五 全面深化改革需要顶层设计与基层探索相结合
（一）全面深化改革启幕
如果说，1994年推出了“整体推进、重点突破”的改革战略，那么，党的十八大以来的改革部署，就是升级版的整体推进战略。因为1994年的整体改革还主要局限于经济领域，而十八大以来的全方位改革则涵盖了经济改革之外的政治、文化、社会与生态文明体制改革。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的总目标，对全面深化改革作出系统部署。这说明，在新的历史条件下，面对错综复杂的矛盾局面，改革措施的制定和政策的出台必须注重相互照应，统筹兼顾，突出全面性，体现系统性、整体性、协同性，不能顾此失彼。尤其是面对党的十八大提出的全面建成小康社会的奋斗目标，确立的中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，攻坚克难、涉险迈坎的任务更加艰巨，这就决定了要以更大的决心、智慧和力度全面推进和深化改革，靠全面深化改革赢得发展的新优势。
改革进入新阶段，系统性、整体性、重构性的特征尤为突出，力度规模之大、涉及范围之广、触及利益之深前所未有。当前改革进入深水区，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。如果总是某一方面的改革单兵突进，这样的改革不仅不可能走得好、行得远，甚至还会造成改革在一定程度上的异化。经济体制改革当然要继续发挥带动引领作用，但是同样要加快推进政治、社会、文化、生态、党的建设、国防军队等各个领域的改革。我们要“不失时机深化重要领域改革”，通过各项改革的相互促进，良性互动，整体推进，重点突破，形成继续推进改革开放的强大合力。
十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角。新时代的全面深化改革，既凸显了顶层设计的重要性，如强调改革的系统性、整体性、协同性，又意味着基层探索的必要性，如国企改革，中央地方关系改革以及更好地发挥政府作用等，都需要在实践中趟出一条新路来。因此，顶层设计与基层探索的有机结合才是推进全面深化改革的必经之途。
（二）顶层推动是中国改革的宝贵经验
改革是一项十分复杂的系统工程，既有“破”又有“立”，进程相当漫长，而且关乎社会各阶层的切身利益，蕴藏较大的风险。没有统一、坚强的政治领导，包括具备较强执行力和公信力的权威政府，变革是无法顺利进行的。中国国情的特殊性和复杂性，也决定了政治领导包括政府作用在改革过程中的特殊重要性。过去40年，作为领导层的中国共产党及其领导下的政府在改革中的统筹协调作用具体体现在以下三个方面。
1.确保改革的政治合意性
首先，确保相对明确和一致的改革方向和目标。某些转轨国家的教训表明，转轨期间，如果政治更迭过于频繁，任何一届领导者都无法贯彻一套完整的战略和政策，并且战略和政策制定受寡头政治所左右的话，政治经济的震荡就尤为剧烈，转轨的时间也会更长。在中国，目标比较一致、具有相对明确战略意图的领导者，凭借其在发起改革时的智慧和能力以及在坚持改革构想时的影响和坚定性，始终比较成功地主导着改革的进程，使之在方向上不发生偏离，沿着既定的目标不断前行。这是确保改革具有合意性的基础。
其次，确保改革路径的有效性。这一方面表现在中国领导层对自上而下改革的部署与引导，另一方面表现在其对自下而上改革的激励与升华。从改革方案的部署特别是初始行动的选择看，主要是由中国的领导层根据现实中最主要的约束或者说最迫切需要解决的问题以及缓解约束或解决问题的时机而相机抉择的。由于改革往往是“路径依赖”的，当最初的改革推出后，后续的改革要求会接踵而来，制度变迁便沿着某种内在的逻辑向另一种路径不断演进。基于此，中国的领导层在后续的行动中，注意遵循这种内生性的轨迹，在“自觉”引导改革的进程中，尽可能确保改革的速度和顺序与诱致性制度变迁的路径相契合。也正因为如此，尽管中国看起来没有事先设计好的完整改革战略，但事后来看，中国的改革进程是符合某种合理的逻辑顺序的。对于突破已有体制框架的来自局部的改革试验和创新，中国的领导层是允许甚至是鼓励的；并且对来自基层的改革实践经验，比较成功的部分会及时加以总结和完善，出现偏差的部分也会及时给予纠正和调整。在此基础上，集中基层的智慧，将之提升到理论上来概括，提升到制度上来创新，并向全国推广。
