2.5 限制开发区域分类管理政策

完善的配套政策是限制开发区域科学发展的有力保障。必须调整和完善现行区域政策和制度安排，形成经济社会发展符合区域主体功能定位的导向机制以及科学开发的利益机制。

2.5.1 财政政策

财税政策在支持国家重点生态功能区建设中的作用体现在：维护生态系统的完整性，维护和修复生态系统，维持区域生态平衡，支持特色产业发展，等等。财税政策在保证农产品供给方面的作用体现在：保护现有的耕地资源，节约能源和水土资源，保护农业生态环境，加大农业基础设施投入和农业科技投入，等等。而目前我国大部分限制开发区域经济发展十分落后，政府财政增收乏力，地方财力不足，普遍面临基本公共服务所需经费缺口大、特色产业发展资金欠缺、基础设施和生态保护等投入严重不足等困难。这些问题和困难，仅仅依靠县级政府财力的自身积累和自我发展予以解决还很不现实，需要加大对限制开发区域的财政转移力度。一方面解决基层政权运转、基本公共服务资金短缺等问题；另一方面，对因限制其资源开发和产业发展所造成的财税损失进行补偿，妥善解决地区主体功能定位和政府利益导向之间的矛盾和冲突，激励地方政府保护生态环境和提供农产品的积极性。

鉴于此，应以实现基本公共服务均等化为目标，明确财政政策支持限制开发的农业地区和生态地区的近期、中期和长远规划的编制。进一步加大中央和省两级对限制开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，均衡区域财力和公共服务能力。中央财政应加大对农产品主产区发展农业的财税支持力度，与此同时，地方政府应做好资金配套工作，并将支农惠农资金有效地发放到地方基层政府手中。加大对农业综合开发和生态建设的投入，明确以提供公共服务为导向的财政支出责任。根据物价上涨和农资价格上涨情况，动态调整农产品主产区的补贴标准，对粮农所增加的农业生产资料成本予以补偿；在重点生态功能区的标准支出中增设“生态环保支出项目”和成本系数，充分考虑到地方政府用于生态环境保护方面的支出，提高转移支付系数，逐步降低直到完全取消税收返还。对退耕还林还草、产业转移、生态移民等生态恢复措施予以重点补偿。建立和健全生态受损区和生态受益区之间、流域上游和下游之间的横向转移支付以及援助机制，并采取资金补助等多种形式，对重点生态功能区因承担生态环境保护责任所做出的牺牲和损失机会成本予以补偿。

2.5.2 投资政策

针对我国大部分限制开发区域存在融资难、但又未有效利用社会资本等问题，将投资政策重点放在加大生态环境建设和保护、增加公共服务设施建设的中央投资等方面。按主体功能区安排的投资，主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区基础设施建设、生态修复工程、农业综合生产能力建设、公共服务建设、生态移民以及支持适宜产业发展等；按领域安排的投资，向限制开发区域农业投资和生态环境保护投资倾斜，并逐步加大其比例。建议中央政府与省级政府全额投资限制开发区域基础设施项目和公共服务项目，减轻限制开发区域的资金投入压力。与此同时，鼓励民间资本的进入和市场机制的运作，加大对基础设施、市政公用事业以及社会事业公共环境设施的建设和管理的资金投入。

2.5.3 产业政策

针对我国大部分限制开发区域产业发展中还存在着产业结构不合理、产业发展资源消耗大且综合利用水平低、产业技术水平还有待提高等问题，研究制定产业指导目录及措施，明确鼓励、支持、限制、禁止的产业目录，提出拟实施的重点任务和重大产业项目；由国家出台支持产业发展的投资补贴、税收减免、信贷投放等优惠政策，从特色产业资金支持、特色产业税收优惠、土地优惠等方面培育和扶持具有地方特色的、绿色环保的、符合主体功能定位的特色产业的发展，限制不利于资源环境保护、不符合区域行业准入标准的产业发展；以增强区域自身发展能力和提供居民就业机会为目的，加快发展生态农业、生态林业、生态旅游、可再生能源开发等特色产业；依托区域资源优势和既有产业基础，形成“一业突破”的区域主导产业极化带动格局，建立区内主导产业扶持与利益共享机制，建立区际资源与产业整合利益补偿和协调机制；继续探索实行“产业飞地”模式，通过完善相关政策措施，平衡限制开发区域和生态受益区域的产业发展利益；利用财政转移支付和生态补偿等，支持或补偿区内因生态环境保护需要所导致的产业退出；通过推行生态标记等鼓励环境友好型产业加快发展，提升环境友好型产品的市场竞争力，实现生态功能与产业功能的完美结合；加大对特色产业的技术投入，完善特色产业生产服务体系，及时、畅通地向相关企业提供特色产品生产所需的生产资料；完善特色产业信息服务体系，为特色产业发展提供必要的市场供求与价格信息、技术信息等。

