第三节 地方政府政务管理的内容与特征
一、地方政府政务管理的内容
（一）地方政府的内部管理
地方政府的内部管理是地方政府为实现国家宪法和法律赋予的公共管理职责和相应的权限，而对地方政府自身的系统结构、运行机制和管理方式实行的管理，也就是地方政府根据自身职能和具体工作要求，对政府内部各机构的构成、人事工作、工作方式和流程等进行的管理。从其实质来看，这种内部管理主要在于三个方面：组织结构、工作事务和内部人事管理。因而其具有明显的特点。一是系统性。任何一级地方政府都由其领导机构、办事机构、咨询机构、职能机构、派出机构和监督机构等组成，都是一个相对独立、统一的系统。二是法制性。合法、依法是地方政府内部管理的基本规范，地方政府机构的设置和变更法定，职权行使法定，行政程序法定。三是适应性。地方政府政务管理的职能内容要根据社会经济的发展变化做出相应的调整，不是一成不变的。
地方政府内部管理的主要内容包括：组织机构管理、人力资源管理、工作事务及流程管理。
第一，组织机构管理。地方政府的组织机构设置和管理遵循精简、高效、权责明确和法制规范的原则，包括两个相互联系的组成部分：一是静态的地方政府组织机构的设置和调整；二是动态管理地方政府组织机构的设置程序、变更程序和运转程序。
第二，人力资源管理。地方政府为履行其公共职能和推行政务，按照相关法律法规的规范，本着公开、平等、竞争、双向选择的原则，通过特定的职能机构、制度、方法和手段，对其所使用的人力资源进行规划、选拔、任用、培训、考核、调配、更新、保障等方面的管理。其核心是行政人才管理问题，包括“取才、用才、育才、留才”四个环节，目的是要努力实现政府系统中“人”（公务员）和“事”（管理事务）的协调。
第三，工作事务及流程管理。这也称为狭义行政管理，是指地方政府对自身组织机构的综合性事务、日常工作、规章制度和工作程序等所进行的管理活动。其内容包括文档管理、财务管理和资产管理三个方面。一是文档管理。文档管理分为公文的制定、发布、交换、保管、处理和文档的接收、分类、统计、保管等部分。二是财务管理。财务管理指地方政府遵守国家相关法律、行政规章、纪律规定和财会制度，对本身资金的收支进行管理。其中，财务支出是财务管理的重要方面。三是资产管理。地方政府的资产是国有资产即公共财产，主要包括办公场所的建筑和环境设施、办公设备、办公书籍和交通工具等。
（二）地方政府的公共管理
地方政府是区域地方公共管理的主体，即地方公共权力的载体和行使者，区域地方所有的公共事务都由地方各级政府及其管理机构实施处置。这里的公共管理是指地方政府及其部门机构以有效提供公共产品和公共服务、促进公共利益最大化为宗旨，整合社会各种力量，广泛运用政治、经济、法律、社会等方法，依法对社会公共事务进行管理的活动。
依据宪法和法律规范，地方政府的公共管理主要包括以下几个方面：
第一，政治事务管理。地方政府承担着没有主权性质的外交、国际交往与军事等方面的事务，因此其只有维护主权性质的具体事务管理。这类管理概括起来可以划分为三类：一是维护国家主权和领土完整；二是维持区域的社会治安；三是依据宪法和法律规定，组织和保障区域内民众和社会组织的民主活动。
第二，公共事业管理。区域内事关广大民众切身利益的社会公用性事务管理和公益性事务管理，必须由地方政府来承担。这包括区域地方的公共卫生事业、文化教育事业、科学技术事业等方面的管理。
第三，公共物品管理。为区域内民众提供公共物品是地方政府的主要职责，民众所需要的各类公共物品就是由地方政府或其主导的机构来供给的。这包括区域发展规划、基础设施、能源交通、防灾减灾、战略设施、生态环境等多个方面。
第四，公共服务管理。地方政府以及部分非政府组织为区域内民众提供公共服务。这是其又一主要职责。这包括区域内民众的社会保障、市场秩序、社区服务与管理等方面。
第五，公共安全管理。地方政府及其相关机构必须保障区域社会安全、稳定与和谐，是区域社会安全的主要维护者和保障者。这是地方政府十分重要的管理职责。这包括对可能造成地方区域公共安全的突发事件进行应急预防与准备、监测与预警、救援与处置、恢复与重建等各个方面。
（三）地方政府内部管理与公共管理的关系
地方政府的内部管理和公共管理是一个有机的整体，具有密不可分的辩证关系，即地方政府的内部管理是“手段”，而公共管理是“目的”。地方政府的内部管理是否合理和高效，直接决定着其公共管理的有效性和效率；而地方政府公共管理内容的发展演变，又反过来导致其内部管理体制发生相应的变化，包括机构设置和运转方式等方面的改变。两者是互相影响、彼此促进的关系。
地方政府是国家行政权力在区域地方的载体，其组织机构设置合理，人力资源管理得当，工作程序和流程依法运转，是地方政府承担公共管理任务和提高效率的组织保障。地方政府依法实施高效、公平的公共管理是其根本职责，是其实现宪法和法律赋予的公共权力、履行职责为公民服务的管理活动。为此，地方政府必须着力提高和维持高质量的内部管理质量与水准，这是实现高效公共管理的前提和基础。