最后，确保决策程序的正当性。这与近年来完善公共治理的诉求密切相关。最近几年，中国在进行改革决策时，注意引入公共选择过程，不断提高社会参与程度，在听取各有关部门和地方意见的同时，也更加注重采取多种方式组织社会力量包括专家等共同研讨改革方案，以提高改革决策过程的公共参与性、透明性、科学性，确保利益相关者能在某种程度上参与决策，努力使改革决策兼顾到各方面利益。
2.确保改革的政治可行性
首先，注重保持转型期国家的统一性和社会的稳定性。40年来，中国在改革的过程中，注意发挥领导层“统揽全局、协调各方”的中坚作用，把十几亿人的力量凝聚起来，努力维持变革社会中的秩序。从中国改革的实践可以看出，在推进经济主体多元化的改革过程中，依靠统一的领导，能够防止国家陷入一盘散沙和四分五裂的境地，为改革的顺利推行提供基础性的条件。
其次，注重协调各方面的利益关系，以减少改革的摩擦成本。改革是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域的深刻革命，必然要改变旧体制固有的和体制转变过程中形成的各种不合理的利益格局，不可避免地会遇到各种阻力和挑战。特别地，由于中国在经济转轨的早期，在加速推动市场化的过程中，采取了某些策略性的选择，如对某些国有部门的策略性保护，政府部门和地方政府作为“运动员”而非“裁判员”直接参与市场竞争等，这些策略性的制度安排在经济转轨的中后期阶段可能引发利益集团的内生形成。这种内生性利益集团不同于市场化过程中由公平竞争产生的一般性利益集团，他们往往受到更强烈的激励去维持现状，抵制某些具有帕累托改进性质的改革政策的引入。由于这些特殊的利益集团具有较一般的利益集团更强的行动能力，可以对政治决策过程施加更强的政治影响力，因此更有可能妨碍尚未完成的市场化转轨，使制度安排被锁定在低效率均衡状态。在这种格局下，利益关系调整已成为影响改革攻坚实际进程的重大因素。具有一定权威的政治力量在推进改革上的明确态度或者说对改革进程的有效管理能力可以在很大程度上对来自各方的政治影响力做出主观修正，抑制特殊利益集团的扩张，推动社会状态向有效率的均衡点移动[9]。正是在这一背景下，近年来，随着改革进程的不断深入，中国在进行改革决策的过程中，注重发挥政治权威对改革的统筹协调作用，尽可能防止某些既得利益集团特别是部门和地方利益左右改革方案的制定和改革的进程。通过设置高层次、跨部门、利益相对超脱的改革协调机构来设计改革方案，有利于破除特殊利益集团的掣肘，保证改革的连续性，防止改革走形变样。
最后，注重执政能力建设。国际上有关转型经济的研究强调了政府转型在经济转轨中的重要作用。特别是为了实现政府向市场扶持型的转变，从而支持和利用市场的作用，有效的公共部门和更新政府的人力资本是至关重要的。有论者曾经指出，“无论对经济还是对政治而言，如何更新过时的人力资本也许都是转轨的中心问题”[10]。中国在过去40年的改革过程中，注意推动官员职业化的变迁，着力培养其制定和执行恰当改革战略和政策的能力。这是中国领导层较之其他一些转型国家的领导层在维护和推动市场化进程中表现更为出色的重要原因之一。
3.确保改革的政治可信性
首先，确保改革基本政策的时间一致性。比如前已述及的土地承包政策连续性和稳定性对农户持续投资土地的激励。其次，确保投资激励的可信承诺。这也主要反映在前面论述的相对可信的投资政策性环境与非公有制经济的蓬勃发展。最后，确保再分配承诺的可信性。在改革所涉及的利益调整过程中，可信的政治承诺，特别是再分配政治博弈的动态一致性是确保改革成功的重要因素。从拉丁美洲国家的改革实践看，正是个人对未来政策结果的不确定性连同可信的再分配承诺的缺乏增大了改革的阻力，弱化了改革共识。而在中国改革的过程中，领导层试图做出可信的承诺来提高改革的收益，通过税收—转移支付计划对改革中的利益受损者进行补偿，从而增大了改革被接纳的可能性。
（三）从“摸着石头过河”到顶层设计
