第一章　中国沿边口岸城镇化

第一节　沿边口岸城镇化的界定

一、口岸城镇化的内涵

（一）口岸与口岸城镇

关于口岸的内涵，学界存在广义与狭义两种理解。广义的理解是将口岸定义为边境地区具有特殊机构和职能的外向型城镇，即口岸城镇。狭义的口岸则是指经政府批准而设置的国家对外开放门户。(1)口岸按照规模进行分类可以分为一类口岸、二类口岸；按照过货方式，可以分为空运口岸、公路口岸、铁路口岸、航运口岸等；按照分布的地区不同，可以分为沿海口岸、沿边口岸、内陆口岸。本书采用狭义的口岸概念，与口岸城镇相区分，涵盖国家一类口岸、二类口岸，包括公路口岸、铁路口岸、水运口岸（限于沿边省区），不包括沿海口岸、内陆口岸及空运口岸。与之对应，口岸城镇是指直接管辖口岸的建制镇。

城镇具有其外在景观，但同时是一系列城镇制度的集合体，也代表了一种生活方式或习惯。除城镇的一般景观外，口岸城镇特殊之处在于其特有的“国门”、通道、检验检疫等设施。因此，口岸城镇这一概念的核心在于“口岸”，是包含口岸景观的城镇。口岸城镇作为口岸经济的载体，强调外向化的市场经济，以市场经济制度为主要制度构架。口岸城镇强调口岸为核心的生活方式，包含城镇的非农业工作方式、参与口岸经济的生活习惯及其他城镇生活和文化。

（二）口岸经济与口岸城镇经济

口岸经济是围绕口岸而形成相关产业聚集的经济体系，包括加工制造业、物流业、批发零售业、对外贸易、金融、旅游、住宿等。口岸经济的概念强调经济的体系化，强调外向型产业链条的完整，重视相关产业的补充。口岸经济从总体而言包括以下三个层次(2)：第一，口岸的基础经济活动，包括相关部门的管理、服务及运输系统的活动；第二，口岸衍生的经济活动，包括与边境贸易有关企业的经营活动；第三，与口岸间接关联的经济活动，如为服务口岸经济活动而配套的金融、交通、通信等。

口岸城镇经济是口岸城镇的所有经济活动，包括口岸经济活动及非口岸经济活动。口岸城镇以口岸经济为核心，但口岸城镇的经济活动要超越口岸经济的范畴。口岸城镇经济包括资本、技术、劳动力和企业（企业家才能）的集聚，包括与口岸经济活动无关的生产经营活动。

（三）口岸城镇化

口岸城镇化是口岸向城镇形态的发展过程，口岸是基础和起点，口岸城镇化是口岸建设的发展过程和新形式，口岸城镇是口岸城镇化的成果和形式。口岸城镇是以口岸为核心、以边境贸易为依托的外向型城镇。口岸城镇化过程中，口岸城镇的形态遵循“通道—口岸服务中心—区域加工制造中心—综合性城镇”的演化过程。当前，口岸城镇以口岸经济为主要发展动力，以口岸为中心扩展城镇景观和城镇经济规模。在这样的基本前提下，口岸城镇化的核心在于如何实现口岸城镇发展，以及如何将发展成果外化于城镇形态。实现口岸城镇化，是将口岸城镇从口岸转化为城镇形态，将单一的外向型城镇转化为综合型城镇，将城镇经济活动从以口岸经济为主的单一外向型经济转化为具有完整经济运行系统的综合型口岸城镇经济。

上述转化过程，存在三个维度：第一，经济维度，即从以口岸经济为主的产业结构转向以城镇经济为主的综合、配套、完整的产业结构；第二，行政维度，即口岸经济布局基础上口岸城镇发展的谋篇布局，口岸城镇经济的建立并非空中楼阁，而是以口岸运用为基础、口岸经济发展能力为向导，建立体系化的口岸城镇结构，实现合理的城镇经济发展布局；第三，居民维度，口岸城镇经济的建立以居民融入城镇经济为根本，以居民自主非农化和提升居民城镇生活能力为向导，是在居民城镇化建构基础上的城镇经济综合化。

