5.2　建设项目投资审批和核准方式

改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。逐步建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

5.2.1　投资项目审批和核准机关

项目审批和核准机关是指国家《政府核准的投资项目目录》等相关法规规定具有企业投资项目核准权限的行政机关。其中，国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会、商务部；地方政府投资主管部门，是指地方政府发展改革委/局和地方政府商务厅/商务委员会。现行《政府核准的投资项目目录》（2016年版本）参见附录H。

企业投资建设《政府核准的投资项目目录》内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关核准。企业投资建设《政府核准的投资项目目录》外的项目，实行备案管理。事业单位、社会团体等投资建设的项目，按照《政府核准的投资项目目录》执行。

原油、天然气（含煤层气）开发项目由具有开采权的企业自行决定，并报国务院行业管理部门备案。具有开采权的相关企业应依据相关法律法规，坚持统筹规划，合理开发利用资源，避免资源无序开采。

从2016年起3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。严格控制新增传统燃油汽车产能，原则上不再核准新建传统燃油汽车生产企业。

5.2.2　政府投资项目审批方式

政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。

对于政府投资项目，根据不同的投资方式采用相应的审批方式。

（1）采用直接投资和资本金注入方式的项目　对采用直接投资和资本金注入方式的项目，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。

（2）采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的项目　对采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的项目，只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。

5.2.3　非政府投资项目核准和备案方式

对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对非政府投资项目，根据不同的投资规模及项目重要性等，采用相应的审批方式。

（1）重大项目和限制类项目　政府对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。

企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。

（2）其他项目　政府对重大项目和限制类项目以外的其他项目（包括使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目），无论其规模大小，均改为备案制。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。

备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。除不符合法律法规的规定、产业政策禁止发展、需报政府核准或审批的项目外，应当予以备案；对于不予备案的项目，应当向提交备案的企业说明法规政策依据。已办理备案手续的项目，如果在实施过程中原备案内容发生重大变化，应当重新备案。环境保护、国土资源、城市规划、建设管理、银行等部门（机构）应按照职能分工，对投资主管部门予以备案的项目依法独立进行审查和办理相关手续，对投资主管部门不予以备案的项目以及应备案而未备案的项目，不应办理相关手续。

5.2.4　企业投资项目核准程序

企业投资项目是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目，包括企业使用自己筹措资金的项目，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目。

按照《企业投资项目核准和备案管理条例》等规定，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务院另有规定的，依照其规定，参见附录H《政府核准的投资项目目录》。

对前述规定以外的项目，实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。

除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过全国投资项目在线审批监管平台实行网上受理、办理、监管和服务，实现核准、备案过程和结果的 可查询、可监督。

实行核准管理的具体项目范围以及核准机关、核准权限，由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》确定。法律、行政法规和国务院对项目核 准的范围、权限有专门规定的，从其规定。

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》规定，投资建设实行核准制的项目，应按国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关核准。其正常的核准程序如下。

（1）编制项目申请报告　项目申请报告可以由项目单位自行编写，也可以由项目单位自主委托具有相关经验和能力的工程咨询单位编写。任何单位和个人不得强制项目单位委托中介服务机构编制项目申请报告。项目单位或者其委托的工程咨询单位应当按照项目申请报告通用文本和行业示范文本的要求编写项目申请报告。

项目申请报告应当主要包括以下内容：

a.项目单位情况；

b.拟建项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；

c.项目资源利用情况分析以及对生态环境的影响分析；

d.项目对经济和社会的影响分析。

（2）提交项目申请报告及相关文件　地方企业投资建设应当分别由国务院投资主管部门、国务院行业管理部门核准的项目，可以分别通过项目 所在地省级政府投资主管部门、行业管理部门向国务院投资主管部门、国务院行业管理部门转送项目申请报告。属于国务院投资主管部门核准权限的项目，项目所在地省级政府规定由省级政府行业管理部门转送的，可以由省级政府投资主管部门与其联合报送。

国务院有关部门所属单位、计划单列企业集团、中央管理企业投资建设应当由国务院有关部门核准的项目，直接向相应的项目核准机关报送项目申请报告，并附行业管理部门的意见。

企业投资建设应当由国务院核准的项目，按规定向国务院投资主管部门报送项目申请报告，由国务院投资主管部门审核后报国务院核准。新建运输机场项目由相关省级政府直接向国务院、中央军委报送项目申请报告。

项目单位在报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定附具以下文件：

a.城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；

b.自然资源（国土资源）（海洋）行政主管部门出具的用地（用海） 预审意见[自然资源（国土资源）主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外]；

c.法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续。

（3）受理项目申请　项目申报单位的项目申报材料齐全、符合法定形式的，项目核准机关应当予以受理。项目核准机关受理或者不予受理申报材料，都应当出具加盖本机关专用印章并注明日期的书面凭证。

（4）进行评估及核准审查　项目核准机关在受理核准申请后，根据需要可以采取咨询评估、征求相关部门的意见、征求公众意见、专家评议等不同形式进行审查。

项目核准机关在正式受理项目申请报告后， 需要评估的，应在4个工作日内按照有关规定委托具有相应资质的工程咨询机构进行评估。项目核准机关在委托评估时，应 当根据项目具体情况，提出评估重点，明确评估时限。除项目情况复杂的，评估时限不得超过30个工作日。评估费用由委托评估的项目核准机关承担，评估机构及其工作人员不得收取项目单位的任何费用。

（5）决定是否核准　项目核准机关应当在正式受理申报材料后20个工作日内作出是否予以核准的决定，或向上级项目核准机关提出审核意见。项目情况复杂或者需要征求有关单位意见的， 经本行政机关主要负责人批准，可以延长核准时限，但延长的时限不得超过 40 个工作日，并应当将延长期限的理由告知项目单位。 项目核准机关需要委托评估或进行专家评议的，所需时间不计算在前款规定的期限内。

（6）出具核准与否批复文件　项目符合核准条件的，项目核准机关应当对项目予以核准并向项目单位出具项目核准文件。项目不符合核准条件的，项目核准机关应当出具不予核准的书面通知，并说明不予核准的理由。 属于国务院核准权限的项目，由国务院投资主管部门根据国务院的决定向项目单位出具项目核准文件或者不予核准的书面通知。 项目核准机关出具项目核准文件或者不予核准的书面通知应当抄送同级行业管理、城乡规划、自然资源（国土资源）、水行政管理、 环境保护、节能审查等相关部门和下级机关。

5.2.5　企业投资项目备案程序

除国务院另有规定外，实行备案管理的项目按照属地原则备案。各省级政府负责制定本行政区域内的项目备案管理办法，明确备案机关及其权限。

（1）在线登记项目信息　实行备案管理的项目，项目单位应当在开工建设前通过在线平台将相关信息告知项目备案机关，依法履行投资项目信息告知义务，并遵循诚信和规范原则。

项目备案机关应当制定项目备案基本信息格式文本，具体包括以下内容：

① 项目单位基本情况；

② 项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；

③ 项目总投资额；

④ 项目符合产业政策声明。

（2）备案　项目备案机关收到前述的全 部信息即为备案。项目备案信息不完整的，备案机关应当及时以适当方式提醒和指导项目单位补正。

项目备案机关发现项目属产业政策禁止投资建设或者依法应实行核准管理，以及不属于固定资产投资项目、依法应实施审批管理、不属于本备案机关权限等情形的，应当通过在线平台及时告知企业予以纠正或者依法申请办理相关手续。

（3）办理其他开工相关手续　实行备案管理的项目，项目单位在开工建设 前还应当根据相关法律法规规定办理其他相关手续。