改革开放初期，邓小平同志提出了“摸着石头过河”理论，实质是号召全党和全国人民解放思想，大胆探索，这一理论也曾指导了初期和中期的改革。现在改革向深水区推进，依靠感性认识寻找改革的突破点的做法已经不可取，必须转向理性探索，这是一种更高层次的改革，更多地依靠理论的自信、道路的自觉来引导改革向纵深发展。改革的方式由以下推上的典型示范转向以上带下的顶层设计。过去的重大改革都是群众在基层通过典型示范趟出路子、做出样子，形成示范效应，被中央发现后在全国推广，这是自下而上的改革过程。家庭联产承包就是安徽凤阳县小岗村18户农民把土地分田到户，后被邓小平同志首肯，在全国推广开的，这次群众首创的重大改革解决了全国人民吃饭问题、农业稳定和发展问题，也引发和推动了城市的国企改革，成为全国改革的原发点。今后的改革要靠党中央、国务院顶层设计，谋划改革方案，采取以上带下的方式在全国推进改革，这是改革的新路径、新方式和新选择。
改革到了现在这个阶段，确实需要顶层设计，以确保改革的正确方向，在重大关系和关键环节上不出大的问题。经过多年的探索实践，中国积累了较为丰富的改革经验，具备做好顶层设计的条件。要从战略全局出发，精心进行顶层设计和整体谋划，做好不同改革措施的相互配套与衔接，全面协调推进改革。
现代市场经济是一个复杂而精巧的巨大系统。它的建设不可能边设计边施工，也不是一双粗陋的、结构不需设计的草鞋，“边打边像”。否则的话，各个子系统之间不可能互联互通和协调互动。市场经济是一个大系统，各个地方和部门往往会从自己的工作方便和利益着眼，使制度安排有利于实现局部利益，如果先由基层各自为政进行设计，然后拼接起来成为一个体系，这样的体系恐怕是无法协调运转的。
所谓顶层设计，就是考虑到中国全面改革的新特点，有别于过去单兵突进的改革模式，对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制做出统筹设计，加强对各项改革关联性的研判，努力做到全局和局部相配套，治本和治标相结合，渐进和突破相促进。采取整体主义的改革战略，把握改革的系统性、关联性、配套性。
改革的顶层设计涉及三个方面：
一是加强对改革的研究，做好充分理论准备。客观地说，十八届三中全会已经在理论上为我们描绘了社会主义市场经济的总体蓝图，并大致勾画了达到这一理想境界的基本路径。但是，一方面，由于改革是千百万民众参与的伟大事业，用这种理论去教育群众，并广泛吸收群众的建议，进一步丰富这一理论体系，仍是我们需要完成的艰巨任务；另一方面，由于改革涉及面极广，我们对某些方面改革的理论准备略显不足。因此，通过动员社会各种力量，加强对改革的研究，当可不断完善我们改革的理论和策略，找到更有效的改革路径。通过这一过程，我们还可提高公众对改革的参与，调动公众参与改革的积极性。
二是需要从整体上把握改革，系统设计，全面推进，避免碎片化。虽然十八届三中全会决定已对各项改革做出了全面、系统部署，但由于改革的牵涉面过广，实践性太强，在各个领域中，改革方案均有进一步完善、细化的要求，特别是后续的整体推进规划，尤须明晰具体思路。下一步，我们需要从整体上把握改革，避免碎片化，同时，对各项改革提出明确的目标和路线图。改革应简化规则，减少烦琐的行政程序。应提高透明度，推进社会规则的重建，在更为公开透明的社会规则下，推进改革的实施。渐进改革由于“逐个”“逐步”进行，在协同推进与系统性上不够，往往导致体制之间的相互掣肘。正如青木昌彦（Masahiko Aoki）在《比较制度分析》一书中指出的，一个体系中的各种制度具有战略互补性，某一项或几项制度发生变革，其他的制度要么进行相应的变化，要么就会与新制度难以配合，对新制度的实施产生阻碍。[11]因此，制度变革本质上就应该是整体推进的，在实施上可以分步进行，否则，就会存在巨大的制度运行成本问题。改革开放是一场深刻而全面的社会变革，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。因此，改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进。这样的改革，没有顶层设计肯定是行不通的。
三是加强改革的机制设计。在进行改革顶层方案设计时需要有一个超脱于局部利益的高层权威机构，在基层创新的支持下进行自上而下的设计规划和监督规划的执行。在做顶层设计的时候，一定要让更多的人参与，要倾听民众的改革诉求和基层政府的政治创新。机制设计的一个基本理念是，如果切西瓜的人是最后一个拿西瓜的人，那么，这个西瓜就会分配得很公平。改革顶层设计也应有这样的机制，即不能让改革设计变成改革利益的事先切割，而是让所有参与改革者在其中能看到公平分享改革利益的希望和切实的机制保障。
