第一节　全国地区间转移支付与财力差距现状

为增强中央政府的财政调控能力，正确处理中央和地方的关系，中国自1994年1月1日起实施分税制并逐步推行新的税制。从总体上看，分税制改革实施使财权上移，公共服务的事权下移，扩大了地区财政收支差距，各省级政府之间财力分配明显失衡，转移支付成为弥补地区之间财政收支失衡的重要手段。

一、分税制改革以来地区间财力差距变化

中国地区间区域经济水平的差距自改革开放以来逐渐扩大，分化成东、中、西三级水平，地区之间经济发展不均衡问题常态化。中国地区发展由于资本流动、人力资本积累等原因形成差异，而地理位置、制度政策等地区属性的因素也是影响地区发展的关键因素，多重因素导致地区经济差异日益明显，并在很大程度上决定未来地区的经济发展变动趋势。将中国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区，东部地区因为优厚的社会经济和区位条件率先发展起来，经济水平相较中西部地区更加发达，西部地区经济处于比较不发达的状态，中部地区处于东部和西部之间，经济水平也是中等水平，东部率先发展、西部大开发、东北振兴、中部崛起等不同战略先后实施，并取得一些成果。西部地区主要有内蒙古自治区、广西壮族自治区、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区，其中有8个地区是少数民族聚集的地区，西部地区疆域辽阔，大部分地区经济发展水平较低亟须发展的地区。

图2-1中是1995年到2016年各地区人均GDP的分布与变化情况，从东部、中部、西部和东北部地区的人均GDP来看，东部地区长期处于高位，东北部地区经济增长近年来显明下降，中部和西部地区经济增长速度回落，明显进入了由高速增长到中低速增长的经济新常态。东部地区的人均GDP从1995年的8107.62元／人持续提高到2016年的76595.16元／人，增长了8.45倍。东北部地区从1995年的5595.5元／人增长到2016年的49168.58元／人，增长了7.79倍，中部和西部地区人均GDP最低，然而增长幅度较大，从1995年的3195.17元／人和3217.51元／人分别增长到2016年的43499.57元／人和42022.66元／人，增长均超过12倍。中部和西部地区长期处于经济的欠发达区域，东部、东北部和中部西部之间的经济差异巨大，虽然分税制改革后，经济均有所增长，但是西部地区的总体经济仍然比较落后。

经济发展水平与地区人均财政收入存在紧密的联系，经济发达地区税源丰足，财政收入相对较高。图2-2显示地区经济水平与人均财政收入成正比，趋势线拟合的方程R²为0.785，拟合效果较高，可见，经济越发达的地区财政收入可能越高，经济欠发达地区较低的财政收入可能无法满足财政支出需求，导致财政自给能力被削弱。每一级政府都必须为其公共支出筹措资金。在不依赖高层级政府财政援助的情况下，各级政府独立地为本级支出筹措收入的能力，称为财政自给能力。如果一级政府从自有来源征集的收入足以满足本级的公共支出，则该级政府就具有财政自给能力，反之则被视为财政自给能力不足。王雍君（2000）利用各级政府负责征收的收入与其本级支出的比例测算财政自给能力系数反映地区财政自给能力高低，即财政自给能力系数＝本级自有收入／本级公共支出。本研究利用这一公式测算中国1997—2016年各地区财政自给能力水平及其随时间的变化情况，并绘制箱形图（见图2-3）。

图2-3中可以看出现行分税制财政体制下的政府间财力分配能力差异明显，中国当前政府间财力差异明显。各地区由于经济发展水平的差异，其财力集中能力也存在显著不同。图2-3中虚线表示中位数的线性趋势，用平均值去衡量整体的情况有时很不合理，用中位数比较稳定，因为中位数不太会收到极值的影响，而平均值则受极值的影响很大。箱体的上边缘和下边缘分别为三分位数和二分位数，箱体的跨度越大说明数据在过去20年越分散，跨度越小表示数据分布越集中。竖线表示最大值与最小值跨度，反映过去20年转移支付依存度的变化幅度。

图2-3显示出从1997年到2016年中国各地区财政自给能力的变化情况。其中横轴从左到右为从东部、中部到东北部、西部地区，最后的八个省份为本研究界定的少数民族聚集的民族地区，虚线表示根据中位数在各地区的变化情况形成的趋势，可以看出东部地区财政自给率除河北和海南外，基本超过0.6，而西部地区的自给率基本在0.5以下，尤其是西藏的自给率最低，并且在过去的20年变化最集中，维持在0.2以内，长期处于自给率较低的情况，其他民族地区除内蒙古和广西外均非常低。根据财政自给能力系数的计算公式，系数越小，代表地方政府的财政自给能力月底，需要其他级别的政府提供转移支付的规模越大，甚至可能通过举债满足支出需求，缺乏财政自给能力的低层级政府，在得不到足够的财政收入来源的情况下，通过寻求制度外的财政来源（如乱收费）去弥补其财政支出，这正是20世纪80年代中期以来中国财政领域中面临的一个大问题。基于这样的现实背景及图2-3中反映出的地区间财力不均等情况，中央对地方政府进行转移支付以平衡地区间财力差距。