（四）口岸城镇发展与口岸城镇化

城镇发展与城镇化存在内生与外化的联系。城镇发展是城镇化的内在动力，城镇化是城镇发展的外在表现；城镇发展是城镇化的支撑，城镇化是城镇发展的成效之一。

口岸城镇的发展在口岸要素稀缺性的基础之上，通过口岸经济延伸，由综合化的经济部门和相关主体推动。口岸城镇的发展体现在经济实力提升、城乡关系融合、居民生活条件改善等方面。

口岸城镇化是城镇围绕口岸在景观、制度及生活文化层面上的扩张与发展，强调利用口岸经济，通过口岸城镇的发展改变乡村居民的传统观念，促成乡村居民市场意识的开拓，实现生活方式、文化风俗的城镇化。口岸城镇化以口岸(3)为主要依托，以口岸经济为引擎，是开放化、外向化的城镇化方式，是强调面向两种资源、两个市场(4)的城镇化道路。其城镇规模的扩张以经济发展为基础，通过口岸经济的极化作用形成要素产业的聚集，以口岸经济为城镇化根本保障；以城镇发展为内在动力，以市场经济相关制度及城镇管理制度的完善作为制度保障，规范城镇化方向。

二、沿边口岸城镇的功能地位

（一）口岸的支撑拓展功能

口岸城镇以口岸为依托，其直接功能是为口岸提供市场、物流和补给系统(5)，以及为口岸提供综合服务及市场资源的主要支撑地域，其功能主要体现在行政服务，口岸通货服务及提供土地、场所等方面。

1．行政服务中心

口岸城镇作为口岸及其他区域的行政管理中心，为口岸的正常、健康运作提供行政服务设施及人员。首先，口岸城镇以保障口岸运行为职责，向口岸管理部门、参与口岸运行的市场主体提供一系列行政服务。其次，口岸城镇在城镇行政管辖的职责下，为包括口岸在内其他各社会部门提供公共服务，包括基础设施、道路、教育、卫生、医疗、治安等。

2．口岸服务中心

此处的口岸服务，既包括口岸行政部门的公共服务，也包括为市场经主体提供的市场服务。口岸的稀缺性使口岸城镇聚集了各类行政服务主体和市场服务主体，聚集海关、边防、进出口检验检疫及其他口岸运行所需的行政部门。

口岸城镇的行政服务主要包括口岸运行所需的信息服务、审批服务、组织协调、行政管理、监督服务、通关服务等不搭配。口岸使用者的行政审批、协调等程序，需要在口岸管辖的行政单位进行，或者通过使用者所在地行政单位与口岸管辖行政单位的沟通、协调进行。口岸城镇作为相关行政管理部门的聚集地区，成为口岸使用者所需的口岸行政服务中心。

市场服务主体所提供的口岸服务，主要是边境贸易、物流、金融等口岸经济相关市场主体所提供的服务。沿边开发开放给予边境贸易的政策落实在口岸城镇，促使上述市场主体的聚集，之后政策虽由支持边贸企业转向边疆地区，边贸企业的优惠减少，但此类主体的先行优势促使口岸使用者依然向其寻求服务。市场服务主要包括口岸的代理服务、客户的搜寻服务、物流服务等。口岸城镇是口岸使用者所需市场服务的服务中心。

3．土地、场所的提供者

距离是区位条件的重要因素之一，口岸及其管理部门、使用主体基于对距离因素的考虑在口岸城镇聚集，口岸城镇因而成为口岸及其附属行政、市场主体的土地、场所提供者。口岸城镇的职能主要表现为提供口岸设施、行政管理场所、商业用地、道路、工业园区以及居民用地。

（二）口岸经济集聚功能

口岸的稀缺性造就了口岸城镇的独特区位，形成口岸经济集聚优势。口岸城镇的口岸经济集聚功能主要表现为口岸经济的要素集聚功能和产业集聚功能。

1．要素集聚功能

口岸城镇集聚的口岸经济要素主要为行政要素和市场要素。

口岸城镇的规模不一，但都集聚了口岸经济所需的各类行政部门。与其他城镇相比，口岸城镇具有明显的对外特征，因而具有其他城镇很少设置的行政部门，如海关、边检、进出口检验检疫等部门是对外经贸的主管部门，在以旗县级为主的口岸城镇聚集，为口岸经济的缘起、发展提供了特有优势。

