四、2016年内蒙古自治区未脱贫人口分布及原因
截至2016年底，内蒙古还有贫困人口555844人尚未脱贫，都是贫中之贫、困中之困，即处于深度贫困状态。难啃的“硬骨头”仍然处于重点区域和重点人群中。兴安盟、乌兰察布、赤峰、通辽市共有贫困人口47.5万人，占全自治区的85%以上，是内蒙古自治区脱贫攻坚的主战场，2020年如期全面脱贫任务艰巨。这些贫困人口尚未脱贫，究其原因，主要有以下几个方面：
（一）不精准问题依然存在
内蒙古自治区2016年开展了对建档立卡贫困人口“回头看”，完成了90个旗县区、10526个嘎查村，35.7万户、80.2万贫困人口的建档立卡信息更新工作，剔除不符合标准人口高达21.4万人，新识别补录14.4万人。2017年2月26日至4月27日，中央第二巡视组对内蒙古自治区再次开展了巡视“回头看”，发现内蒙古执行中央精准扶贫政策仍然不够到位。第一，由于缺乏科学的贫困识别标准，一些应纳入的贫困人口没有纳入。例如，目前对贫困人口的确定，主要根据人均收入和家庭财产，却忽视了家庭的支出情况。调查发现，内蒙古贫困人口中因病致贫高达41.4%，贫困家庭医疗支出在总支出中占很大比例，因此在识别贫困人口时不仅要考虑家庭收入，还要将因病、因灾、因学等导致的支出型贫困家庭纳入扶贫的范围内。第二，已经脱贫的没有及时标注退出，动态调整和数据更新不及时。贫困退出上标准和程序执行不严格，搞数字脱贫、算账脱贫，精准扶贫理念和行动还没有贯穿落实到脱贫攻坚全过程和各环节。第三，一些部门出台的精准扶贫政策举措过于原则化，缺乏精确的帮扶工作机制。长期以来，由于扶贫工作都是以贫困区域为瞄准单位进行开发式扶贫，很容易忽视贫困户的个体差异，没有完全做到因户因人分类施策，照顾不到贫困户的真实意愿和发展能力，帮扶措施针对性不强。第四，扶贫项目安排还没有完全覆盖所有的贫困人口，扶贫资金使用上依然存在不科学、不合理等现象。由于扶贫对象缺乏主体参与性，造成扶贫资金、扶贫项目与实际需求脱节，导致扶贫精准度的下降，造成扶贫资金的浪费。
（二）因病致贫、返贫扶贫难度极大
2016年，内蒙古因病致贫人数已超过贫困人口总数的41%，其中大病重病患者和慢性病患者比例较高，已经严重阻碍了全区的脱贫进程。这些贫困地区的医疗资源匮乏，基层医疗力量薄弱，医院、卫生所、医护人员数量和专业技术无法满足当地就医需求。有的地方交通道路等基础设施落后，不仅外出看病难，看病的费用也一并增加，给家庭带来了沉重的经济负担。与普通居民相比，贫困农牧民的收入水平本来就低，食品和医疗支出比重较大，对疾病以及意外事故应对能力较差，因病致贫、因病返贫问题十分突出。另一方面，由于经济拮据、资源匮乏，贫困户因陋就简，生活方式不健康，观念上缺乏健康知识和健康意识，也很容易患病，加上贫困人口生活的地区医疗、卫生保健水平较低，疾病很难得到有效的预防和控制。小病拖着不治或者诊治不当，逐渐发展成为大病。越贫越病，越病越贫，形成了“贫—病—贫”的恶性循环，要想阻断这一贫困传递链条难度极大。此外，受生态环境、气候、水质等因素的影响，内蒙古贫困地区的地方病普遍，如克山病、大骨节病、碘缺乏病、地方性砷中毒和氟中毒等，找准病因铲除病根工作艰巨。尽管实施医疗救助能够在一定程度上斩断因病致贫的循环链，内蒙古目前积极建设大病保险全覆盖，但现有的医保制度尚不健全，缺少针对不同贫困原因、贫困类型量身定制的扶贫保险产品，贫困人口受灾、受伤、大病等保险赔付得不到快速响应。
（三）产业扶贫缺乏可持续性
产业是脱贫之基、强县之本、致富之源。我国多年的扶贫经验证明，产业扶贫是脱贫的必由之路。没有产业发展带动，很难脱贫；缺乏产业支撑，脱贫难以持续。内蒙古目前产业扶贫组织化程度较低，缺少能够起到带动作用的龙头企业。现有的龙头企业整体规模小，带动辐射能力非常有限。并且，龙头企业与贫困户利益联结不紧密，没能够充分发挥带领贫困户脱贫致富的作用。单靠注入资金，导入项目，让贫困户单打独斗发展产业，存在很大的困难。而且绝大多数企业只是从事农畜产品初级加工，加工转化率仅有58%，产品的优势发挥不充分，有产品、没产业，有基础、没龙头，缺少深加工产业链，当地只卖初级产品，产品的附加值低，增收效果不明显。