第三节　建立和完善社会主义市场经济体制背景下现代企业制度的确立与发展（1992—2012年）

20世纪90年代初，如何认识社会主义制度下计划和市场的关系问题，使许多人产生困惑，改革似乎陷入僵局，触及计划体制本身的改革势在必行。伴随着社会主义市场经济体制的建立与完善，国有企业进入了转换经营机制和建立现代企业制度的新时期。现代企业制度的核心内容之一，是形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理体系，这也为国有企业的改革发展提出了新的要求。1992年至2012年这一期间，国有企业现代企业制度建设的进展相对缓慢，2004年后，以规范的董事会建设为突破口，国有企业建立和完善公司法人治理体系终于走出一条新路。在加强和改进党的建设方面，国有企业也作出了不小的努力，积累了经验教训。

一、国有企业建立现代企业制度的初期探索

从1992年到2002年，这一阶段将建立现代企业制度确定为国有企业改革的方向，采取了“抓大放小”、“三年脱困”、试水股份制改革等举措，国有企业管理体制和经营机制发生了深刻变化，国有经济布局结构的战略性调整取得了积极进展。

1992年10月召开的党的十四大所取得的最重要成果之一，就是明确提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。同年11月，党的十四届三中全会通过的中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，首次提出“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向”，并对现代企业制度的基本特征予以明确，“进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。(49)这一重大战略决断，标志着国有企业改革的思路开始由解决问题转向系统性的制度创新。

《决定》在提出“建立科学的企业领导体制和组织管理制度”要求的同时，指出“实行公司制的企业，要按照有关法规建立内部组织结构，企业中的党组织要发挥政治核心作用，保证监督党和国家方针政策的贯彻执行。”(50)如何创新现代企业制度下的国有企业领导体制，并在实践中同步完善党组织政治核心作用的实现机制，成为建立现代企业制度的重点与难点。

1993年12月19日，第八届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国公司法》，为建立现代企业制度提供了法律依据，确定了公司的法律地位，并规范了不同类型公司制企业的组织制度。作为新中国的第一部公司法律制度，《公司法》的立法背景主要是企业改革（尤其是国有企业的改革）。《公司法》为企业改革设定了法律途径和组织形式，对于国有企业的改革和促进现代企业制度的建立有着十分重要的作用。

按《公司法》规定，有限责任公司、股份有限公司应设立股东会、董事会（执行董事）和监事会（监事）。股东会是公司的最高权力机构，决定公司的重大事项。董事会是公司的经营决策机构，依照法律规定的职权和股东会的授权，作出经营管理决策，任免公司经理等高级管理人员，董事长为公司的法定代表人。经理由董事会聘任，依照法律规定的职权和公司章程的规定，负责公司的生产经营管理工作。由股东代表和适当比例的职工代表组成监事会，作为公司内部的监督机构，对经营管理者进行监督。国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。这一企业内部的组织形式与原有的企业领导体制相比，发生了很大的变化，这是所有权与经营权在企业内部分离的必然产物，也是国有企业改革为适应市场经济条件下的企业生产经营并参与国内、国际竞争的历史选择。《公司法》同时规定：“公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党章程办理。”

1994年9月28日，党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》中重申了“三句话”方针，并且指出：“国有企业党组织要按照党章规定的职责和国家的有关法律法规，开展工作。要把保证搞好企业改革、转换经营机制、提高经济效益作为党组织工作的出发点和落脚点。”针对国有企业建立现代企业制度的新局面，《决定》提出：“要坚持发挥党组织的政治核心作用，在实践中积极探索，逐步完善企业领导制度，改进和加强党的工作。”(51)

1994年11月2日至4日，国务院召开全国建立现代企业制度试点工作会议。百家试点的国有企业按照国务院的统一部署，由国家经贸委具体牵头，开始推行现代企业制度的试点工作，试点内容包括完善企业法人制度、确立试点企业的公司组织形式、按照《公司法》健全公司治理结构、改革企业劳动人事工资制度等。各省、自治区、直辖市的试点工作也同步展开，据不完全统计，截至1994年底，省、市两级政府确定的现代企业制度试点企业达近2000家。

这一时期国企改革另一方面的重点内容，是对国有经济布局和结构进行战略性调整。1995年9月，党的十四届五中全会提出了“抓大放小”的改革战略，在继续抓好现代企业制度试点的基础上，党中央和国务院集中力量抓好全国100户大型企业和企业集团的发展和改革，其他中小企业开放搞活。

