第一节 民政与社会事务管理的基本含义、特征以及起源与发展

一、地方政府民政与社会事务管理的基本含义

（一）民政与社会事务管理的含义

“民为邦本，本固邦宁。”只有广大民众安居乐业，社会才能稳定。统治者应考虑民众的愿望，办理民众事务，给予民众利益，惠民、利民进而安民，即“为民行政”。

广泛意义上的民政与社会事务管理，泛指各种有关民众事务的行政管理工作。这些工作概括起来称为“民政”。但关于“民政”的内涵，目前尚无权威的定论。在清朝，民政与社会事务管理基本上有“为民立政”和“为民施政”两种解释；民国时期其被解释为“为民施政”；中华人民共和国成立后，随着社会的发展和分工的细化，民政与社会事务管理的含义和职责不断发生变化，有分有合，有增有减，但民政政务和社会事务所具有的公共行政性、多元性、社会性、群众性一直未变。综合历史的认知我们可以看到，民政与社会事务管理的基本内涵是：维护和实现广大人民群众的基本权益，促进社会的稳定、协调、健康、和谐发展，为民之本、为民解困、为民服务，维护社会公平正义和保障人民群众的基本生活权益、政治民主权利和社会权利。由此可以定义，民政与社会事务管理就是社会生活中事关民众各种权益和切身利益的事务管理工作，即统称的民政工作，是民政社会事务管理体系的一切活动的总称。

（二）地方政府民政与社会事务管理的内涵

地方政府民政与社会事务管理，广义上说，指的是地方政府和社会组织为促进社会系统协调运转，依据相关法律法规对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程，涵盖民政、科学、文化、科技、卫生、体育、环境等众多领域。

地方政府民政与社会事务管理是国家行政机关对人民群众的社会事务进行的行政管理，是国家行政管理的一个组成部分，涉及人民群众社会生活的诸多方面。在现实工作中，民政部门通常所讲的社会事务管理指的是对专项社会事务进行的管理，包括：社团和民办非企业单位登记管理、行政区划和地名管理、婚姻管理、殡葬管理、救助管理、儿童收养管理、印支难民事务管理。地方政府民政与社会事务管理是政府和人民群众的连接纽带，既有以人民群众为主体的治理和服务等社会事务，又有民政与社会事务管理部门的政府公共管理的职能。

二、地方政府民政与社会事务管理的基本特征

中华人民共和国成立以来，地方政府民政与社会事务管理始终都是一个兼容创新的工作体系。民政与社会事务管理承担的职责任务、工作内容，随着经济社会的发展，围绕我国各个时期的工作重点和工作难点，不断充实和创新，不断被赋予新的内涵，体现出具有中国特色社会主义的民政与社会事务管理的特征。

（一）内容的多元性

民政与社会事务管理部门是地方政府进行社会管理的职能部门之一，其基本职责就是贯彻落实党中央的各项政策、依法行政，推行完成政府的各项具体任务和措施。

民政与社会事务管理的内容繁多，业务多元化决定了其管理职能的多维化。其涉及宣传、财政、税务、计划、司法、人社、建设、工商、国土、文化、教育、卫计、体育、人大内司委、军队、工会青年团妇联、残联、工商联等相关职能部门和社会团体。它们都直接或间接地和民政与社会事务管理部门密切相关。这在客观上要求民政与社会事务管理部门必须加强社会各层面的协调配合以及政府职能部门间的默契配合。特别是在实际工作中，面对广大人民群众的切身利益，职能部门涉及社会的方方面面，绝对不只是解决单一的社会问题和矛盾。这就需要转变政府职能，形成合力，共同创新变革，形成上下一致、高效运转、统筹协调、适应新常态的工作机制，整合不同职能部门和社会团体的工作职能和新的工作方式，解决人民群众不同的社会现实需求和问题，调节和化解社会转型期出现的各类社会矛盾，促进社会和谐发展。

（二）工作的群众性

民政与社会事务管理的核心是以民为本。“以人为本”既是科学发展观的核心，也是构建和谐社会的核心。民政与社会事务管理的主体是广大人民群众，为人民服务是民政与社会事务管理的目的。

2015年3月9日，全国“两会”期间，习近平总书记在参加吉林代表团审议时说，民生工作离老百姓最近，同老百姓生活最密切，要持之以恒把民生工作抓好，做到件件有着落、事事有回音，让群众看到变化、得到实惠。

“以民为本”要求民政与社会事务管理必须做到权为民所用。党领导人民走向胜利的三大法宝之一“从群众中来，到群众中去”是我国民政与社会事务管理的基本工作方法。只有始终如一地相信群众，依靠群众，尊重人民群众的首创精神，总结和运用人民群众创造的有益经验，才能真正地推动我国民政与社会事务管理的发展。

