第一章　导论

第一节　问题提出

中央与地方之间的分权与集权关系是国家治理的重大问题。“一部五千年的中华文明史就是一部处理中央与地方关系的历史，但在历史上，还从来没有哪一个王朝能够真正解决好中央与地方关系这个政治大难题”⁽¹⁾。五千年的中华文明史，就是一部中央与地方分分合合的关系史。历史已经表明并还将继续验证，就疆域广阔的大国而言，正确处理中央和地方关系对于国家长治久安和繁荣昌盛极其重要。“从历史上看，中国的繁荣强盛总是与统一联系在一起的，而分裂必然带来弱小受欺的局面。保持国家的统一，靠什么？在和平时期，靠钱袋和关系。钱袋就是财税，关系就是中央与地方的关系。钱袋子是国家统一的基础；中央与地方的关系是国家统一的行政基础。由此也可窥见中央与地方关系在社会发展中的重要性”⁽²⁾。

包括民族地区在内的地方治理中需要妥善处理中央地方关系问题。1956年4月毛泽东在《论十大关系》论述中央地方关系时提出，处理好中央和地方的关系是一个十分重要的问题。毛泽东强调充分调动地方政府积极性，提出以中央集中统一为主导，同时要因地制宜，关注地方问题。邓小平针对实行中央集权管理体制的思想认识指出，过去在中央和地方之间如何划分职责范围的问题不清楚，既要反对过分集权，又要反对过分分权。从毛泽东、邓小平等关于集权和分权的论述可以看出，中央政府和地方政府关系是国家治理的核心内容之一；正确处理中央与地方的关系问题、集权与分权关系问题事关国家繁荣稳定。新时期要求建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

中央和地方关系涉及内容广泛，其决定因素是中央与地方财政关系，这种财政关系涉及中央和地方财政事权和支出责任划分以及各个省（自治区、直辖市，为行文方便以下简称省份或省级政府）内部财政事权和支出责任划分，特别是在一些面积较大、发展和开放程度、行政成本、人口和民族构成等不同地区，财政关系对于该地区的发展更加重要。通过以转移支付等为主要手段的财政政策，加大对民族地区的财政投入，促进民族地区经济社会事业的全面发展，逐渐缩小与发达地区的发展差距，是促进包括民族地区在内的全民共享发展的政策内容。妥善处理民族地区财政问题对发展经济、巩固边疆、加强民族团结和促进祖国统一具有重要作用。自1994年实施分税制以来，民族地区财政得到较快发展，对经济社会的支持保障能力逐步提高，但也出现了一些需要重视的问题。

一、研究背景

（一）分税制改革提高了“两个比重”目标，财力上移和事权下移，但财政事权和支出责任划分不清，转移支付加大也难以反映区域间特别是基层财力差异

自改革开放以来实施的地方财政包干，由于其缺少规范性影响中央财政汲取能力，国家宏观调控能力降低。国家只有掌握了必要的财政能力才能发挥其相应的管理功能，政府宏观调控能力有赖于其财政汲取能力⁽³⁾。王绍光通过对世界上34个代表性国家中央财政收支对比研究，尽管各个国家国情不同，一国中央政府财政收入或支出不应低于财政总收入或总支出比重的50%或国内生产总值比重的10%，当一个国家在财政汲取能力等四个指标全部低于经验指标则逾越分权底线⁽⁴⁾。中国在前述四项指标上均低于分权底线，表现为中央政府所应承担的全国性公共服务数量和质量低下。王绍光提出中国地区差别过大不仅是一个经济问题，而是一个相关性很强的政治问题和社会问题。在地区差别特别是财政收入悬殊的情况下，政治稳定、民族团结和国家统一受到影响⁽⁵⁾。

于是从20世纪80年代中期的价税财改革开始，中央着手重新调整政府间财政关系，经过90年代初理论与实践部门的反复讨论及一些地方改革试点，在1993年12月5日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》并于1994年1月1日正式实施，该决定指出分税制要“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力”，“合理调节地区间财力分配，既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造”。国家宏观调控能力逐步加强，地区间财力差异得到改善，但差距仍然突出。

1. 中央政府汲取和调控能力提升。国家宏观调控能力的基础在于财政汲取能力，通常可以这样衡量：第一，财政收入占国内生产总值的比重（财政收入比重），用以衡量整个国家财政汲取能力；第二，中央财政收入占全国财政收入的比重，用以反映中央财政所占名义份额，为中央和地方政府在形式上掌握的财力，上述两个指标即通常所述的“两个比重”⁽⁶⁾。第三，中央政府可支配的财力占全国财政收入的比重，这是中央财政在去掉消费税、增值税、税收返还和所得税基数返还之后，实际可以支配的财力，它全面真实地反映了中央政府的宏观调控能力。中央政府将按照事先约定比重给予税收来源地进行返还部分税收，在税收返还过程中，中央政府只是扮演征税代理人角色，并非真正意义上的转移支付拨款而是“过手钱”⁽⁷⁾。

分税制改革调动了中央和地方财源建设积极性，增强了国家财政汲取能力，扭转了中央财政收入下降势头。自1978年以来，中央财政收入比重在逐年下降，但1994年实施分税制以后该情况发生了变化。自分税制改革以来，中央财政实力不断增强，全国财政收入从1993年4349亿元增长到2016年的159552亿元，同时，全国财政收入占GDP比重由1993年的12.3%提高到2016年的21.5%⁽⁸⁾，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22.0%提高到2016年的45.3%。从增幅上看来，中央财政收入增长和经济增长出现非同步现象⁽⁹⁾。在财政收入增加的条件下，需要考虑中央和地方财政收入在全国财政收入中的比例分配。如果中央留下的财政收入少则影响宏观调控能力。分税制后中央财政比重从1993年的22.0%提高到2005年的52.5%，比重高的年份达55.0%。在中央财政收入中，增值税、消费税和税收返还都要求中央对地方政府按照既定条件返还。2015年中央对地方税收返还和转移支付达到5.52万亿元，占当年地方一般公共预算支出比例达36.7%。

