第六节 地方政府人力资源的薪酬与福利管理

薪酬是人力资源管理的重要环节之一，是人力资源保障的基本措施。它涉及组织战略的实现、人员的激励与发展，是人力资源管理中不可忽视的重要内容。

一、薪酬概述

（一）报酬与报酬体系

所谓报酬，是指劳动者因付出劳动而获得的物质的和精神的酬劳。报酬包括内在报酬和外在报酬两种形式：内在报酬是指员工因完成某项任务或工作而得到的心理满足，包括社会地位、工作成就、职业安全以及职业发展等；外在报酬是人们通常认识中的薪酬，是指员工因完成某项任务或工作而得到组织给予的货币报酬和非货币报酬。

报酬与薪酬是两个既有联系又有区别的概念。报酬与薪酬的区别表现在：一是报酬所涵盖的范围要比薪酬广泛，包括组织和非组织给予的各种形式的酬劳，而薪酬则具体指劳动者为某一组织劳动而从该组织获得的酬劳，其涵盖的范围比报酬窄，是一个从属于报酬的概念；二是报酬有内在报酬与外在报酬之分，而薪酬则是一种物质性报酬，即外在报酬。

薪酬的表现形式包括直接薪酬和间接薪酬。直接薪酬是指与劳动者付出的有效劳动的质和量及其给组织带来的收益直接相关联的货币和非货币（如实物）性酬劳，如工资、奖金、津贴、补贴；间接薪酬则指与劳动者付出的劳动及其给组织带来的收益不直接关联的货币和非货币性酬劳，如福利、保险、法律保障等。

图1－3描述了报酬体系的结构构成。

（二）薪酬的功能

地方政府薪酬的基本功能主要体现在补偿、激励和调节职能上。除此之外，薪酬还直接关系到社会的稳定，具有维持社会稳定的职能。从心理学角度来讲，薪酬还具有价值实现、固化强化等功能。

1．补偿功能

从薪酬的含义来看，薪酬实际上是一种公平交易，用以补偿劳动者的劳动付出或劳动力消耗，从而促进劳动力的生产和再生产以及帮助劳动者获取社会地位和尊重等。

2．激励功能

薪酬代表着一定的物质利益，是满足员工物质、精神生活需要的手段，是发挥公职人员工作的积极性，激励其为组织战略目标的实现持续奉献的物质基础。较高的薪酬可以增加公职人员对组织的归属感，也是政府公务员廉洁奉公的物质保障手段。因此，薪酬是人员激励的经济基础。

3．调节功能

薪酬的调节功能具体表现在其对劳动资源的合理配置以及对劳动者知识、技能和能力结构的合理调整等方面。科学、合理地使用薪酬，可以促进劳动力资源的合理流动，从而实现资源的有效配置。而薪酬关系的调整则可从劳动力供求的两个方面对劳动者知识、技能和能力结构起到有效调整作用。

二、地方政府人力资源薪酬管理

（一）地方政府薪酬管理概念

地方政府薪酬管理是指地方政府根据自身的发展战略和目标，依据国家政策与法律，并综合各方面的因素，确定薪酬策略并付诸实施的整个过程。

薪酬管理与组织发展是相辅相成的，其主要目的是在保障员工基本生活的同时，充分激励员工，发挥员工的能动性，实现组织的发展目标。

（二）地方政府薪酬管理的特殊性

与其他组织特别是营利性企业相比，地方政府薪酬与福利管理制度具有以下特点：

1．薪酬管理的法定性

公务员的薪酬福利制度有很强的法定性，薪酬形式、薪酬水平、薪酬结构、薪酬决策和管理机制等都由法律规定。薪酬福利资金由国家财政保障。

2．实行集权式管理

地方政府的薪酬制度是由一级地方政府统一制定的，而不是由各个部门各自制定的。《中华人民共和国公务员法》第七十八条规定：“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或降低公务员的工资、福利、保险待遇。”公务员对于已经制定的工资政策只能接受，既没有参与工资制定的过程的权利，也没有对工资政策、工资管理提出异议的途径和权利。