（三）作用的社会性

民政与社会事务管理工作的性质、任务决定了在人民群众日常生活的众多领域里的民政事务工作都需要与很多相关政府部门、社会团体协同完成。很多民政与社会事务管理工作都是面向全社会的，既是政府民政等部门共同管理的社会事务，也是国家治理的社会系统工程。民政的社会事务管理中还需要有司法、公安、城管、街道、国土、林业、工商、技术监督等众多政府职能部门的齐抓共管，方见成效。民政与社会事务管理的事务和广大人民群众的切身利益息息相关，其中牵涉到党和国家对社会弱势群体的关怀和利益维护，事关社会的和谐与公平正义。可以说，每个公民在其漫长的生活中，生老病死，婚丧嫁娶，不同的时期都会和民政与社会事务有所联系，都需要民政与社会事务管理部门提供服务。这是构成民政与社会事务管理工作社会性特征的重要因素。

民政与社会事务管理必须面向社会的需要，坚持社会化的发展方向。在民政工作当中，无论是社会事务和保障工作，还是职能管理工作，都以全社会和广大人民群众为工作服务对象，同时，所有的工作事务也离不开社会和广大人民群众的支持与参与。民政与社会事务管理工作的宗旨是全心全意为人民服务，但从某种意义上来讲，它也是社会公益性、慈善性和消费性事业。民政与社会事务管理需要大量的社会资源和财富来支撑事业的维持和发展。

民政与社会事务管理作用的社会性是民政工作的新活力，是地方政府民政工作创新的源泉。地方政府民政工作深深扎根于社会基层，吸取人民群众丰富的实践经验，与时俱进，锐意创新。民政和社会事务管理作用的社会性保障了我国民政工作在不同的历史时期，民政事业的外延和内涵都能得到不断的调整、充实。

（四）治理的政治性

党的十八大报告把社会治理创新的定义表述为“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，紧接着党的十八届三中全会决定又提出“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”。地方民政与社会事务管理作为政府社会治理工作的重要组成部分，本身就是政治性工作。所有民政与社会事务管理工作都是体现党和人民政府对社会建设和治理的意志，确保社会沿正确的发展方向有序运行的行政管理工作，具有政府行为与人民群众根本利益高度一致的政治性。民政和社会事务管理部门的工作包括解决社会民生问题，满足各阶层特别是弱势群体的需求，调节社会众多矛盾，促进社会公平正义，弘扬中华民族精神，推进社会民主和谐，等等。这对于提高我国广大人民群众的物质和精神文化水平具有很大的政治意义。

地方政府民政和社会事务管理工作是连接党和政府与人民群众血肉联系的纽带，展现的是中国特色社会主义制度的优越性，是极具政治意义的重要工作。民政和社会事务管理部门是社会弱势群体的代言人和人民群众利益的维护人。这直接体现在救灾抚恤、社会救济、优抚安置、社区服务、社会福利等大量的社会保障性工作上，充分体现出了人民政府全心全意为人民服务的服务宗旨。把为民解困当作当代地方政府民政和社会事务管理的重要任务是我国民政工作鲜明的政治性的体现。民政和社会事务管理部门要加大对贫困群体的救助力度，不断完善和创新社会救助工作，逐步扩大覆盖面和受益面，稳步提高社会保障水平，更好地为困难群体解决他们所面临的各种困难，保障他们的生活、医疗、教育以及全面参与社会的合法权益；大力发展社会福利事业，为老年人、残疾人和孤儿提供基本的福利服务，改善他们的生活水平和生活质量；大力发展慈善事业，积极挖掘和发挥社会捐赠、慈善事业等社会救助方式的潜能，促进社会稳定和社会公平。民政和社会事务管理治理的政治性反映出社会主义制度保障和维护广大人民群众基本生活权益和基本人权的本质特征与优越性。

三、民政与社会事务管理的起源与发展

（一）民政与社会事务管理的起源

中国的地方民政与社会事务管理的由来和发展是政治、经济和社会发展的产物。民政与社会事务管理历史悠久，源远流长，是最原始、最古老的国家行政管理工作。许多民政与社会事务管理事项已有3000多年的历史，如在西周时期就有领土疆域划分、基层行政组织设置、民事纠纷调解、救灾救济等社会行政事务管理，古称“民事”。但“民政”一词的出现和民政概念的形成则是在唐宋时期。唐代有“安民立政”之说，北宋有“修治民政”之论。“民政”一词逐步在官方和民间广泛使用。很明显，这种意义上的民政是广泛意义上的民政，是泛指各种有关民众事务的行政管理工作。