二、中央对西部地区转移支付比重逐渐提高

转移支付是各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用以补充地方政府提供公共物品而由上级政府给予的补偿，是政府财政资金单方面的无偿转移，体现非市场性的分配关系；从地方财力分布上来看，弥补财政纵向和横向失衡是进行转移支付的主要目的，以实现矫正辖区间公共产品和服务外溢的目标，促进区域经济快速增长和均衡发展，并最终增强财政可持续发展能力。现行的财政转移支付制度是建立在分税制财政体制基础上，并且主要是上下级政府之间的纵向财政转移支付⁽⁴⁾。一般性转移支付、专项转移支付和税收返还成为中国现行财政转移支付的重要组成部分。由于区域之间的税收能力差异巨大，中央对地方转移支付侧重西部地区，并逐渐提高一般性转移支付比重。

1. 中央对地方转移支付向西部地区侧重。根据财政部公布的数据，2016年中央向地方的转移支付总额（含税收返还）为62479亿元（含有未落实到地区数），落实到地区数为59486.36亿元，其中对东部地区转移支付总额为11999亿元，中部地区为15649亿元，东北部地区为6687亿元，西部地区最高，为25150亿元，占这些区域总的42.28%，中部地区占比以26.31%居于其次，东部地区和东北部地区占比最低，分别为20.17%和11.24%。根据财政部预算司发布的2017年中央财政预算中对地方转移支付的预算情况，2017年中央预算对地方转移支付总额为65650亿元（含有未落实到地区数），落实到地区数为54558.77亿元，其中对西部地区的转移支付最高，为23002亿元，占比42.16%，中部地区其次为14538亿元，占比26.65%，东部和东北部最少，分别为11142亿元和5877亿元，占比分别为20.42%和10.77%⁽⁵⁾。可见，中央向地方的转移支付中，西部地区占有较大份额。

从转移支付在地区间占比的动态变化情况来看，图2-4中显示自1994年分税制改革以来，西部地区转移支付占总体的比重逐年上升，东部地区转移支付比重逐年下降，东北部地区和中部地区变化幅度不大，其中东北部地区在10%~15%以内变动，中部地区在15%~25%变动。从变化幅度最大的东部和西部地区来看，东部在1995年时以43.92%的比重远超过西部（26.22%）和其他地区，到2000年降到32.54%，被西部地区以33.16%反超，2007年东部地区转移支付占比已经仅为24.51%低于中部（26.04%）和西部地区（36.99%），比重继续下降到2016年仅为20.17%，2017年预算为20.42%，西部地区的转移支付比重一路飙升到2016年的42.28%，在2017年被预算为42.16%。综上所述，自分税制改革以来，中央向地方政府的转移支付重心正在逐渐向西部地区转移，东部地区摆脱过度依赖转移支付的阶段。

而从测算得到的人均转移支付来看，2016年全国人均转移支付148.83元。其中，东部地区人均转移支付53.88元，中部地区人均转移支付70.25元，东北部地区为172.14元，西部地区为353.9元，西部地区人均获得的转移支付远高于中国地区人均转移支付的两倍。从分税制改革以后各区域人均转移支付水平来看，所有区域的人均转移支付均有所增长，其中东部地区人均转移支付保持在最低的水平增长缓慢，始终低于全国平均水平，西部地区增长幅度最大，东北部地区次之。从涨幅来看，西部地区从1995年的人均177.11元增长到2016年的人均6735.5元，增长超过37倍，其次是中部地区从1995年的129.1元／人增长到2016年的4263.2元／人，增长超过32倍，东北部地区从1995年的300.5元／人增长到2016年的6121.7元／人，增长了19倍。东部地区增长缓慢，从1995年的268.1元／人增长到2015年的2266.2元／人，增长了7.5倍。东部和东北部地区增长幅度均低于全国平均水平增长幅度20倍，如图2-5所示。可见，无论是考察总体还是人均，中央向地方的转移支付重心都在向西部地区转移。

2. 转移支付逐渐向一般性转移支付为主的结构转变。目前，中央对地方的转移支付即一般性转移支付、专项转移支付、税收返还三种形式，一般性转移支付主要是为弥补财政实力薄弱地区财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化；专项转移支付主要是国家对地方政府上报各类专项项目的拨款，但是容易在分配和使用过程中被挪用，所以无法起到显著政策扶持的效果；税收返还实际上是一项保护各地区既得利益的一项财政政策，分配的过程中容易出现马太效应，分配更多资金给财力强的地区，而财力弱的地区获得较少资金，从实际实施效果上来看，某种程度上违背转移支付原则。

