第一章　我国国有资产监管体制现状

我国国有资产监管体制经历了从计划经济时代向社会主义市场经济时代的转型过程，数次改革后，国有资产监管体制正在逐步完善，但是还面临着一些问题和挑战，国有资产监管体制面临着新的改革需求。

一、国有资产管理体制改革的成就

改革开放以来，国有资产监管体制改革经历了从放权让利、政企分开再到建立现代企业制度的发展历程，在国有资产监管体制上取得了初步成就。

（一）初步分离政府的出资人职能与社会公共管理职能

党的十六大明确提出“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，变“统一所有，分级管理”为“统一所有，分级形式所有权”。在此背景下，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）于2003年成立，根据国务院授权履行国有资产出资人职责，依法对国有资产进行监督管理，这也是新中国成立以来首次明确国有资产出资人机构，标志着新的国有资产管理体制建立，是我国国有资产管理体制的重大创新。这一体制的优势在于初步分离社会公共管理职能与出资人职能，管资产与管人管事相结合，责任、权利和义务相统一，推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分开。

（二）国有资产监管的法规体系和责任体系基本建立

2003年国资委成立以后，国资委配合国务院法制办起草了《企业国有资产监督管理暂行条例》（简称《条例》），对监管机构、监管范畴、法律责任等重要问题都做了明确规定。继《条例》推出后，2003—2014年，国务院国资委先后发布了27项部门规章326项规范性文件，相继发布了包括清产核资、业绩考核、重组破产、产权转让、风险控制、法律顾问、主辅分离、社会责任、境外资产、人才建设、文化建设、信息化建设、改革改制、指导监督等各种规章和规范性文件。加上《公司法》《国有资产法》以及国务院和国办等部门发布的法规，初步构建起了比较系统、完整、立体化的国有资产监督管理的法规体系和国有资产保值增值的责任体系，做到了用制度去管人，用制度去管事，用制度确保国有资产的保值增值。

（三）推进了国有企业现代企业制度的初步建立

党的十四届三中全会明确提出了推动国有企业逐步建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。党的十五届四中全会提出了从战略上调整国有经济布局，推进国有企业战略性重组，建立和完善现代企业制度的任务。党的十六大确立了国家所有、分级代表，权利、义务与责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制，为国有企业改革奠定了良好的体制基础。党的十六届三中全会对国企改革进行了全面部署。党的十七大提出要深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度。经过30多年的探索和实践，国有企业改革不断深入推进，国有企业经营机制、管理体系、企业面貌都发生了根本性变化。现代企业制度建设成效显著，全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革，多数企业建立了股东会、董事会、经理层和监事会等机构，公司治理结构逐步规范。一大批国有企业实现了股权多元化，形成了混合所有制的股份有限公司。总体来看，国有企业活力和竞争力不断增强，国有经济发展质量大幅提升，在经济社会发展中发挥着重要作用。

随着国资监管的法规体系、组织体系与国有资产经营责任体系的逐步建立健全，国有资产出资人的职能也因此逐步到位，从体制机制上推进了政企分开、政资分开和经营权与所有权的分离，政府和国有企业之间的关系发生了重大变化，国有企业以全部法人财产对外承担责任，成为独立法人实体。

二、国资监管体制存在的问题

2003年新的国有资产管理体制建立以来，我国国有资产管理体制不断完善，但是也存在一些亟待解决的矛盾和问题。

（一）政资不分、政企不分仍然存在

政企不分、政资不分、所有权与经营权不分问题依然存在，出资人职能和政府公共管理职能的分离还不到位。企业办社会职能和历史遗留问题还未完全解决，比如目前各级国资委监管企业办社会职能机构约1.7万个，从业人员约180万余人，多数国有企业的退休人员尚未移交社会化管理。在实际工作中，有的地方仍把国资委视为行政机关，甚至要求国资委确认行政审批和行政执法主体资格，企业遇到问题也理所当然地认为国资委是上级行政主管部门，地方国资委的精力目前主要也是用在出资人职责以外的工作上。相当数量的国有企业仍由政府部门直接管理，国有资产仍占较大比重的县级政府和不设国资委的地市级政府。

（二）国有资产监管法律法规仍不完善

目前，国有资产监管的相关法律文件很不完善。2003年颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》具有明显的过渡性特点，且对于部分行业并不适用。2009年出台的《企业国有资产法》虽然在一定程度上规范和完善了国有资产监管体制，但同时还规定，根据需要，还可以授权其他部门、机构代表政府对国家出资企业履行出资人职责，这一规定比较抽象，在实际工作中难免出现混乱，可自由随意发挥的空间太大。此后国家又颁布了《地方国有资产监管工作指导监督办法》《中央企业境外国有产权管理暂行办法》与《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》，但都未能解决国有资产监管体制深层次的问题。企业国有资产并不是国有资产的全部，但是仍没有一部完善的国有资产监管法律来指导实践。显然，在完善国资监管的法律法规上，我国还有很长的路要走，还需要更为全面明确的法规为新型国有资产监管体制改革的实践提供法制保障。

