第二章 PPP模式下农村基础设施政府监管的相关理论基础

第一节 农村基础设施及相关理论

一、农村基础设施概述

（一）农村基础设施的概念

农村基础设施是为发展农业生产、保证农民生活而提供的公共服务设施的总称。农村基础设施建设是社会主义新农村建设的重要组成部分，是农村社会经济发展和生活改善的重要物质基础。关于农村基础设施的界定，国外内学者有不同的观点。

杨林认为农村基础设施是为农村经济、社会、文化发展及农民生活提供公共服务的各种要素的总和[20]。

蒋兴认为农村基础设施是与城市基础设施相对应的，指为农村、农业生产和农民的居民生活提供共同条件公共服务的设施[21]。

廖家勤同样认为，农村基础设施是向农村物质生产生活提供公共产品、公共服务并以保证农村社会扩大再生产有序进行的各种物质、技术条件的总和[22]。

楼炳南则认为农村基础设施是为农村的经济、社会、文化发展以及农民生活提供公共服务的各种设施的总和[23]。

由以上国内学者对农村基础设施的研究可以看出，国内学术界对农村基础设施的内涵并没有统一的界定，都有各自不同的观点。但主流的观点认为，农村基础设施是为农村各项事业顺利发展和改善农村居民生活提供共同条件和公共服务的总称。

西方国家把农村基础设施的内涵与范围拓展到广义的农业（食品工业生产体系中），包括直接参与农产品和间接参与农产品生产体系所必需的公共技术条件的总和。

本书认为国内外学者对农村基础设施的内涵界定的观点都各有道理，同时本书对农村基础设施也有自己的看法，认为农村基础设施是农村经济有序发展与改善农民生活的重要物质支撑，主要包括交通道路、邮电通信、科研教育、水利灌溉、供水供电、园林绿化以及医疗卫生等生产和生活服务设施，这些是农村经济、社会、文化及农民生活不可或缺的重要物质条件，农村基础设施的建设应与农村经济发展相协调。

（二）农村基础设施的分类

关于农村基础设施的分类，彭代彦（2002）根据农民生产和生活的现状和特点，将农村基础设施分为三类：生产服务设施、生活服务设施和生产生活服务设施[24]。刘伦武（2002）从资金密集程度及社会公共角度出发，将农村基础设施分为资金密集式基础设施、非资金密集式基础设施和社会事业基础设施[25]。孙开（2005）根据提供服务的性质差异，将农村基础设施大致分为生产性基础设施、服务性基础设施以及流通性基础设施[26]。高永福（2007）将农村基础设施分为农村生产性基础设施、农村生活性基础设施和农村服务性基础设施[27]。

参考国内学者的分析，本书认为可以将农村基础设施分为四大类：第一类是指为农业生产所必需的物质条件，主要为农、林、渔、牧业生产提供服务——生产性基础设施；第二类是为保证农村居民基本生活顺利进行的物质条件，包括电力、燃气以及水的生产供应——生活性基础设施；第三类是流通性基础设施，其主要包括交通运输、仓储、通信和邮政业设施；第四类是社会事业基础设施，主要包括科技教育、医疗卫生、社会福利、社会保障等设施。

（三）农村基础设施的特性

农村基础设施作为公共产品，除了具有基础性、非竞争性和外部性等公共产品的一般特征外，相较于城市基础设施和其他公共产品，农村基础设施还有其独有的一些特征，比如说：

第一，收益范围地域性特征。农村基础设施是促进农村经济事业发展的公共产品和公共服务，随城乡二元经济的发展，在经济发展、产业结构等方面存在很大的城乡差异，城市和农村基础设施间有着明显的非同质性。因而，农村基础设施的收益地域性特征也异常明显，如水利设施、农村道路等。

第二，资金含量相对不高。基础设施建设投入的资金量大，远高于其他的工程项目，而由于技术含量、建设方式的差异，农村基础设施建设呈现了大量劳动力与少量资本配套的模式，其资本含量远低于城市基础设施建设。