2.5.4 土地政策

根据国家对限制开发区域的土地政策导向，以完善生态补偿机制为主，提出拟实施的重点任务和重大项目，充分发挥土地政策的约束作用和引导功能。进行严格的土地用途管制，坚持基本农田保护制度，禁用生态用地和农业用地从事不符合其发展方向的各类开发活动。对土地政策带来的发展机会损失，可通过利益补偿方式进行弥补，除目前已有的财政转移支付、退耕还林还草补偿外，专辟生态和环境保护基金以充实财力；严控新增用地总量扩张，推进土地集约节约利用。保护好耕地、园林、林地、湿地等土地资源，严禁生态用地改变用途；在区域资源环境可承载的前提下，允许符合主体功能定位的、适度的土地开发活动。

2.5.5 农业政策

农产品主产区是保障国家农产品安全的重要基地，应以保障国家粮食安全为目的，以供给农产品和就业生存保障为主，向国家提供生态农产品；重点生态功能区的农业发展以生态调节为主，其他功能为辅。一方面，进一步完善支持和保护农业发展的各项政策，促进农业地区经济社会发展和资源环境可持续利用；另一方面，增强农产品生产能力，保障全国农产品的有效供给。提高农业财政的均等化转移支付水平，合理界定中央和地方政府对农业财政转移支付的支出责任。加大农业财政投入力度，提高农业财政补贴标准；政府投资应加大在农业、生态环境保护方面的比重，同时按照主体功能定位引导社会资本进入；产业政策方面，应将重大农业项目布局在农产品主产区；土地政策方面，应实行有差别的土地使用和土地管制办法；绩效考核评价方面，主要考虑农产品保障、农业资源保障和农业生态环境等指标。

2.5.6 人口政策

大多数限制开发区域人口远远超出土地、环境的承载能力，不再适应人类居住，人地矛盾十分突出，必须有序引导人口流动和转移。限制开发区域的人口迁移的方向：一是实施积极的人口迁出政策，通过鼓励和引导区内居民向重点开发区域和优化开发区域平稳有序转移及辅以相关配套政策措施，降低区内人口密度，缓解人与自然的紧张关系；二是引导人口向区内条件较好的县城和中心镇集聚，大力发展生态经济和绿色农业以改善居民的生活水平，加强基础设施和公共服务体系建设以提升公共服务水平。因地制宜调整限制开发区域的人口政策，按照区域主体功能定位调控人口总量，并进一步优化人口布局，减轻资源环境承载压力，逐步缓解人地矛盾，逐步形成人口分布和经济分布相协调的空间格局。三是将生态移民与扶贫攻坚结合起来。我国限制开发区域与贫困地区在空间上高度重合，可将生态移民政策与扶贫政策结合起来使用，协调配合，既解决生态脆弱地区和重要生态功能区的生态修复和保护问题，又妥善解决生态移民的脱贫致富问题。四是加大对生态移民的扶持力度。设立稳定的生态移民专项基金，既解决移民住房等基本生活问题，又对移民生产、生活中的其他支出也开辟一些渠道予以一定程度的补贴。如，开展针对发达地区劳务需求的技能培训和劳务输出等。五是建立和完善生态移民迁出地和迁入地府际间协作机制。将移民的土地、户籍、就业、社会保障等政策落到实处，避免冲突和减少政府行政运行成本。