二、地方政府政务管理的方式与特征
（一）地方政府实施政务管理的方式
地方政府必须按照国家相关法律法规授予的职责、权限，采取一定的方式、措施、手段和技术来管辖政府的自身事务和所辖区域内的社会公共事务，向本区域内民众提供公共产品与公共服务，以满足区域内民众与各类社会组织的需要，使本区域的政治、经济和各项社会事业协调发展，社会稳定和谐。
地方政府管理内部事务的工作，由政府内部设置的专门机构来承担，通常有办公室、组织人事处（科）、财务处（科）、后勤处（科）、保卫处（科）、国资处（科）、老干处、综合处（科）等，一般通过职业教育、制度规范、薪资激励、程序约束、纪律约束和惩戒问责等方式实施具体的内部管理。
地方政府管理政治事务的工作，由政府的专门职能机构来承担，一般是地方公安局、国家安全局和相关部门。在维护国家主权和维持地方社会治安方面，由公安机关对涉嫌违法者实行行政拘留或逮捕并进行审讯，对犯罪情节较轻者给以行政处罚，对情节严重者移交地方检察机关提起公诉，由地方司法机关（法院）予以审讯法办。
地方政府管理社会公共事务的方式通常有两种：一是由地方政府设置的相关职能机构，如发改委、民政局、教育局、公安局、城建局、交通局、劳动和社会保障局、财政税务局、工商局等承担；二是公共管理和私人管理相结合，由地方上的各类非政府组织的义工组织，受地方政府委托授权或自愿协助地方政府负责某些社会公共事务的管理。
地方政府实施内外部政务管理活动，都要通过行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段来进行。其中，行政手段是政府依靠行政组织的权威，运用命令、规定、规章、条例、指示等措施实施的管理，具有权威性、强制性、具体性和层次性；经济手段是政府机构依据客观经济规律，运用工资、价格、信贷、税收、资金、罚款和经济合同等经济杠杆措施开展的管理，具有间接性、关联性和有偿性；法律手段是政府及其机构通过各种法律、法规、法令和司法解释等措施进行的管理，具有强制性、规范性和稳定性；思想教育手段则是政府及其机构通过思想教育、组织宣传、学习鼓动和开展活动等措施，激发人们理想和行动而进行的管理，具有目的性、启发性、长期性、科学性和艺术性。此外，当今时代，地方政府还大量运用系统工程、网络技术、全面质量管理等新兴技术手段实施政务管理活动。
（二）地方政府政务管理的特征
地方政府的政务管理由其内容和方式所决定，具有以下特征：
第一，职能的地方性。地方政府是国家基于统治的需要和管理的有效性、有序性，划分一定的地域面积和人口而设置的。其根本职责就在于实现国家的社会职能，管理好地方社会公共事务。中央政府赋予地方政府的职责主要不是政治性的，特别不是那些与国家政治统治和全局稳定直接相关的职责，而是与维护地方社会秩序和促进地方社会发展相关的职责。因此，为本区域民众创造和维护一个良好的社会生活环境与生产环境，处理好与民众利益相关的各种社会公共事务，就是地方政府的主要职责所在。
第二，职权的区域性。地方政府是治理国家一定区域的政治主体，其治理权力仅限于划定和管辖的区域范围和人民，不能越域越界行使政务管理权力。同时，为了防止地方政府权力过大，出现主张地方主义甚至地方割据的局面，中央政府也要限定地方政府的权力范围，也不会把全部社会管理事务都交给地方政府承担。因此，地方政府承担的就是限定区域的治理职责，具有职权的区域性。
第三，结构与职能的复杂性。地方政府承担着一定区域内的内外部政务管理任务，面对着各种各样的事务，其管理结构和行使的职能呈现出强烈的复杂性。这主要表现在：一是政府组成机构和部门的类型和数量众多、权力配置和划分具有很大的差异，相互间权力分配和协调关系复杂；二是政府组成机构和部门承担的职能差异巨大、纷繁复杂。一般来说，职能决定机构，而机构表现着职能，类型和数量众多、权力配置和划分差异巨大的部门机构本身就表明了地方政府承担的政务管理事务的复杂性。
第四，管理角色的双重性。地方政府是中央政府设置的地方区域治理主体，中央政府可以创设或解散地方政府，也可以增减其职责权限，还可以直接决定和影响地方政府主要官员的升迁去留。因此，地方政府必须从属于中央政府和地方上级政府，必须在中央和上级设定、赋予的权限内开展政务管理活动。同时，按照宪法规定，地方“一府两院”是地方人大选举产生的，以“地方法人”的地位和身份管理着地方各项公共事务。因此，地方政府又是地方区域的决策者、领导者，要对地方人大和地方民众负责。基于上述两个方面，显然地方政府在政务管理中既具有服从性，又具有相对独立性，扮演着执行与命令、服从与领导、指导与被指导的双重角色。