第一章　国资监管法规制度体系的基本现状

一、国资监管法规制度体系概述

企业国有资产监管法规制度体系，是国有资产管理体制探索实践的制度总结，是国资委系统依法行权履责的重要依据。企业国有资产监管法规制度体系是指由法律、行政法规、规章、规范性文件等多层级法律规范组成的调整企业国有资产监管涉及的各种社会关系的制度体系。

从形式上看，体系分为顶端、中端、底端三个层面。体系的顶端，是宪法关于我国社会主义初级阶段基本经济制度和国有经济功能作用的规定，这些规定明确了体系的方向和目标；体系的中端，是法律、行政法规以及国务院关于国有资产监管、国有企业改革发展的一系列规范性文件，它是整个体系的主干，勾画了体系的基本制度；体系的底端，是国务院国资委的规章、规范性文件以及地方性法规、地方政府规章、地方国资委规范性文件，它们对企业国有资产监管做出具体规定，是整个体系的坚实基础。各个层级的法律规范逐级延伸、相辅相成，实现了体系内部的科学、和谐和统一。从内容上看，截至2015年12月底，按照党的十六大确立的国有资产管理体制的重要原则，国家制定了《企业国有资产法》，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，国务院国资委出台了现行有效的规章27件、规范性文件301件，各地制定了2800多件国资监管规章、规范性文件。需要说明的是，本课题研究对象主要限于国资委颁布的国资监管规章规范性文件。

总结这些法规制度，主要包括国有资产出资人制度、国家出资企业制度和国有资产统一监管制度三大制度体系。国有资产出资人制度主要是对本级人民政府与国资委的授权关系、国资委作为出资人代表与国家出资企业的出资关系进行规范，明确出资人代表的机构性质和主要职责。它的主要作用是，在政府层面落实好“政资分开”，划分好社会公共管理部门与国有资产监管部门的职责边界；在企业层面落实好“政企分开”，保障所有权与经营权相分离，维护企业法人财产权，维护企业生产经营自主权。国家出资企业制度主要规范国有企业的改革调整和经营发展，其主要作用是围绕做强做优、培育世界一流企业的核心目标，加快推进国有企业公司制股份制改革，建立健全现代企业制度，完善规范董事会建设，不断提高企业现代化管理水平。国有资产统一监管制度主要规范国有资产的基础管理和上级国资委对下级国有资产管理工作的指导监督，其主要作用是明确国有经济的性质、功能和定位，落实企业国有资产“国家所有、分级代表”的原则，实现面上企业国有资产监管的“三个统一”，即统一全国企业国有资产监管政策，统一国有资产基础管理，统一出资人监管企业国有资产的范围，加强企业国有资产监管、维护国有资产安全，发挥国有经济的整体优势。

从体系内部关系看，国有资产出资人制度规范了政府、出资人代表和国家出资企业的关系，设计并理顺了企业国有资产监管链条，在体系中居于核心地位。国家出资企业制度以建立现代企业制度为目标，着眼于培育合格的市场竞争主体，提高企业的竞争能力，构成了体系的基础。国有资产统一监管制度从国有资产国家统一所有原则出发，确保了中央和地方企业国有资产监管政策、目标和主要任务的上下贯通，是体系的重要保障。三大制度体系相辅相成、互相衔接，从制度上规范引导我国国有经济发展、国有资产管理体制改革和国家出资企业改革发展，共同构成了企业国有资产监管法规体系的基本框架。