（三）国有资产流失仍时有发生

从近年来监事会监督、审计、巡视、纪检监察等工作反映的情况看，一些企业国有资产流失严重，违规决策频发，个别领导干部存在收受贿赂、搞权钱交易、利益输送等严重腐败行为，一些企业党组织管党治党责任不落实，作用被弱化等问题突出。一方面，在各种经济成分并存，国有资产监管不力的情况下，侵犯国有资产合法权益的行为时有发生。如国有股与非国有股股同股不同权，在派股、送股等方面享受不同等待遇，国有股不上市而承受股市风险，国有企业承包经营中包盈不包亏等，这些行为都使国有资产合法权益受损。另一方面，由于国有资产出资人代表“缺位”，所有者、经营者和职工之间未形成有效的制约机制，在国有企业经营管理的过程中，普遍存在国有资产流失的问题。如：在企业改制的过程中，低估国有资产价值、低价变卖国有资产，甚至私分国有资产；在企业经营财务管理中，对国有资本金核算弄虚作假，削弱了国有经济的市场竞争力。这些都是国有资产监管体制改革的重要领域。

当前，国有资产监管体制还面临着其他的问题，比如：国有经济布局结构不合理，国有资本配置效率有待提高，大量的经营性国有资产没有纳入统一监管的体系等等，只有进一步深化改革才能使国有企业与市场经济更加深度融合。

三、国资监管体制面临的新形势

2008年全球金融危机爆发以后，国际国内形势都发生了深刻的变化。与此同时，国有企业资产的表现形态和经营形态也出现新情况，倒逼国资监管体制改革。

（一）国内外经济形势倒逼国有经济布局结构调整

从国际经济形势来看，在2008年后危机时期，以美国为代表的西方发达经济体普遍把“再工业化”战略纳入国家战略体系，把发展先进制造业、生物技术、清洁能源等作为国家优先突破的领域，加大投资和财税支持力度，以抓住信息技术革命的机遇，巩固西方国家在产业链、价值链、供应链高端配置全球资源的主导地位。这客观上对我国的产业向价值链、产业链、供应链高端的转型升级产生了新的巨大压力。从国内经济形势来看，过去传统粗放型的增长模式面临着环境约束、成本约束和资源约束，向低碳经济转型是我国经济发展的大势所趋。此外，长期的重复建设和行业布局不合理导致部分行业产能过剩，而调整经济结构成为我国化解产能过剩、加快转变发展方式的主攻方向。未来几年，重点行业内的企业将进行大规模的兼并重组，这对国有企业资源配置的能力提出了更高的要求。面临国内外新形势，国有企业的改革与发展迫在眉睫，也倒逼国有资产监管体制的改革。

（二）国有企业资产表现形态呈证券化趋势

我国国有企业总体上已经与市场经济相融合，国有企业的运行质量和效益明显提升，最明显的一个特点是，国有企业尤其是大型中央企业集团的资产表现形态呈现出证券化的趋势。一方面，国有企业可证券化的资产规模增加。以中央企业为例，2003—2014年，中央企业控股境内外上市公司由210家增加到了379家，其中，40多家中央企业实现了主业资产整体上市。截至2014年底，中央企业控股上市国有资本、所有者权益、资产总额分别达到5.2万亿元、8.2万亿元、21.3万亿元，分别占全部中央企业的53.1%、57%和55.1%。另一方面，我国资本市场目前已经形成了主板、中小板、创业板、战略新兴板、新三板、区域股权交易市场等多层次的产权交易体系，对国有资产证券化提供了支持。以中央企业为例，在各类产权市场公开交易的国有资产规模从2010年的293.4亿元增加到2013年的687.9亿元，五年交易金额累计达2000亿元。国有资产证券化的趋势对国有资产监管体制也提出了新的要求。

（三）国有企业的经营形态向以资本为主转变

在全球化的生产体系下，以价值链为基础的生产环节细分程度越来越高，技术、人才、生产设备等生产资源的配置甚至不以实物转移为前提，而是更多地通过外包或是兼并收购等活动来完成，企业的生产经营活动越来越多地表现为一种以资本运动为主的形态。与此同时，企业组织关系逐渐从内部纵向一体化转为以领导者企业为中心的层级制度，位于上下游生产环节之间的企业更多地表现一种“领导-从属”关系，这对处于领导地位的企业在管理内容上也提出了挑战，总体布局、战略规划、资源配置等问题成为领导企业面临的主要问题，比如如何布局产业链、企业上下游之间应该建立什么样的关系、企业的资源如何优化配置等等。对于当今业务多元化、结构复杂的大型国有企业来说，所有这些问题都比企业经营中的某一个具体产品的产销问题更具有全局意义。可见，国有企业经营的最高命题已从在产品层面上的“谋子”升级到了在公司整体资源配置层面上的“谋局”。在资本经营阶段，国有企业的经营目标、经营内容和运行体系等都有了新的内涵，而现行的国有资产监管体制已不适应国有企业的发展，必须进行动态调整，适应生产力的发展。