3．宽带薪酬

我国国家公务员的级别分为15级，并且其级别与职务是相对应的。公职人员的工资是通过晋升得到提升的，所以是一种宽带薪酬，有利于激发员工的工作积极性。

4．注重精神激励

政府人力资源管理的公益性特征强化了公务员的精神激励作用。地方政府公务员通常具有强烈的社会责任感，更注重内在报酬。有相关研究表明，内在报酬的提升更有利于激发公务员的工作积极性，提高其工作绩效。

（三）地方政府薪酬设计与管理

1．薪酬制度

薪酬制度是薪酬设计与管理的基础和依据。通常薪酬制度有广义和狭义之分：广义的薪酬制度是指组织为了合理支付薪酬所建立的一整套薪酬收入分配制度，以及确定的在薪酬分配中所采用的分配办法和分配形式等，包括薪酬管理制度、薪酬等级制度、薪酬调整制度及各种薪酬形式和分配支付方式等；狭义的薪酬制度是指薪酬等级制度，根据员工所担任职务的工作任务、繁简难易程度、责任大小、工作环境和条件以及工作者任职资格等因素，将各类岗位划分为不同的等级，进而按等级来规定薪酬标准的一种制度，即基本薪酬制度。在地方政府，薪酬等级制度有技术等级薪酬制、职务薪酬制、职等薪酬制、结构薪酬制、职务级别薪酬制、岗位技能薪酬制等。

（1）技术等级薪酬制。它是根据劳动技术的复杂程度、繁重程度、精确程度、工作责任大小等因素划分技术等级，按等级规定工资标准的一种薪酬制度。技术等级薪酬制适用于工作技能要求高、对员工劳动熟练程度要求比较高、工作内容不固定的组织，或者产品服务繁杂、员工人数不多、工作内容变动频繁、专业分工不细的组织。

（2）职务薪酬制。它是根据不同职务工作的特点和价值来决定工资标准的一种薪酬制度，首先对职务包含的工作任务及其本身的价值做出客观评价，确定不同职务对组织目标实现的贡献的大小，然后依据该职务对人员的知识、技能需求和工作复杂程度、责任大小等因素来确定付给担任该职务的人员相应的薪酬标准。

（3）职等薪酬制。它是指在按工作性质、繁简程度、资历条件和工作环境等因素进行职位分类的基础上，给每一职等和职级配以不同的工资标准。工资标准由职位决定，并以年资和考绩结果来决定晋升。职等薪酬制是一种规范化、现代化的工资制度，其优点是它以组织职位的工作内容为中心来确定工资标准，比较客观。

（4）结构薪酬制。它是按薪酬的各种职能将其分为相应的几个组成部分，分别确定薪酬额的一种薪酬制度。结构薪酬一般由基础薪酬、职务工资、工龄津贴、奖励工资四部分组成。其优点为符合按劳分配的原则，能合理安排新老员工薪酬关系；有利于解决人才合理流动和人员相对稳定的矛盾；有利于激励员工努力学习，提高技术业务水平，促进自我开发。

（5）职务级别工资制。它是我国自1994年以来在机关内（除工勤人员外）实行的工资制度。职务级别工资制由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四部分组成。其中职务工资主要体现职务高低、责任大小、工作难易等，是职务级别工资制的主要组成部分。级别工资主要体现人员的资历和能力。我国公务员的级别共分为15级，一个级别设置一个对应的工资标准，级别与职务有一定的对应关系，职务越高，对应的级别越少，反之则越多。基础工资主要用来满足公务人员本人及其赡养家庭成员的需要。工龄工资主要体现公务人员的劳动积累贡献，一般按公务人员的工作年限计发。

（6）岗位技能薪酬制。它是以对劳动技能、劳动责任、劳动强度和工作环境等基本要素的评价为基础，以岗位工资和技能工资为主要单元的工资等级制度。岗位技能薪酬制适用于专业化程度较高、分工较细、工程技术比较单一、工作内容比较固定的工作岗位。