口岸城镇对劳动力、资本、土地、企业家才能等生产要素的集聚主要体现在：与口岸经济相关的劳动力聚集，包括物流业、商贸业、金融业、餐饮住宿业等所需的专门劳动力；吸引政府、企业的投资，吸引国外资本的注入；促使相关主体在口岸城镇聚集并为其提供土地，提升土地使用量和效率；吸引具有专门能力的企业家在口岸城镇开拓市场。

2．产业集聚功能

以口岸为基础的口岸经济对相关产业具有较高的集聚功能。口岸经济源起于边境贸易企业，在此基础上延伸出商贸、加工、物流、金融、餐饮、住宿等诸多产业。口岸城镇的产业集聚功能主要源自口岸区位，市场主体根据距离、成本等原则在口岸城镇集聚。集聚效应逐渐扩展为极化效应；效率原则逐渐吸引周边甚至更广范围内的产业在口岸城镇集聚。

（三）区域经济增长极

中国众多沿海港口城市已经成为区域经济的增长极，甚至是全国经济增长的中心。沿边口岸城镇虽然当前极化作用不明显，但区域经济增长极亦是口岸城镇需要承担的功能之一。区域增长极的极化作用主要体现为要素、产业、人口的极化，这些极化现象在口岸城镇具有特殊的表现。

1．要素极化

在区域经济极化的过程中，口岸城镇对要素的吸引以口岸经济为核心，涵盖其他行业和部门。除了口岸经济所需要素，还能推进劳动力、资本、土地、企业家才能等市场要素的吸引领域和地域范围的扩展。这一过程依托于城镇发展，通过城镇经济体系的丰富而共赢共生，建立在城镇发展的基础上，形成投资环境、工作环境的优化，吸引更广范围的资金、人才、技术的流入。

2．产业极化

口岸城镇的区域增长极化发展，是指口岸经济相关产业的成熟以及口岸经济非相关产业的流入。当前口岸经济缺乏工业及高端服务业，口岸城镇的功能定位应是在保障、促进当前口岸经济健康发展、成熟化的基础上，吸纳更多非相关产业的入驻。沿边口岸城镇的发展需要借鉴港口城市的成功经验，将产业作为城镇经济社会发展的核心动力。沿边口岸城镇成长为区域产业极化中心，势必要扩充城镇经济体系，走多元化道路，实现多种产业的集聚。

3．人口极化

口岸城镇的区域极化发展对人口的吸引包括两个方面：一是地域范围扩展，吸引其他地域的劳动力流入。口岸城镇发展所带来的良好就业、居住环境是劳动力集聚的核心动力，能够实现跨地域人口转移，促成口岸城镇人力资本存量的提升。二是城乡关系的统筹。城乡关系统筹是口岸城镇发展的内在要求和动力，城镇就业规模和领域的扩大，对城镇管辖范围的劳动力产业间转移无疑是重大推力。劳动力的产业间转移释放第一产业过剩劳动力，保证其他产业的劳动力需求，提升城镇劳动力的整体水平和效率，提升人力资本的自生能力。这一过程既是城镇在教育、医疗、社会管理等方面发展的成果，也是城镇发展的保障。

三、沿边口岸城镇化的效应

一般而言，城镇化的过程是要素、人口、相关主体等诸多经济活动和参与者在一定地域聚集的过程。聚集以效率为导向，体现为交易成本的下降以及正外部性的提升，成功的聚集可以构建综合的城镇经济系统，推进城镇化进程。口岸城镇化作为一种特殊类型的城镇化，可以促成聚集经济，同时，口岸城镇群合理的空间布局与职能分工会产生良性的城镇体系效应。

（一）提升口岸经济效率

口岸经济发展涉及诸多环节，如基础设施的运用、口岸经济活动的市场运作、口岸经济活动的监管等。

口岸的运行依托于基础设施的建设与运用。基础设施使用期限较长，其运用效率体现为设施运用的频数与频率。城镇是基础设施集中建设的地域，口岸城镇化伴随口岸经济规模扩大，使通道、检验检疫设施以及其他公共设施的利用效率得以提高。运用效率的提高促进基础设施建设的规模与领域的扩张，进一步推进口岸功能发挥，提升口岸经济的效率。