2.5.7 民族政策

现有政策没有充分体现不同民族地区的特殊性，因此政策未体现出差别化；现有扶持政策手段和目标之间存在偏差。鉴于此，必须根据民族地区发展的实际，调整和完善特殊帮扶政策措施。一是继续加大财政转移支付力度，并将民族自治地方承担的特殊事权作为转移支付的重要因素。设立少数民族发展资金和边境建设事业补助费等，促进经济社会发展、扶贫开发和生态环境建设。二是继续实行民贸企业投资优惠政策和税收优惠政策，切实减轻企业税收负担。三是抓住国家“一带一路”建设的重大机遇，继续实施沿边开放，完善促进边境贸易发展和对外经济合作的优惠政策，搞好各种开发开放试验区建设。四是扶持民族地区产业发展，支持特色优势产业项目和民族特需项目发展，流动资金贷款优惠利率、技术改造贷款财政贴息和税收减免等向民族特需商品生产企业倾斜。五是实行特困民族地区扶持政策，进一步加大项目、资金和政策支持力度，重点支持国家集中连片特困区，尤其是连片特困民族地区的基础设施建设、公共服务设施建设、脱贫致富、兴边富民行动以及人口较少民族发展等。六是加快建立生态补偿机制，选择若干有代表性的民族地区开展资源有偿使用和生态补偿的试点，将资源开发收益部分用于生态环境保护和恢复，部分用于对当地群众的补偿。

2.5.8 环境政策

加大生态环境保护治理力度，转变生态环境治理模式，变“末端治理”为“全过程”控制模式，实现环境改善与经济发展双赢。一是实行严格的环境总量控制标准和污染物排放标准，整治或关闭污染物排放企业，确保排放的主要污染物总量持续下降，有效地改善区域整体环境质量。二是按照保护和恢复地力的要求以及生态功能恢复和保育原则，分别设置农产品主产区和重点生态功能区的环境准入标准，培育和扶持生态、环保、节能产业。三是提高建设项目环评要求，加强环境监管，加强环境影响评价和风险防范，尽快全面实现环境治理恢复保证金制度，并实行较高的提取标准。四是探索实行环境税收制度，通过征收流域生态补偿税、矿产资源开发税、水电资源开发税等，充实生态环境保护资金，同时约束企业的生产行为。五是设立生态保护和建设专项资金，并挖掘多元化的融资渠道。六是继续加大国家生态工程建设力度，加强重点流域水污染和水土污染治理。七是加大对生态环境综合政策的宣传力度，严格环境执法，严格督查问责。

2.5.9 应对气候变化政策

农产品主产区应加强农业基础设施建设，优化农业产业结构和产品结构，提高农作物抗逆能力，加强农业保护性耕作技术的研发和应用，建立农业灾害监测与预警体系，有效地减轻气候变化给农业生产带来的不利影响；重点生态功能区推进新一轮退耕还林还草、天然林养护、风沙源治理、野生动植物保护、石漠化区生态治理等重大生态工程建设，积极开发和充分利用太阳能、风能等清洁、低碳能源，推动绿色低碳循环发展。增加森林碳汇，增加农田、草原和湿地储碳能力。增强重点领域和生态脆弱地区应对气候变化的能力。积极进行低碳发展试点，建立和健全低碳产品、标准、标识和认证体系；开展气候变化对水资源、农业资源和生态环境影响的监测和评估，逐步完善防灾减灾体系，增强防御和抵抗极端天气危害的能力。将节能减排降碳目标作为约束性指标分解落实到各级政府和重点企业，建立目标责任考核制度，形成转变经济发展方式的倒逼机制。

2.5.10 绩效考核和评价体系

实行生态保护优先和农业发展优先的绩效评价，主要考核区域生态环境保护水平、农产品提供能力，即主要看区域为社会提供了多少数量和质量的生态财富以及为社会提供的农产品的数量和质量，这是考核的首要目标；考核基于农业自然资源的特色经济、基于人文历史和民间工艺资源的特色经济的发展水平。考核以地区资源优势为基础，以独特的生产技术、生产工艺、生产流程和管理组织方式为支撑，突出特色产品和特色服务的特色产业的发展状况，着重评价其地区比较优势、参与地域分工的能力以及市场竞争的能力等。对重点生态功能区，主要评价其大气和水土质量、森林覆盖率、森林蓄积率、水土治理和石漠化治理率、草原植被覆盖率、生物多样性等生态环境状况以及公共服务状况等；对农产品主产区，主要评价农业综合生产能力、基本公共服务、农民增收等，弱化对工业化城镇化相关指标的评价，不再考核GDP、财政收入等指标。按照上述评价导向，限制开发区域政府将不再被经济考核相关指标所困扰，可以将更多的精力集中到生态环境保护与建设、农产品和生态产品提供以及提高基本公共服务能力和水平上来。加快研究资源和环境的核算体系，明确限制开发区域各级政府主要领导的生态资源环境保护目标责任制，将其在任期内是否实现了辖区主体功能的“保值增值”，作为绩效评价和政绩考核的主要内容之一，作为其升迁或降职的重要依据。