（四）基层探索与试点是改革最终取得成功的保障
当然，强调顶层设计并不是要舍弃摸着石头过河。中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无可挽回，无法弥补。同时又不能因此就什么都不动什么也不改。要采取试点探索投石问路的办法，取得经验达成共识。看得准了再推开，积小胜为大胜。中国地域广袤，各地情况千差万别，现阶段的改革又非常复杂，许多情况事先难以预料。对那些必须取得突破但一时还把握不准的重大改革，要鼓励和支持一些具备条件的地方先行先试，或者在改革试验区进行探索。成功了就及时推广，出现问题就及时纠错，把风险和影响控制在局部范围。这样做，是积极而又稳妥推进改革顺利实施的有效方法。在今后的改革进程中，既要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励基层创新、大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。
中国改革事业的成功，既要高瞻远瞩、顶层设计，又要有基层创新、试点推广。改革往往要走未走过的路，因此，免不了要试错。而为了不犯颠覆性的错误，试错的过程就是必要的。试点为降低改革风险、摸清改革规律打牢基础。实践是检验真理的唯一标准，也是认识规律、把握规律、运用规律推动事业发展的必由之路。通过试点、试错，不断实践，总结规律，才能应对全面深化改革这样复杂而艰巨的挑战。
一句话，试点是重要的改革方法。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组（简称深改组）第十三次会议上指出，“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效”。在中央深改组第三十五次会议上，习近平总书记进一步指出：“试点目的是探索改革的实现路径和实现形式，为面上改革提供可复制可推广的经验做法。试点要取得实效，必须解放思想、与时俱进，尽可能把问题穷尽，让矛盾凸显，真正起到压力测试作用。”
试点是打破僵局、取得改革成效的有力保障。随着改革不断深入，其艰巨性、复杂性、系统性愈加凸显，要打破僵局，啃下改革硬骨头，就需要通过试点探索改革的实现路径和实现形式，为面上改革提供可复制可推广的经验做法，发挥好试点对改革全局的示范、突破和带动作用。从自贸区改革试点，到国企改革试点，从司法领域改革试点，到生态领域改革试点……近年来，以习近平同志为核心的党中央聚焦重大改革任务，突出抓了一系列重大试点，深耕细作改革“试验田”，为推进全国面上改革积累了丰富经验、激发出生机活力。实践证明，试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。抓好试点，是改革破局开路的重要一招。在改革涉深水、闯险滩的关键时期，搞试点既是解决具体问题的现实需要，也是通过以点带面实现整体突破、取得总体成效的有力保障。
试点可以最大限度调动各方面改革的积极性。一方面，改革试点要注意同中央确定的大的发展战略紧密结合起来，在遵循顶层设计的同时，尊重基层实践，多听基层和一线声音，多取得第一手材料，正确看待新事物新做法。对待试点不能求全责备，而应辩证地看、发展地看，要有试错、容错的空间。只要是符合实际需要，符合发展规律，就给予支持，鼓励试、大胆改，保护好地方和部门的积极性，最大限度调动各方面推进改革的积极性、主动性、创造性。另一方面，要加大对试点的总结评估，对证明行之有效的经验做法，及时总结提炼、完善规范，在面上推广，推动试点由点及面逐次铺开，带动改革全局。
试点要充分考虑到现实情况的差异性，“十个手指弹钢琴”。“物之不齐，物之情也。”现实情况千差万别，提高改革试点工作科学性，需要区分不同情况，分析各个改革试点内在联系，实施分类指导，加强统筹协调，把握好改革试点工作节奏。对具有基础性、支撑性的重大制度改革试点，要争取早日形成制度成果；对关联度高、互为条件的改革试点，要统筹协调推进；对领域相近、功能互补的改革试点，可以开展综合配套试点，推动系统集成；对任务进展缓慢、到期没有完成的改革试点，要提前预警、督促落实。唯有本着“一把钥匙开一把锁”的原则，运用“十个手指弹钢琴”的方法，以系统思维、精准施策实现力量聚合、经验整合，才能让试点为面上改革提供有益经验和前进动力。