2．薪酬设计程序

薪酬设计的一般程序如图1－4所示。

薪酬调查主要是为了了解同行业或同类组织相似岗位的薪酬水平，保证薪酬的对外竞争力和对内公平性。薪酬调查的内容包括调查薪酬政策、薪酬结构和薪酬标准。然后，根据职位评价，确定每个职位的相对价值，并将类似职位归入同一薪酬等级。再根据薪酬调查的结果和薪位的相对价值，确定薪酬等级的工资水平。最后，为每一薪酬等级中的职位薪酬设定一个浮动范围，并对薪酬水平进行微调。

三、地方政府人力资源福利和保险制度

（一）福利的含义与福利制度的功能

福利可以从广义和狭义两个方面理解：广义的福利几乎概括了人们所享受的一切物质待遇，囊括了社会保险、社会救助等内容；狭义的福利则专指社会保障体系中除社会保险、社会救济和社会优抚之外的改善员工生活质量的诸种措施。

在这里，公职人员的福利是指地方政府为改善和提高政府员工生活质量而采取的一系列措施。福利的功能主要表现在吸引优秀员工，激励并提高公职人员的生活水平，降低公职人员的流动率和提高地方政府的工作效率。

（二）我国地方政府现行福利制度的主要内容

公职人员福利是由各单位根据自身经济实力、管理目标和员工的不同需要自主建立的。我国现行的公职人员福利包括个人福利、生活福利、探亲制度、带薪假期、集体生活福利设施等。

个人福利包括养老金、互助金、辞退费、医疗保健福利、住房补贴等。生活福利包括法律援助服务、健康和理财咨询服务、子女教育福利、生活补助（包括夏季防暑降温费、婴幼儿补贴等）、交通费补贴和通信补助等。探亲制度主要指凡在公共部门工作满1年以上，与配偶或父母不住在一起，并且不能公休假日团聚的，可以享受探望配偶或父母的待遇。未婚公职人员探望父母，每年给假一次，假期20天；已婚公职人员探望父母，每年给一方探亲假一次，假期为30天。带薪假期指组织为员工提供的有薪酬的不到岗工作的福利，主要包括脱产培训、病假、事假（如婚假、丧假等）、产假、公休等。集体生活福利设施是地方政府工作人员福利的主要内容，目前我国地方政府工作人员主要的福利设施有：员工食堂、保育设施、员工住宅、集体文化娱乐设施等。

（三）地方政府社会保险制度

社会保险是指以国家为主体，通过立法对社会劳动者在暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无劳动机会，从而失去收入来源的情况下，给予一定程度的收入损失补偿，使之享有基本生活保障，从而保证劳动再生产和扩大再生产，维持社会安定的社会事业。地方政府社会保险可以为其职工提供必要的物质帮助，免除公职人员的后顾之忧，充分体现人文关怀，提高公职队伍士气。地方政府社会保险主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等。

我国地方政府养老保险主要包括社会基本养老保险、单位补充养老保险和个人储蓄养老保险，三位一体，有机结合，构成了中国多元化的养老保险制度。失业保险的待遇包含失业基本津贴、失业救助金、附加失业津贴和补充失业津贴四种形式。医疗保险待遇是指参加医疗保险的被保险人遭受疾病困扰时所获得的各种补偿、服务与帮助，主要包括疾病津贴、医疗服务、被扶养者补助、病假以及公费医疗制度等。工伤保险是指对因工受伤（包括职业病造成的伤害）而暂时或永久失去劳动能力的劳动者给予经济补偿和帮助，保证其基本生活的社会经济制度，一般包括工伤医疗待遇、停工留薪待遇、伤残职工待遇和丧葬费与遗属恤金等。生育保险则指国家通过立法对怀孕、分娩的女职工给予生活保障和物质帮助的保险制度，通常包括生育医疗服务、产假、生育津贴、哺乳待遇等。