在推行现代企业制度的过程中，国有企业制度框架下“老三会”（党委会、工会、职代会）与“新三会”（股东会、董事会、监事会）并存，亟需找到企业党组织与建立现代企业制度相结合的切入点，使党组织能够在企业中准确定位，充分发挥其政治核心作用。1996年，第十四届中央纪委第六次全会公报提出，认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用（简称“三重一大”），必须经集体讨论作出决定，不准个人或少数人专断。1997年1月24日，中共中央发布《关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》，指出：“国有企业党组织参与企业重大问题决策是发挥政治核心作用的重要职责和基本途径。”所谓“国有企业党组织参与决策的重大问题”，则主要指“经营方针、发展规划、年度计划和重大技术改造、技术引进方案；财务预决算、资产重组和资本运作中的重大问题；中层以上管理人员的选拔使用和奖惩；企业的重要改革方案和重要管理制度的制定、修改；涉及广大职工切身利益的重要问题”。同时，《通知》对国有企业领导班子建设提出了相关要求：“实行公司制的企业，党委书记、董事长可由一人担任。由一人担任的，应具备两个职务所要求的条件和能力，同时配备1名党委副书记以主要精力抓党的工作。党委书记和董事长分开配备的，党员董事长可任党委副书记，党委书记可任副董事长。根据工作需要和人员条件，党委成员可依法分别进入董事会、监事会和经理班子；董事会、监事会、经理班子中的党员，具备条件的，可按照有关规定进入党委会。董事长与总经理原则上分设。”(52)

1999年9月22日，党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中进一步指出：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是公有制与市场经济相结合的有效途径，是国有企业改革的方向。”《决定》首次明确使用了“公司法人治理结构”这一概念，提出：“公司法人治理结构是公司制的核心。要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。所有者对企业拥有最终控制权。董事会要维护出资人权益，对股东会负责。董事会对公司的发展目标和重大经营活动作出决策，聘任经营者，并对经营者的业绩进行考核和评价。发挥监事会对企业财务和董事、经营者行为的监督作用。国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会，董事会和监事会都要有职工代表参加；董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人，可依照党章及有关规定进入党委会；党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。充分发挥董事会对重大问题统一决策、监事会有效监督的作用。党组织按照党章、工会和职代会按照有关法律法规履行职责。”《决定》明确要求：到2010年，国有企业要“建立比较完善的现代企业制度”。《决定》同时强调：“坚持党的领导，发挥国有企业党组织的政治核心作用，是一个重大原则，任何时候都不能动摇。企业党组织的政治核心作用主要体现在：保证、监督党和国家方针政策在本企业的贯彻执行；参与企业重大问题决策，支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，领导和支持工会、共青团等群众组织及职工代表大会依照法律和各自章程独立自主地开展工作；领导企业思想政治工作和精神文明建设，努力建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍；加强党组织自身建设，搞好党性党风教育，发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。”(53)

2002年11月召开的党的十六大再次强调：国有企业“必须坚持全心全意依靠工人阶级，企业党组织要积极参与企业重大问题的决策，充分发挥政治核心作用”。为适应建立现代企业制度的要求，在修改后的党章中，把党组织“支持厂长（经理）依法行使职权”改为“支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权”，并明确规定了国有企业党组织领导精神文明建设。

二、国务院国资委成立后国有企业公司治理的深化实践

2003年至2012年期间，现代企业制度建设的继续深化、国有资产管理方式的变化和资本市场的改革，使国企改革进入了新的历史时期。一是推动股份制改革和建立现代产权制度，使股份制成为公有制经济的重要实现形式；二是建立了国有资产体制监管新框架，推动国有企业，特别是作为国民经济中坚力量的中央企业进一步转换企业经营机制、做强做大主业；三是建立国有企业公司法人治理结构取得突破并不断完善。

2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会成立，代表国务院对中央企业行使出资人权力，改变了过去政府部门分别对中央企业行使所有权的混乱局面，在国有企业产权管理改革上取得了重大突破，对建立现代企业制度起到了十分重要的作用。同年10月，党的十六届三中全会召开并讨论通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》明确要求：“按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善企业领导人员的聘任制度。股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权，并形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。”同时指出：“企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策。要坚持党管干部原则，并同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合。要积极探索在市场经济条件下党组织在企业选人用人中发挥主导作用的有效途径和办法，使企业发展所需要的人才资源因党管干部原则的贯彻而能够更加合理地开发、优化配置、充分利用。”(54)