二、国有资产出资人制度的主要内容

国有资产出资人制度主要可以分为出资人代表制度、企业领导人员管理制度、企业重大事项管理制度、财务和资产监管制度四项制度。

出资人代表制度主要解决履行出资人职责的机构的设置、职责等问题，厘清政府与出资人代表的委托代理关系。一是关于履行出资人职责机构的设置。主要是坚持国资委作为本级人民政府直属特设机构的性质，明确国资委是本级人民政府授权、代表本级人民政府对企业国有资产履行出资人职责的机构。国资委对本级人民政府负责，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产保值增值负责。二是关于国资委的出资人职责。主要是明确国资委享有选择管理者、参与重大决策和资产收益三项主要权利，建立以主业核定、业绩考核、薪酬分配、企业领导人员任免和财务评价、产权管理、监事会监督、风险管控等为主线的工作闭环体系，实现管人、管事、管资产的有效结合。区分出资人监管与其他部门的行业监管、市场监管等社会公共监管，合理界定出资人职责的边界，确保不缺位、不错位、不越位。三是关于国资委向企业委派股东代表的制度。国资委作为机关法人，必须委派股东代表或者授权股东代表出席股东会议，代表国资委参与相关议题表决。主要是明确国资委委派代表参加股东会议的内部职责分工、审核及派出程序，股东代表履职程序和要求等，确保国资委能及时对股东会议各项议题进行研究并形成意见，确保委派代表能及时准确反映国资委意见，维护出资人权益。

企业领导人员管理制度主要是从制度层面实现党管干部原则与市场化选聘经营管理者的有机结合。一是企业领导人员任免制度。任免权限上划分政府与国资委的职责界限，即哪些企业领导人员由政府直接任免，哪些由政府授权国资委任免。任免程序上与《公司法》有关选择管理者的规定进行衔接，按照企业的组织形式和产权结构行使企业领导人员任免或建议任免权。二是企业领导人员考核制度。主要是按照《公司法》的规定和国有企业领导人员干部管理实际，确定国资委考核的企业领导人员范围。根据国有资产保值增值要求，综合企业所处行业、资产经营水平以及宏观政策、经济形势确定考核标准并进行考核。三是企业领导人员薪酬管理制度。根据业绩考核结果确定企业合理的薪酬结构和薪酬水平，推动企业领导人员薪酬按照市场机制运作，从而发挥好薪酬的激励约束作用，协调好公平和效率的关系。四是企业领导人员责任追究制度。主要是将《公司法》规定的董事、监事、高级管理人员的责任与现行企业领导人员管理体制有机结合起来，严格落实企业经营者的责任。

企业重大事项管理制度主要是落实履行出资人职责的机构决定或者参与决定企业关系出资人权益的重大事项的权利。一是企业组织变更制度。主要明确企业合并、分立、解散、清算、增减注册资本、变更组织形式等事项的决定权限和程序，这些事项有的由国资委决定或参与决定，有的需要报请政府同意，有的还要视企业本身的重要程度明确不同的决定权限和程序。二是企业经营决策制度。主要是划清所有权与经营权的界限，明确企业经营方针、投资计划、公司债券发行等重大事项的决定权限和程序，不干预企业自主决策事项。三是企业章程审核制度。主要明确国资委审核或参与审核企业章程的内容和程序。

财务和资产监管制度主要是以财务监督和风险控制为重点，加强出资人对国有资产保值增值情况的监督。一是财务监督制度。包括预算决算管理监督、经济责任审计监督、资金管理使用监督、资产损失责任追究等具体监督制度，落实出资人对企业生产经营情况的知情权。二是产权管理制度。主要是明确产权登记的主体、范围和程序，规范国有产权转让的相关程序和要求，建立资产评估机制，加强股份公司国有股权管理，推动中央企业逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。三是外派监事会制度。主要是调整外派监事会的工作职责、监督范围和外派机制，强化外派监事会的监督功能，同时适应国有企业公司制股份制改革需要，处理好与非国有股东和公司内部治理结构之间的关系。四是收益管理制度。主要是确立合理规范的国有资本收益分享机制，既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又实现与政府公共预算的相互衔接，发挥国有资本收益在推进国有经济战略性调整、解决国有企业发展中的体制性机制性问题的作用。

三、国家出资企业制度的主要内容

国家出资企业制度具体分为公司治理、集团化管理和专项管理等三项制度。

国有企业公司治理制度包括公司制股份制改革制度，以及董事会、监事会、党组织、职代会等具体制度。一是公司制股份制改革制度。重点是将公司制改革、股权多元化改革、整体上市三条路径转化为具体制度规定，明确改革改制企业的范围和政策措施。二是董事会制度。重点是建立健全董事会决策、经理层执行的公司法人治理机制，按照现代企业制度要求提高决策的民主性和科学性，改变企业实际由“一把手”负责的决策体制。三是监事会制度。重点是充分发挥监事会的监督与制约作用，完善公司法人治理结构。四是党组织制度。重点是处理好企业党组织参与决策、发挥政治核心作用与董事会行使决策权的关系。五是职代会制度。重点是设定好职工民主管理的范围和程序，解决职工民主管理和现代企业制度的衔接问题。