口岸经济活动涉及境内外诸多类型的企业，包括货源地的生产企业、物流企业、商贸企业等。货物的流转是相关产业链条的末端，在经济活动的酝酿、实践过程中会涉及信息获取、交易对象寻找、主体间协作等环节。口岸城镇化可以集聚市场主体，主体空间距离的缩短必然会减少经济活动各环节所需的时间，主体数量的扩大必然会提升其他区域寻找交易对象的效率。

口岸经济活动因其涉外性需要较为严格的监督管理，监管过程涉及海关、质检、边检等诸多部门。当前的“大通关”、电子口岸平台建设、口岸联检已经为企业的进出口活动提供了便利，行政管理成本也因此大幅减少。但对口岸相关活动的监管仍然需要现场监督，企业与监管部门之间仍需要“面对面”地交流。地理空间上监管部门的集中度、监管部门与被监管主体的集中度会关系到监管的效率与效果。因此，口岸城镇化可以在空间上降低因地理距离而产生的监管成本，进而降低口岸活动的行政成本，提升口岸经济效率。

（二）扩展口岸经济正外部性

正外部性是指某个经济主体的经济行为对其他的经济主体所带来的有利影响，其接受者不需要为此付出任何成本。(6)伴随市场主体和要素的集聚，口岸城镇化在产业、要素等方面产生正外部性。

口岸(7)可以有效吸引外向型企业的聚集，口岸城镇企业之间凭借协作、分工而实现效益。一个完整的外向型产业链需要商贸、物流、加工制造、仓储等不同职能的企业。口岸城镇化过程也是外向型产业链在城镇集聚的过程。口岸城镇化的正外部性源自于“企业网络”的形成，“企业网络”通过建立企业间长久、互信、协作的关系，并促进同类企业的竞争，从而产生正外部性。(8)城镇经济的发展和城镇规模的扩展，可以实现企业数量和规模的提升，可以有效减少同一产业链不同类型企业间的搜寻成本，加大企业间建立长期合作关系的概率，提高企业间信息的流转效率；产业链条的形成可以有效形成城镇的“品牌效应”，吸引城镇外企业的协作与流入；同类企业在城镇的聚集可以通过竞争机制促使企业经营效率提高，从而扩展口岸经济的正外部性。

城镇化过程中的要素集聚的正外部性主要体现在要素的规模经济、要素主体的设施共用、要素主体间的信息共享等方面。(9)资本要素方面，资本在口岸集聚的首要条件是资本收益，口岸的城镇化发展是规模化的良性发展，为外向型资本提供了运作的空间，为资本效率的提升提供可能。在企业和劳动力要素方面，资本要素的扩展相应地促进企业的集聚和劳动力的集聚与流转，促成产业链的形成和劳动生产率水平的提高。土地方面，随着城镇规模的扩大，城镇土地利用效能随之提升。因此，口岸资本、劳动、土地、组织（企业家才能）的要素集聚可以提升口岸经济的正外部性。

（三）推动综合性口岸城镇经济的形成

城镇具有复合性，汇聚经济、文化、社会等多种职能，城镇经济亦是一个复杂的系统，由多个部门、多种行业复合而成。(10)口岸城镇是口岸的支撑、口岸经济的聚集地区，口岸城镇化可以促进口岸的腹地功能和口岸经济的聚集功能的发挥，因而可以推动综合性口岸城镇经济的形成。农业方面，口岸经济的发展需要初级产品的生产与加工，初级产品的城镇内源化发展会带动当地农业的规模化和产业化发展，同时会促进农产品加工业的形成和扩展。就其他产业而言，口岸经济因其涉外性、关联性，对于完善城镇经济系统的作用不容小觑。一方面，口岸经济部门的完善，即加工制造、城内物流、金融、餐饮、住宿等大量相关产业的集聚；另一方面，口岸经济发展会，引致文化产业、公共事业等非口岸经济部门的发展。以此，口岸城镇化通过提升口岸经济效率，推动综合性城镇经济的形成。