南宋徐天麟编纂《两汉会要》时用“民政”一词来泛指各种民众事务的行政管理工作到特定的部分行政管理工作。书中把国家管理活动分为15大类，民政作为其中的一大类，与其他门类相并列，初步确立了民政与社会事务管理概念的特定含义，并为后人所认同。民政门类包括：户口、民伍、风俗、乡役、泛役、复除、荒政、置三老、乡亭长、尊高老、恤鳏寡孤独、治豪猾、劝农桑、赐民爵、崇孝行、戒奢侈、禁厚葬等数十项事务。在漫长的历史进程中，伴随着政治、经济、社会的发展变化，民政的内容也常有变化。但变中有恒，一些基本的事务始终未曾间断，历代相承，延续至今。不过，尽管南宋时期开始出现了特定含义的民政，但民政概念所包含的事项仍然十分广泛。直到21世纪初，国家仍未设立专门的民政机构，也就无法形成独立的民政工作体系。清政府光绪年间设立民政部，这也是中国历史上首次设立民政部专管民政与社会事务。至此，我国在官方和学界才真正使用“民政”一词。清末民政部主管的事务主要有：地方行政、地方自治、行政区划、警务治安、户口管理、风尚习俗、灾荒政务、移民事务、土地管理、官办土木工程、医药卫生、宗教寺庙、丧葬事务及编审图志、文物管理等。民政部的设立是行政管理专业化的产物，标志着独立的民政管理体系开始形成。辛亥革命以后，北洋军阀时期和国民党统治时期均设内务部主管全国内务行政，基本业务与清末民政部相同，只是新增了地方选举和地方官吏任免等少量业务。与内务部对应的地方机构，省为民政厅，市为民政局（处），县设民政科，负责地方民政事务。在这个时期的政府职能机构中，一般把民（政）、财（政）、建（设）、教（育）作为必设机构。

（二）现代民政与社会事务管理的发展

中国共产党从早期在江西瑞金的中华苏维埃工农民主政府到延安的抗日政府、各抗日根据地政府到中华人民共和国成立后一段时间，民政工作和民政事务都一直以不同的形式和内容存在。

1978年，国家恢复统管民政工作的机构，第五届全国人民代表大会决定设立中华人民共和国民政部，主要职能是：优抚安置、救灾救济、社会福利、行政区划、基层选举、婚姻登记、殡葬改革及国家政府机构人事管理等。1983年、1988年、1993年的机构改革对民政部主管的业务都有所调整。1993年，国务院批准的民政部机构改革三定方案规定，民政部主管的业务主要是：救灾救济、优抚安置、社会福利、农村养老保险、基层政权和基层群众自治组织建设、行政区划和地名管理、社团管理、婚姻登记管理、殡葬管理、收容遣送及涉外儿童收养管理等工作。2006年11月，国务院召开了第十二次全国民政会议，对民政工作的性质、地位、作用等有了新认识、新提升，明确指出民政与社会事务管理在构建社会主义和谐社会的伟大进程中，具有不可替代的重要的基础性作用。这主要在于，民政与社会事务管理在社会主义和谐社会建设中，能够切实解决好城乡困难群众的基本生活问题，有利于促进社会公平；加强社区和基层政权建设，有利于维护社会和谐稳定；完善社会组织建设和管理，有利于健全社会功能；大力发展老龄事业，有利于促进社会代际和谐；加快发展慈善事业，有利于良好社会风尚的形成。

（三）传统民政向现代民政与社会事务管理的转变

随着经济的发展、社会的进步和形势的变化，地方政府民政与社会事务管理在不同的社会发展阶段、不同的历史起点、不同的机遇背景下，工作职能都在适应经济社会的深刻变革中，不断地发展，调整，充实，完善，与时俱进。我们必须建立适应时代发展的现代民政机制，以包容的、自主的、公平正义的、开放的社会属性，不断面向未来，实现与时俱进的自我纠偏发展，为大局服务，为中心服务，为和谐服务，实现民政与社会事务管理的历史使命和社会使命。

总体来说，传统民政工作和现代民政与社会事务管理工作并没有本质的区别。雷洁琼女士在1983年就指出“民政工作是社会工作”，之后又提出“民政工作是中国特色的社会工作”的精辟论点。事实上，现阶段民政工作发展的层次，类似于社会工作发展的早期阶段，都属于社会事务管理范畴。虽然它们所处的阶段和层次不同，但本质是一致的。相对于传统民政而言，现代民政与社会事务管理是基于社会经济基础，以及组织功能、体制特征、管理方法和总体运行机制等因素。传统民政是与传统农业社会和计划经济体制相适应的社会行政管理模式，现代民政与社会事务管理是与现代工业社会和市场经济体制相适应的社会行政管理模式。总结中华人民共和国成立后民政工作改革发展的经验，在传统民政向现代民政转变的过程中，现代民政与社会事务管理的基本作用将由解决基本民生问题向致力改善民生、维护民权、调节社会关系转变，服务领域由特定群体向社会公民延伸，布局安排由注重发挥单项优势向更加注重整体合力转变，公共管理行为由应急处置逐步向法治化迈进，管理方式将逐步由以行政管理为主向以行政监管和提供公共产品和服务为主转变，可利用资源将由松散多元向规模效益集结，工作方式将由传统型向科学型转变，工作主体将由行政部门向职能部门、专业团队转变。现代民政与社会事务管理在传统民政管理的基础上，逐步形成围绕中心、服务大局的基本工作原则，以民为本、为民解困、为民服务的核心服务理念，统筹规划、突出重点、区域先行的战略发展思路，政府主导、部门协作、社会参与的运行实施机制，解决民生、落实民权、维护民利的现实目标要求，铸造平衡、维护公正、促进和谐的政治功能。