部分地区盲目推进项目，产业发展随意性强，只注重短期效益，一味投入资金，缺少对产业发展项目所需要的人员素质、技术支撑、管理能力和市场控制能力等要素的整合，市场保障体制尚不健全。由于贫困地区人口受教育程度低，导致劳动力素质普遍偏低，再加上劳动力资源呈现老龄化加剧现象，他们接受新知识、新观念和先进生产技术能力弱，劳动技能较差，就业、务工、自我发展能力低，思想观念落后，市场意识不强，主动谋求发展动力不足，严重影响整体脱贫致富。扶贫产业受天气、市场等因素影响比较大，而有关保险又严重欠缺，贫困户发展产业存在较大风险。投入产出比较低，很难确保贫困群众通过产业发展实现长久稳定脱贫。
（四）“思想贫困”根深蒂固
贫困户自身是脱贫工作的主体，脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现。但是，目前内蒙古有些地方仍停留在简单的给钱给物“输血式”、“填鸭式”外生方式上，缺乏支持引导贫困群众稳定脱贫的长效机制，使贫困户“等、靠、要”和“依赖、依靠、依附”思想严重，指望“吃低保、靠救济”，抢戴“贫困帽”，坐享其成。缺乏脱贫的积极性、主动性和自力更生精神、艰苦奋斗的气魄和斗志，也就没有想要脱贫致富的内生动力。缺乏现代意识和现代思维，过度依赖政策不愿脱贫，对于“造血式”的帮扶也是无动于衷。这些贫困人口不仅是物质上的贫困，更多的是精神贫困，给扶贫项目的实施和扶贫工作的开展带来了很大的阻力。
案例2-4 呼和浩特市清水河县精准扶贫开发方式创新(7)
呼和浩特市清水河县是自治区扶贫开发重点县，2016年初确定了2718人脱贫任务，到2016年底，通过测算总收入、民主评议、核实认可、村内公布、公告退出等规范程序，对贫困人口进行了核定，已有3180人达到脱贫退出标准，超额完成全年脱贫任务，为2017年全县脱贫摘帽打下良好基础。脱贫工作取得的成绩离不开清水河县在精准扶贫开发方式上的创新。
一、提出“四种六养一旅游”扶贫开发新思路
清水河县坚持从县情出发，按照当地的自然条件，确立能种什么种什么，适养什么养什么的“四种六养一旅游”新思路。“四种”，即种杂粮、种蔬菜、种马铃薯、种经济林；“六养”，即养肉牛、养肉羊、养奶山羊、养猪、养驴、养鸡；“一旅游”，就是围绕黄河老牛湾国家级世界地质公园独特的资源发展旅游业。在杂粮产业扶贫项目上，大力扶持龙头企业，发展小杂粮精准加工，带动全县小杂粮向产业化、规模化发展。重点在宏河镇、窑沟乡、老牛湾镇等条件适合的地区扶持种植小香米谷子3万亩。全县种植杂粮面积77.7万亩、蔬菜4500多亩、马铃薯16.5万亩、经济林1万多亩，万寿菊1100多亩；养羊40万只、养牛8千多头、养猪2.4万多头、养驴1万多头、养鸡16万羽，奶山羊正作为一个新的产业兴起，有效地促进了贫困户稳定增收。
二、积极推行“菜单式”扶贫模式
从全县实际出发，推行“菜单式”产业扶贫。根据贫困户的多样化生产需求，提供产业发展“菜单”，宜耕则耕，宜养则养，农民通过“点菜”的方式，选择适合自己的产业，政府利用“四到村四到户”专项扶贫资金进行扶持，共落实补贴资金2513万元。农民十分欢迎这种“菜单式”产业扶贫，认为这样干有效果。窑沟乡侯家圪洞村建档立卡贫困户11户31人，他们以专业合作社为龙头，发展散养鸡，每户100只，仅此一项，贫困户可实现户均增收1万多元。全县已有2023个贫困户采取“点菜”的方式，并取得良好效果。
三、探索“托管”模式，走资产收益扶贫新路子
针对无生产经营能力贫困户脱贫难题，推出龙头企业帮助贫困户脱贫路子。引入龙头企业，项目跟着产业走，产业跟着龙头走，龙头带着贫困户走。以托管生产、订单生产或直接安置贫困户在企业就业等形式，与贫困户建立可靠、稳定的利益联结机制，为贫困户脱贫找出路。