四、沿边口岸城镇化的时代背景

（一）国内背景

1．开发开放进一步深化

中国的开放式发展始于沿海地区，并逐渐深入内陆、沿边地区。沿边开放自1982年开始酝酿，1992年正式的沿边开放政策出台，之后经历了调整、规范，当前正在进一步深化。(11)沿边开放逐渐得到国家的战略支持，同时沿边、内陆地区的协作逐渐被纳入国家战略：国家“十二五”规划明确提出扩大沿边、内陆地区的开放，加快自由贸易区建设；西部大开发“十二五”规划将沿边地区列为重点地区，强调加强区域互动合作、加快发展内陆开放型经济、推动沿边地区开发开放；兴边富民行动规划（2011—2015）将沿边开发开放水平的提高设定为发展目标等。可见当前中国的开放战略是全方位的，强调对内和对外的双向开发开放，既重视对外交往，也重视与国内不同地区的合作。因此，作为沟通内外的枢纽，口岸城镇化获得了良好的国内发展机遇。

2．城镇化建设逐步加速

中国改革开放后的城镇化建设从小城镇建设开始，“十五”规划之后则开始重视大、中、小城市体系建设，强调大、中、小城市与城镇协调发展(12)，当前则进入了城镇化建设的新时期。国家“十二五”规划要求“稳妥推进城镇化”，重视“城市群内各城市功能定位和产业布局”；西部大开发“十二五”规划则强调“增强中心城市辐射带动作用”“培育中小城市和特色鲜明的小城镇”“统筹城乡发展”。十八大之后，以城镇化拓展内需的战略开始酝酿，“在中西部一些发展条件较好的地区，加快培育新的城市群、形成新的增长极”“挖掘现有中小城市发展潜力，更好发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市”(13)成为未来城镇化战略的重要领域。当前中国的城镇化战略强调城镇群的建设，重视不同规模、不同区域的城镇分工协作，同时小城镇在城镇化战略中的地位有所提升。

口岸城镇化是一种特色化的城镇发展道路，强调开发开放战略中城镇分工协作与合理布局，强调城镇化战略中的城镇发展优化和城镇体系建设。

（二）外部环境

口岸城镇化强调外向型的经济发展动力，对外部环境有较高要求。沿边口岸受地理区位限制，难以获得沿海港口所能具有的广阔腹地，对于陆路相邻区域依赖性较强，腹地的深度和广度与周边区域的一体化状况密切相关。因此，中国与周边国家和地区的区域经济一体化进程对口岸城镇化形成了一定的约束。中国当前深入沿边开放，中国—东盟自由贸易区建设、上海合作组织的经济合作和东北亚区域经济合作的深化是主要途径。(14)总体而言，当前口岸城镇化的外部环境是机遇与挑战并存。

在当前国际区域经济一体化的浪潮下，区域一体化组织的合作范围和深度不断提升。中国与周边国家的区域一体化同样取得进展，特别是在中国—东盟自由贸易区建设和上海合作组织的经济合作方面，合作不断深化、合作领域不断扩展、相关制度不断完善。(15)中国与东盟国家、中亚国家、东北亚国家在资源、产业、技术、产品等方面存在互补，禀赋的不同是扩大中国与周边国家经济往来的基础条件。同时，这些与中国开展经贸往来的国家多保持良好的发展态势，将为中国参与区域经济一体化提供良好的经济环境。(16)

但是，中国与周边国家的合作面临多重挑战。首先，即便当前中国与周边国家具有合作的诉求，但国家间的竞争依然存在。中国与周边国家在发展中虽然可以互补共赢，但各国在产业、产品、技术等方面的同质性不容忽视，争夺资源和市场是阻碍中国与周边国家一体化的重要因素。其次，中国参与的区域经济一体化组织的内部整合依然存在问题，上海合作组织的经济合作较为松散，东北亚区域经济一体化尚未形成组织构架甚至阻力重重，不利于中国的扩大开放。最后，区域经济一体化的开放性决定了中国并非唯一的合作候选主体，其他国家或因具有地缘优势，或因具有综合优势，与中国在区域合作领域当中开展竞争甚至进行遏制，对中国的深化沿边开放形成阻力。

总之，中国与周边地区开展的区域经济一体化有利于沿边、内陆地区的口岸城镇化。但是，复杂多变的国际局势意味着口岸城镇化进程面临不确定的外部环境。在国内政策环境趋好的情况下，难以控制的外部条件是影响中国内陆、沿边开发开放的主要因素，也是抑制口岸城镇化的主要因素。