第三，投资的区域差异明显。我国是人口大国，国土面积较广，各地的经济、文化发展以及自然条件差别很大，这就决定了政府对农村基础设施投资的具有区域差异性。

二、公共物品理论

公共物品的概念最初由瑞典经济学家埃里克·林达尔提出，其后由萨缪尔森于1954年从消费特征的角度赋予了公共物品形式化的定义，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该物品或劳务消费的减少。[28]标准的公共物品理论是指将该物品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人对其享用。因而，公共物品具有如下特征属性：

1．公共性和公益性

任何一项公共物品都不是为特定对象服务的，而是为城市所有部门、单位、企业和居民提供服务的，是为城市社会整体、为整个城市提供社会化服务的。

2．消费的非竞争性

非竞争性是指在消费某种产品的过程中，每增加一个消费量的边际成本等于零。在公共物品的消费过程中，每增加一个使用者几乎不会增加其边际使用成本。此种特性适用于纯公共物品和准公共物品。

3．收益的非排他性

非排他性是指某个消费者对该产品的消费不能排斥社会任何其他消费者的消费。由于公共物品是面向社会所有人提供的公共产品或服务，应由社会所有人同时消费和共享，不能排斥其他人的消费。此种特性适用于纯公共物品和公共资源。

4．时空性

公共物品在时间上有较长的存续周期，使用年限长，一般建成后在空间上不可移动，对空间有极强的依附性，其投资具有较大的沉淀性。因此在投资建设公共物品时，必须在统筹规划和建设时间安排上具有超前意识。

5．规模特性

公共物品从产业经济属性看，具有典型的规模经济特点。表现为投资规模大、建设周期长、投资效益时间长的特点。通常投资规模达几千万元甚至上亿元，使用寿命短的十几年，长的多大五十年以上。

三、项目融资理论

项目融资是20世纪70年代适应经济发展而催生出的一种新型的融资模式。20世纪70年代末，伴随着经济高速发展的是人们不断提高的生活质量，随之而来的便是社会大众对高规格、高标准基础设施的大规模需求。但是与之相对的是政府的财政收入却没有同步的提高，越来越不能满足基础设施建设对资金的需求，两者之间不断涌现出新的矛盾。为了防止矛盾变得不可调和，项目融资便应运而生了。土耳其总理奥热扎尔首次提出了解决这个问题方案，项目融资（build-perate-transfer, BOT）便是他在研究私人资本进入公共项目中的作用时提出的。所谓项目融资，就是以项目为根本，用项目本身涉及的资产、收益等作为筹码进行融资，项目融资的运作程序一般分为以下五个阶段：

1．投资决策阶段

对于任何一个投资项目，在决策者下决心之前，都需要经过相当周密的投资决策分析，这些分析包括宏观经济形势的判断、工业部门的发展以及项目在工业部门中的竞争性分析、项目的可行性研究等内容。一旦作出投资决策，接下来的一个重要工作是确定项目的投资结构，项目的投资结构与将要选择的融资结构和资金来源有着密切的关系。同时，在很多情况下项目投资决策也是与项目能否融资以及如何融资紧密联系在一起的。投资者在决定项目投资结构时需要考虑很多因素，其中主要包括：项目的产权形式、产品分配形式、决策程序、债务责任、现金流量控制、税务结构和会计处理等。

2．融资决策阶段

在这个阶段，项目投资者将决定采用何种融资方式为项目开发筹集资金。是否采用项目融资，取决于投资者对债务责任分担、贷款资金数量、时间、融资费用以及债务会计处理等方面的要求。如果决定选择采用项目融资作为筹资手段，投资者就需要选择和任命融资顾问，开始研究和设计项目的融资结构。

3．融资结构分析阶段

设计项目融资结构的一个重要步骤是完成对项目风险的分析和评估。项目融资的信用结构的基础是由项目本身的经济强度以及与之有关的各个利益主体与项目的契约关系和信用保证构成的。能否采用以及如何设计项目融资结构的关键点之一就是要求项目融资顾问和项目投资者一起对于项目有关的风险因素进行全面分析和判断，确定项目的债务承受能力和风险，设计出切实可行的融资方案。项目融资结构以及相应的资金结构的设计和选择必须全面反映投资者的融资战略要求。