近年来，一般性转移支付规模不断扩大，数额不断增加，其占总额的比重也在不断增加。根据财政部统计，从全国层面来看，2016年中央对地方进行的税收返还和转移支付中一般性转移支付和专项转移支付分别为31977.35亿元和20826.56亿元，税收返还为9675.35亿元，税收返还和转移支付总计为62479.26亿元。其中，一般性转移支付占比51.18%，专项转移支付占比33.33%，税收返还占比15.49%。2017年的预算中一般性转移支付为35030.49亿元，专项转移支付为21481.51亿元，税收返还在2017年的预算为9138亿元，总计税收返还和转移支付为65650亿元，其中，一般性转移支付占比53.36%，专项转移支付占比32.72%，税收返还占比13.92%。可见，2017年制定预算时相较于2016年，一般性转移支付比重有所上升，专项转移支付和税收返还占比有所下降。从图2-6中2008年到2017年一般性转移支付呈现稳定快速增长态势，从2008年的8746亿元增长到2016年的31977亿元，增长了2.66倍，而专项转移支付和税收返还增长幅度较小，分别从2008年的9962亿元和4282亿元增长到2016年的20826亿元和9675亿元，分别增长了1.09倍和1.26倍。

从转移支付结构占比的变化情况来看，2008—2016年一般性转移支付的比重呈现逐年增长的趋势，专项转移支付的比重逐年下降，税收返还占比变化趋势不明显。2008年一般性转移支付占总比重为38.04%，低于专项转移支付43.33%，而到2011年一般性转移支付占比以45.87%超过专项转移支付41.51%，到2016年增长到51.18%，而专项转移支付占比降到33.33%。一般性转移支付的比重在近五年均超过50%，尤其是2017年预算中一般转移支付占比增长到53.36%，专项转移支付占比降到32.72%，可见，中央对地方转移支付逐渐向一般性转移支付倾斜，比重逐年增长，目的是弥补财政实力薄弱地区财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化。

三、西部地区转移支付依存度长期处于较高水平

中国区域间经济发展非均衡已经成为常态，尤其是东部与西部地区经济差距逐年拉大的社会现实威胁到社会可持续发展。经济发展不均衡导致地区间财力差距拉大，西部地区财政自给能力严重低下使地区无法完成必要的公共服务支出。中央向地方的转移支付逐渐向西部地区侧重，并且转移支付结构以一般性转移支付为主，希望通过转移支付弥补财力差距，帮助欠发达地区实现公共支出，从而促进地区间均衡发展。转移支付依存度指的是地方政府公共财政支出中来自转移支付收入的份额，转移支付依存度越大说明该地区公共财政支出越依赖中央转移支付。

转移支付依存度值越大的地区转移支付依存度越高。经测算可以得到，东部沿海地区的转移支付依存度最低，上海市的转移支付依存度最低，仅为0.069，广东省位于其次为0.101，北京市为0.112。中国从东部到西部，转移支付依存度逐渐增大，尤其是西藏地区达到0.875，青海省为0.698，转移支付依存度非常高。测算得到，西部8个民族地区的转移支付依存度均在0.51以上的区间内，即超过一半的财政支出需要依赖转移支付。

图2-7表示的是中国各地区1997—2016年转移支付依存度的变化箱形图。图中虚线表示中位数的线性趋势。箱体的跨度越大说明数据在过去20年越分散，跨度越小表示数据分布越集中。竖线表示最大值与最小值跨度，反映出过去20年转移支付依存度的变化幅度。在从图中可以看出，过去20年来从东部到西部地区转移支付依存度是上升的，这可以从中位数的变化趋势看出来，可见西部地区的转移支付依存度普遍高于东部地区。具体来看，西藏地区的转移支付依存度最高，变化幅度较小，在0.87~1.08波动，说明在过去20年里西藏的1单位公共财政支出中最小时有0.87来自转移支付，最大时全部来自转移支付。北京、上海、江苏、浙江、广东等东部沿海地区的转移支付依存度最低，尤其是广东地区变化幅度最小，基本在0.1~0.29变化。东部地区的转移支付依存度存在较大差异，河北和海南属于转移支付依存度较高的地区，而其他地区则较低。八个民族地区中内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、新疆的转移支付依存度在过去20年的分布较为集中，而青海、宁夏的转移支付依存度较分散。东部地区除天津和河北外，转移支付依存度分布都较为集中，变化幅度不大。

此外，从近年来民族地区财政收支赤字上来看，民族地区需要中央财政转移支付予以支持，很大程度上依赖中央财政的转移支付。相关数据如表2-1所示。2016年，宁夏财政缺口规模732亿元，青海1225亿元，内蒙古2564亿元，新疆3162亿元，西藏1397亿元，云南2229亿元，贵州2270亿元，广西2412亿元，其中，当年青海国地税总收入为298亿元，一般预算支出为1523亿元，支出是收入的5倍，即青海政府每花一元，中央财政就要补贴四元；从2014年到2016年，新疆国地税总收入连续两年下降，总支出反而升高，其中主要是转移支付发挥了补充作用。