国务院国资委成立后，在外派监事会制度和规范的董事会建设方面，均取得了一定突破，国有企业建立和完善公司法人治理体系逐渐走出了一条新路。

国有企业外派监事会制度是在1998年国务院稽察特派员制度基础上发展而来的。1998年3月，第九届全国人民代表大会第一次会议，审议通过《国务院机构改革方案》，明确国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员，负责监督企业资产运营和亏损情况。同年5月，国务院下发了《国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员方案的通知》，对稽察特派员的工作性质、职责等作出规定。其后，国务院成立了稽查特派员总署，分批任命了38位稽察特派员，人事部从中央国家机关有关部门和在京国有重点大型企业中遴选了160名稽察特派员助理，进行试点工作。北京、河北、辽宁、重庆、海南、陕西等省市也相继进行稽察特派员制度试点。(55)1999年12月，《中华人民共和国公司法》进行了修改，以法律形式明确规定了国有独资公司建立外派监事会制度：“国有独资公司监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成，并由公司职工代表参加。”同时明确：“外派监事会负责检查公司财务，对企业负责人执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督，以及国务院规定的其他职权。”1999年12月，党中央决定成立中共中央企业工作委员会，其主要职责之一，就是对国有企业的经营管理进行监督，原国务院稽察特派员制度开始向外派监事会制度过渡。2000年3月，国务院《国有企业监事会暂行条例》正式出台，《条例》规定：“国有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。”8月，国务院任命了36位副部长级国有重点大型企业监事会主席，并批准了对100家中央管理的国有重点大型企业派出外派监事会，中央企业工作委员会任命了第一批国有重点大型企业监事会专职监事。

国资委成立后，中央企业工作委员会对外派监事会的管理职能转由国务院国资委履行。2003年5月27日，国务院发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，规定：“国有资产监督管理机构代表本级人民政府向其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会。”此后，外派监事会根据国务院国资监管的需要，将企业重组改制、清产核资、产权转（受）让、投资决策、业绩考核、薪酬分配以及其他高风险业务等情况纳入监督检查工作重点，对企业执行国资委相关政策规定情况进行有效监督。2007年起，监事会监督检查工作改为实行当期监督，即当年监督检查企业当年情况，其工作重点也发生了变化，在对企业的国有资产保值增值状况、经营成果和管理等状况进行监督检查和综合评价的基础上，更加突出了对企业生产经营中“三重一大”及其程序的合规性、合法性的检查，强调对生产经营的重大风险进行监督检查，强化对企业贯彻落实国家宏观调控政策措施的监督检查，加强对国有资产安全和国有资本权益变动的动态监督。2016年，国务院国资委在国有重点大型企业原有28名监事会主席、29个监事会派出办事处的基础上，新设3个监督局，推动对中央企业监督成果的综合运用。2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，国务院国资委国有重点大型企业监事会的职责被列入审计署，不再设立国有重点大型企业监事会。

为贯彻落实党中央、国务院有关精神，2004年2月，国务院国资委决定选择部分中央企业进行建立和完善中央企业董事会试点工作。同年6月，国务院国资委下发了《关于中央企业建立和完善中央企业董事会试点工作的通知》，中央企业董事会试点工作正式拉开序幕。2005年4月4日，国务院发布《关于2005年深化经济体制改革的意见》，明确要求：“以建立健全国有大型公司董事会为重点，抓紧健全法人治理结构、独立董事和派出监事会制度。”同年10月，国务院国资委启动中央企业完善和建设董事会试点工作，选择了宝钢、新兴铸管等7家企业作为首批规范的董事会试点企业。试点企业首先实行了公司制改革，按照《公司法》注册登记。此后，在国务院国资委的直接领导和指导下，围绕建立公司法人治理结构，制定了一整套制度。其中的重点内容，是制定了外部董事制度，建立外部董事占多数的董事会。经过几年努力，规范的董事会建设取得明显成效。