4．融资谈判阶段

在初步确定了项目融资方案以后，融资顾问将有选择地向商业银行或其他投资机构发出参与项目融资的建议书、组织贷款银团、策划债券发行、着手起草有关文件。与银行的谈判会经过很多次的反复，这些反复可能是对相关进行修改，也可能涉及融资结构或资金来源的调整，甚至可能是对项目的投资结构及相应的法律文件做出修改，来满足债权人的要求。在谈判过程中，强有力的顾问可以加强投资者谈判地位，保护其利益，并能够灵活、及时地找出方法解决问题，打破谈判僵局，因此，在谈判阶段，融资顾问的作用是非常重要的。

5．执行阶段

在正式签署项目融资的法律文件之后，融资的组织安排工作就结束了，项目融资进入执行阶段。在这期间，贷款人通过融资顾问经常性地对项目的进展情况进行监督，根据融资文件的规定，参与部分项目的决策、管理和控制项目的贷款资金投入和部分现金流量。贷款人的参与可以按项目的进展划分为三个阶段：项目建设期、试生产期和正常运行期。

四、项目区分理论

项目区分理论，顾名思义，就是将一个项目根据特定的标准或者要求区分为不同的类别，然后根据各个分类的特征来确定一个项目的主体、资金来源、收益的分配、如何进行项目建设，等等。农村基础设施中的非经营性项目是指由政府主导，市场面对它而失灵，发挥不出市场机制的作用。这类设施缺乏经济性，从而对私人投资者的吸引力就明显不足，所以此时就会出现市场失灵，但是这类设施的正外部性和社会效益却非常突出，所以主要由政府主导，通过政府投资来进行建设。农村基础设施的经营性项目可以通过市场机制或者收费来获得资本的回收，所以会有一定的吸引力，私人投资这也会乐意参与其中，其又有纯经营性和准经营性之分。纯经营性项目（即营利性项目），是指可以通过市场来进行有效的配置，利润的最大化是该项目的动机和目的，通过全社会资金可以实现投资的价值增值。能够通过市场操作来获得盈利，然而可能会因为政策原因或者相关价格机制没有完善而导致成本无法收回的项目称之为准经营性项目。这样的农村基础设施项目有一定的公益成分，所以会导致市场失灵或者效率较低，因此经济效益比较低下，吸引力不足，会不可避免地出现一定的资金缺口。这类项目要先靠着政府的补贴或政策优惠来维持营运，等条件成熟后，方可转变为纯经营性项目，如地铁、煤气、轻轨、收费不到位的公路等。上述三种类型的划分只是为了方便相应的融资工具的探究，如果具体到实践当中上述划分并不是绝对的。

综上所述，农村基础设施可以划分为：非经营性农村基础设施、准经营性农村基础设施以及经营性农村基础设施。

1．非经营性农村基础设施

该设施具有非竞争性、非排他性和效用的不可分割性，因而可归为纯公共物品。

2．准经营性农村基础设施

这类基础设施则具有准公共物品的性质，又分为两类。优效性项目的特点是由政府部门参与或监管，资源相对开放，资格准入的门槛相对较低，如农村水电、医疗卫生机构、粮油粮食等。俱乐部产品性质的项目是以收取一定的费用为特征，就是谁交钱谁有权享受服务。

3．经营性农村基础设施

这类设施是类似私人物品的公共物品。比如现代粮食物流、粮油粮食现代仓储处、冷链物流、农产品批发市场等。该类基础设施的特点为消费上的部分竞争性和可完全排他性，但仍有公益性质。

根据上述农村基础设施的特征属性以及项目区分理论可知，PPP模式更多地适用于有收费机制和资金流入，但回报率低或较长时期内难以取得回报的准经营性项目。本书所研究的农村基础设施是针对具有准经营性的农村基础设施公共项目。