由扶贫办与内蒙古圣地牧业有限公司签订“托管”协议，双方协定养奶牛1200头，扶持建档立卡贫困户600～1000户。贫困户每户最多可托养2头，其中用“四到村四到户”财政专项扶贫资金购买1头，在贫困户自愿的前提下，由贫困户承贷、托养企业担保，通过金融扶贫贷款购买1头。协议期内，公司每头牛每年给贫困户保底分红2000元，贫困户不参与经营，不承担任何风险。合作期满后，双方根据情况愿意继续合作，由乡镇、村委会再次确定扶贫对象，重新签订合作协议进行新一轮托养扶贫。如有一方不同意，乙方将购牛款全额退还，其中通过“到村到户”项目资金进行购牛的，退还到贫困户所在村集体，作为村集体资本金，用于发展壮大村集体经济和返贫户的新一轮扶持以及特殊贫困家庭的兜底扶助；贫困户通过个人贷款或自筹资金进行购牛的退还到贫困户个人账户。由扶贫办与清水河县海昱宏种养殖专业合作社合作，在聚宝庄村发展奶山羊养殖，利用扶贫资金为每户贫困户购进10～20只奶山羊。由贫困户自主确定养殖方式，选择自己喂养的，产出的羊奶由合作社统一以每斤5元的价格进行收购；选择由合作社代养的，参照奶牛托养模式，由合作社每只羊每年给贫困户保底分红450元，这样就可以解决贫困户稳定脱贫问题。
四、多措并举，为易地搬迁贫困户解决后顾之忧
采取多种措施，尤其是注重在后续产业培育上下功夫。入住宏河镇聚宝庄安置点的移民，由政府为每户移民户配套建设60～70平方米养殖棚圈，根据入住贫困户意愿，为每户发放30～50只鸡或10～20只奶山羊。由村委会为每户贫困户就近向当地农民流转土地5亩，统一平整、配套滴灌，为养殖提供饲草料基地。同时，与本村万兴宇种养殖专业合作社签订50名用工合同，每人每月工资不低于2000元，入住贫困户通过就近务工实现增收脱贫。其他有条件的集中安置点参照宏河镇聚宝庄村的产业扶持模式，由政府在安置区为搬迁户流转土地并配套建设养殖棚圈给予养殖扶持。入住城关镇贾家湾益民小区的，由该小区所在的昆新社区为入住贫困户建立就业转移档案和信息服务平台，负责对贫困户进行劳动力转移、就业职业技能培训和劳务输出介绍。有劳动力的贫困户家庭人口免费接受技能培训，每人掌握1项至2项实用技术，根据贫困户劳动技能、特长向用工企业推荐就业，并与企业签订3年的用工合同，每个贫困户每年劳务收入不低于1.5万元，实现劳务输出脱贫。
五、发挥老牛湾黄河大峡谷独特优势，做大旅游扶贫产业
依托老牛湾世界地质公园和北堡明长城独特的旅游资源，进一步完善了沿黄地区大力发展旅游业的科学规划并付诸实施，沿黄一级交通要道正在开工建设；结合独特的地域文化和浓郁的民族风情，沿黄的“农家乐”、“农家游”星罗棋布，已具规模；完善了陆头峁、后阳塔等地海红果基地建设，打造了海红果、核桃、李子、大接杏采摘景观带；建设了沿老牛湾旅游专线以油菜为主的观赏景观带，建成了土山子、杨树湾、单台子三处共300亩的采摘园；扶持建设了一批乡村山庄等旅游扶贫示范户。在老牛湾已有旅游规模的基础上，新规划“农家乐”、“农家游”156家，并已启动实施，将老牛湾黄河区打造成呼市地区的旅游胜地，把乡村旅游打造成脱贫致富的重要产业。
六、尝试“公司+农户”形式，积极开展土地流转
北堡乡碓臼坪村有8个自然村，其中建档立卡贫困户49户82人，村委会在广泛征得贫困户意愿的基础上，将贫困户的土地流转到该村的农民专业合作社进行统一经营，收益的60%用于流转土地贫困户分红，30%用于扩大再生产，10%上缴集体经济，用于村公益事业。有经营能力的贫困户可参与合作社劳作，还可得一份劳务报酬。这样既解决了有经营能力贫困户脱贫的问题，也解决了没有劳动力贫困户的难题。
窑沟乡阳坡村建设经济林800亩。采取村集体所有，公司化运营的方式经营管理，农民以地入股，生产收入分配30%作为股利分红，由入股农户享受，25%整村扶贫专项资金进行全村（保证贫困户辐射一般农户发展产业）分红，20%作为经营管理经费，其余25%作为全村发展基金。盛果期年户均可增收8500元，年集体收益270万元。既解决贫困户脱贫，又发展壮大集体经济，实现可持续发展。
七、建立村级扶贫资金互助社，为贫困户提供资金支持
对缺少主导产业、贫困户贷款能力弱的项目村，由村“两委”成立村级扶贫资金互助社。扶贫资金互助社将项目资金作为互助社本金，吸纳贫困户加入互助社，贫困户加入互助社每户缴纳300～500元的互助会费，互助社放大10倍后给入社贫困户发放信用贷款。贷款月息6厘，贷款期最短一个月，最长一年。贫困户按期还本付息后，互助社为贫困户减免3厘利息，剩余利息50%存入本金中用于滚动发展，25%纳入集体经济用于公益事业，25%用于贷款风险补助金。贫困户退社后，互助会费原额退还。这种互助模式解决了贫困户在生产生活中应急资金需求，受到了贫困户的欢迎。