较科学的。对此，法律应予以明确规定。在评议过程中，地方人大常委会可以通过召集人大代表、选区选民和有关单位负责人，采取问卷、座谈、测评、征求意见等形式，获取第一手材料并作为工作评议的参考资料。上升为评议意见的，须经人大常委会会议表决通过，使评议意见与审议意见相融合，从而增强法定效力。可以要求被评议部门研究评议意见，提交整改报告并限期整改。地方人大常委会也可以依法进行跟踪督办。
（摘自《人大建设》2019年第5期）