集团化管理制度是国有资产出资人制度向国有企业子企业的延伸，同样包括子企业领导人员管理、重大事项管理、财务和资产监管等具体制度。集团化管理制度包括两个重点：一是对子企业履行出资人职责制度。关键是实现国有资产出资人层层到位，加强监督，落实责任，实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。二是集团管控制度。关键是建立规范的母子公司关系，合理压缩企业层级，提升集中管理水平，完善资金、采购等事项的统一管理。作为集团化管理制度的补充，出资人代表可以规定国有企业重要子企业的重大事项，由国有企业报出资人代表批准。

专项管理制度是出资人代表在充分尊重企业经营自主权的基础上，为推动企业健全相关制度、加强内部管理而提出的原则性要求和具体规定，目的是指导企业适应市场竞争和社会发展的要求，不断加强各项专项管理工作，提升企业现代化管理水平，打造企业的核心竞争力。专项管理制度主要包括战略管理、投资管理、财务管理、人力资源管理、风险管理、创新管理、法律管理、社会责任管理、党的建设和群众工作等具体制度。

四、国有资产统一监管制度的主要内容

国有资产统一监管制度具体分为国有经济调整重组、国有资产基础管理和上下级国资委指导监督等三项制度。

国有经济调整重组制度主要解决国有经济发展的基础性问题，明确国有经济的性质、地位、功能和作用，引导国有经济和国有企业改革发展的方向。一是国有经济布局结构调整制度。根据国有经济的功能定位，明确其发挥控制力、影响力的行业和领域，推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向提供重要公共产品和基础服务领域、基础性支柱性产业以及高技术产业领域集中，优化国有经济布局结构。二是企业国有资产集中统一监管制度。按照完善国有资产监管体制和制度的要求，落实政资分开原则，在法律上进一步明确出资人监管机构的监管范围，逐步实现企业国有资产的集中统一监管，提高国有资产监管效率，加快在更大范围、更高层次上的企业重组和资源整合。三是国有资本合理流动机制。通过推动国有企业联合重组，解决不具备比较优势的中小企业退出和大企业“大而不强”的问题。通过控制非主业投资、剥离重组非主业资产等，进一步突出主业，推动国有经济由“大而全”向“强而精”发展，实现“有进有退，有所为有所不为”。

国有资产基础管理制度主要解决国有资产监管政策的统一问题，加强国有资产管理、保障国有资产安全，为国有经济发展和国有企业改革提供及时、准确、全面的国有资产数据，确保国家全面掌握国有资产保值增值情况，并为相关决策提供数据支持。一是资产统计制度。规范国有资产统计、审核、汇总、分析、报送工作，采集、统计、监测国有企业财务状况、经营成果、现金流量和国有资产保值增值结果等数据。二是面上产权监管制度。通过产权登记管理，了解全国企业国有产权的总量及分布结构。加强产权交易监管，开展产权交易信息统计，及时掌握企业国有产权变动情况，切实维护国有产权的合法权益。三是资产评价制度。对照相应行业评价标准，对国有企业的盈利能力、资产质量、债务风险、经营增长以及管理状况进行评判。

上下级国资委指导监督制度主要解决全国国资监管工作有机统一的问题。一是关于上下级国资委之间关系的规定。明确国务院国资委对地方国有资产管理体制改革、国有企业改革发展和国有经济布局结构调整工作进行宏观指导，明确上级国资委对下级国资委的指导监督职责。二是关于县属国有资产监管方式的规定。按照企业国有资产管理新体制的要求，完善国资监管组织体系，规范县属企业国有资产的监管主体及其职责，加快落实监管责任，形成国有资产监管的完整链条。三是关于指导监督方式和程序的规定。规范完善报告备案制度、监督检查制度和督促评价制度，实现国有资产监管工作全国“一盘棋”。