历经2010年和2013年两次中央企业董事会规范建设试点大规模“扩容”后，截至2017年末，98家中央企业中，已有87家建立董事会，其中83家外部董事占多数。中央企业二级国有独资、全资公司中近一半建立董事会，还在4家中央企业集团开展落实了中央企业董事会职权试点工作，向董事会授予中长期发展战略规划制定、高级管理人员选聘、高级管理人员业绩考核、高级管理人员薪酬管理、工资总额备案制管理和重大财务事项管理等6项职权。规范的董事会建设试点，使企业由过去的“一把手负责制”领导体制，逐步转变为董事会决策、经理层执行、监事会监督的公司法人治理模式，在完善公司法人治理结构方面实现了重要突破。得益于外部董事制度的建立，试点企业的重大问题决策过程得到进一步重视，决策过程更加民主、规范，决策意见更加正确。

2004年10月31日，中共中央办公厅转发中央组织部、国务院国资委《关于加强和改进中央企业党建工作的意见》，《意见》明确指出：“党组织参与企业重大问题决策，要坚持和完善‘双向进入、交叉任职’的企业领导体制。国有独资和国有控股公司的党委成员可以通过法定程序分别进入董事会、监事会和经理班子，董事会、监事会、经理班子中的党员可以依照有关规定进入党委会。凡符合条件的，党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。未设董事会的企业，可以实行党委书记兼任副总经理、总经理兼任党委副书记的交叉任职模式；根据实际情况，党委书记和总经理（厂长）也可由一人担任。已建立法人治理结构的国有独资和国有控股公司，党委会和法人治理结构要通过建立健全议事规则，完善党组织参与企业重大问题决策的程序和工作机制。党组织对重大问题要集体研究，由进入董事会、监事会、经理班子的党委成员通过多种方式分别反映党组织的意见和建议，使党组织的主张在企业决策中得到重视和体现，并把法人治理结构的决策结果反馈给党组织，实现决策的科学民主。同时，充分发挥董事会对重大问题统一决策、监事会有效监督的作用。未设董事会的企业可以采取联席会议方式，由党委成员和经营管理班子成员共同研究决定重大问题。企业党组织要积极推动企业重大问题决策的贯彻落实。企业重大问题决策作出后，党委要发动全体党员，团结带领广大职工，推动决策的实施。党委发现企业重大问题决策不符合党和国家方针政策、法律法规或脱离实际时，应及时提出意见。如得不到纠正，应当向上级反映。”《意见》首次正式提出“双向进入、交叉任职”，对党组织在公司法人治理结构中的职责进行了进一步规范，为公司法人治理结构与党组织政治核心作用有机结合提供了办法。

1999年12月召开的第九届全国人大常委会第十二次会议和2004年8月召开的第十届全国人大常委会第十一次会议，分别对《公司法》的个别条款作出修改。2005年10月召开的第十届全国人大常委会第十八次会议，对《公司法》进行了全面修订，几乎所有条文都有修改，大多是实质性内容的修改，包括完善股东会、股东大会的召集程序，完善董事会的召集程序，完善监事会制度、强化监事会作用，对公司法定代表人作出更为灵活的规定，增加上市公司设立独立董事的规定等。关于企业党组织在公司法人治理中的法定地位，2005版《公司法》规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”与修订前的《公司法》的相关规定（“公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党党章办理。”）相比，这一规定更直接、具体、明了，为包括国有企业在内的企业的党组织工作，提供了更有力的法律保障。

2009年9月，党的十七届四中全会通过了中共中央《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。《决定》指出：“把建设高素质经营管理者队伍、人才队伍、党员队伍、职工队伍和增强国有经济活力、控制力、影响力贯穿在国有企业党组织活动始终，保证党组织参与决策、带头执行、监督，发挥政治核心作用。”明确了国有企业党组织在遵从和支持现代企业法人治理的框架下发挥作用的途径为“参与决策、带头执行、有效监督”。(56)

2010年7月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，对“三重一大”事项的主要范围、决策的基本程序、组织实施和监督检查等作出了具体规定。国有企业按照《意见》要求，对决策程序和权限等进行了细化，并通过一定的程序上升为具体的企业制度。

上述阶段的改革重点在于对接社会主义市场经济体制，转换国有企业的经营机制并建立现代企业制度，在实践中探索完善法人治理体系和党组织政治核心作用的实现机制。由于公司治理体系是从西方发达国家“进口”的一套相对完整的企业领导体制及其制度，且其中没有党组织这一主体，因此在制度的学习移植过程中，国有企业党组织在一定程度上被排除于公司治理体系之外，其参与公司治理的主体资格被“边缘化”了。在这样一种制度设计背景下，无论赋予党组织怎么样的“核心”地位，都是无所依托，难得其效的。