试点考验改革的勇气与担当。善于运用试点的办法开展工作、深化改革，体现勇气智慧，考验责任担当。很多事情，不试怎知行不行。但改革会触碰思想观念障碍，触及体制机制弊端，触动利益固化藩篱，必然会遭遇阻力、矛盾和问题，难以一蹴而就，更不会一帆风顺，决不能凭想当然、靠拍脑袋去搞改革试点。局部试点为的是收获全局之利，意味着改革试点要注意同中央确定的大的发展战略紧密结合起来，为国家战略实施创造良好条件。各地应加强改革试点的统筹部署、督察指导和主体责任落实，根据改革需要的试点条件灵活设置试点范围和层级，做到效果可期、风险可控，牢牢掌握试点工作的主动权，形成可复制可推广的试点经验和成功做法，让试点真正成为改革克难关、解难题的利器。当前，全面深化改革进入深水区、攻坚期，希望通过试点，涌现出一大批改革的实干家、促进派。
（五）坚持顶层设计与基层探索相结合是全面深化改革的必由之路
新时代全面深化改革需要顶层设计与基层探索的有机结合。
一是维护改革发展稳定大局的需要。改革发展稳定是我国社会主义现代化建设的三个重要支点。改革是经济社会发展的动力，发展是解决经济社会问题的关键，稳定是改革发展的前提。40年来，我们之所以能够取得举世瞩目的成绩，很重要的是我们注重处理好改革发展与稳定的关系。中国是一个13亿人口的大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，否则损失将是无可挽回、无法弥补的。因此，改革既要注重顶层设计，尽可能少走弯路；又要摸着石头过河，对于看不清楚、拿不准的改革，要先行探索，积累经验，然后再在面上推开。只有这样，才能保证改革的平稳进行，维护改革发展稳定的大局。
二是由全面深化改革的复杂性、艰巨性决定的。在改革开放初期，我们进行的改革大多数属于增益型改革，参与改革者几乎都是受益者，而且参与改革者的利益增进并不损害其他群体的利益，因此容易得到参与改革者的认同，达成社会共识。随着改革进入攻坚期、深水区，改革涉及的利益越来越复杂，面临的阻力越来越大。各种深层次的矛盾纷纷显现，各种经济、社会、政治问题相互交织，使得任何一项改革都可能牵涉其他改革，任何一项改革都很难通过制定一两条政策来解决，单纯摸着石头过河已经不能适应改革形势发展的需要，必须加强顶层设计，进行全面、系统、科学的规划。
三是提高改革决策科学性的需要。顶层设计与摸着石头过河各有优势。顶层设计是一种目标思维，有利于从总体把握改革方向，防止出现全局性错误；能够有效衔接各项改革措施，克服改革的片面性；能够降低改革的成本，避免在实施过程中相互扯皮、拖延不决。摸着石头过河针对的是一种问题思维，有利于避免改革的盲目性，防止因情况不明、举措不当引起社会动荡，是推进改革健康有序发展的一种重要改革方法。顶层设计与摸着石头过河在根本上是一致的，顶层设计科学合理，能够为具体领域的改革指明方向和路径，减少“摸石头”的成本；摸着石头过河摸得好，有利于顶层设计的进一步完善，能够加快顶层设计目标的实现。全面深化改革，既要注重顶层设计，也要注重基层探索，这样才能提高改革决策的科学性。
（张晓晶）
[1] 邓小平：《关于农村政策问题》，1980年5月31日。
[2] 之后从1988年下半年开始，获得合法地位的私营经济一度因形势的变化而发展受阻。
[3] [英]马丁·沃尔夫：《中国改革：请超越渐进式发展模式》，英国《金融时报》2006年6月12日。
[4] 钱穆：《国史大纲》，商务印书馆2010年版。
[5] 钱穆：《国史大纲》，商务印书馆2010年版。
[6] 钱穆：《国史大纲》，商务印书馆2010年版。
[7] 钱穆：《国史大纲》，商务印书馆2010年版。
[8] 钱穆：《国史大纲》，商务印书馆2010年版。
[9] 关于这方面的理论分析，参见汤玉刚、赵大平《论政府供给偏好的短期决定：政治均衡与经济效率》，载《经济研究》2007年第1期。
[10] [美]安德烈·施莱弗、罗伯特·维什尼：《掠夺之手》，赵红军译，中信出版社2004年版。
[11] [日]青木昌彦：《比较制度分析》，上海远东出版社2001年版。