1994年分税制改革使财政收入向上集中，2002年所得税收入分享改革进一步集中中央财政收入，中央政府在集中财力的同时，相对地向地方政府下放财政支出责任，地方政府，尤其是西部地区特别是民族地区基层政府财政严重依赖中央转移支付。分税制以及随后的其他财力集中目标包括通过加强更高层级政府的收入，集中财力实现地区间的再分配和再平衡，达到缩小政府间的纵向和横向财力差异，实现基本公共服务均等化和均衡协调发展。从表1-1可见，中央获得的财政收入、税收收入等持续增加，地方政府在政府性基金、预算外基金方面的增加增多，并成为地方宽口径财政收入的主要来源，由于这部分收入多为一次性收入，且地区之间差异巨大，因而在本研究中未多涉及这部分预算外收入对地区财力均等化和收支稳定性的影响。

作为一种利益平衡机制，政府间转移支付对地方政府有效履行事权和支出责任发挥了重要激励作用。中国目前政府间转移支付制度呈现出了“项目制”与“专项化”的特征，抑制了政府间转移支付的功能（周飞舟，2012）。从中央与地方支出关系来看，中央政府承担的直接财政支出比重日益下降，由1994年的30.3%下降到2015年的14.5%，下降15.8个百分点，与此相对，2015年地方财政支出占全国财政支出的比重是85.5%，中央政府承担的直接支出责任比重过低。从分项支出来看，2015年地方财政在教育、社会保障与就业、医疗卫生等支出上分别承担了94.8%、96.2%、99.3%的支出责任，几乎承担了除外交、国防等中央专属事权之外的全部支出责任。中国财政体制由此形成以下特征，即地方政府支出占全国支出的比重最高；地方财政支出对中央转移支付依赖程度最高（王雍君，2006）。1994年分税体制改革重构了地方政府财政收支结构，通过转移支付，提高了中央政府对地方政府的财政影响，地方财政支出对中央转移支付依存度不断提高并达到较高水平。大规模中央转移支付对政府间财政策略产生巨大影响，如何完善中央转移支付以及省级政府内部的转移支付，成为完善中央与地方关系以及正确处理省级政府内部财政关系的重要内容。

财政体制改革中核心问题之一是建立现代财政制度，而现代财政制度的确立不仅需要一个透明的预算管理制度、科学完备的税收体系，而且一个财力和支出责任相匹配的财政体制也至关重要。在中国目前运行的财政体制中，存在政府间财力与支出责任不匹配的问题。根据相关统计数据，在2000—2013年的十四年，中央政府在全国财政总支出中的比重从34.8%下降到14.6%，而县级政府的财政支出比重则从19.1%攀升到41.0%，地方政府中地市级，尤其是县一级政府正承受越来越大的财政支出压力。县级政府在地方治理中的重要作用已经被众多的经验研究所证实。根据杨松良（2013）测算，“1997—2006年，县乡级政府承担着80%以上的基础教育支出”；而反观中央和地方的财政收入结构可以发现，中央收入比重持续增长，而地方政府的收入并没有以适应财政支出责任增长的步伐相应增加，由此带来的后果是地方政府面临巨大的财力缺口，导致财力与支出责任在很大程度上不匹配。

由中国与发达国家转移支付数量进行简单比较可见，中国处于较高水平。如图1-2所示，中国中央政府对地方转移支付与税收返还占GDP比重2000年为4.7%，2010年则上升至8.1%；而同期内，美国联邦政府对州和地方政府的转移支付占GDP的比重2000年仅为1.9%，2010年为2.7%，之所以在2009年和2010年有所提高，原因在于迅速增长的卫生保健成本使政府公共医疗补助项目增加所致。从中美比较来看，相对而言，中国的转移支付规模过大，约为美国的3倍。中国政府间转移支付是以不同形式安排的，分别表现为一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。由于税收返还是按照体制规定的，对中央政府上收地方政府财权的体制补助和既得利益保护，对各级地方政府的影响相对较小，要想实现各级政府有效履行事权和支出责任，关键要实现一般性和专项转移支付安排。由于转移支付制度的专项化制约均衡性转移支付比重和规模。均衡性转移支付作为出于追求区域间财力均等化效果的政策，对地方政府有效履行事权和支出责任发挥了重要激励作用。

2. 分税制改革特别是通过转移支付形式以后，通常认为缩小了地区之间的财力差异，但区域之间和区域内部的人均财力差距以及相应的公共服务水平差距仍然突出。例如，根据专家测算，分税制后十年中，中央对地方转移支付年均增长超过20%，以财政包干制条件下的省际间人均财政支出标准离差率平均值为比较对象，分税制改革之后的省际间人均财政支出标准离差率平均值在提高，说明分税制未能解决省际间财力分配不均问题，财力分配不均趋势拉大⁽¹⁰⁾。有专家测算分税制改革后的十年中，县乡级的人均预算收入和支出情况中发现，“人均支出的差异之所以小于人均收入的差异是地区间的转移支付起了作用”，但“即使存在这种不断加大的地区间转移支付，地区间的人均支出差距还是在迅速扩大”“这说明转移支付均等化效应弱于由于地区发展不平衡带来的不平等效应⁽¹¹⁾”。财政均等化政策对不同省份之间对省内均等化努力存在较大差异（Yongzheng Liu等，2017），需要针对不同地区以及地区内部情况进行分析，选取省级政府间和县乡级政府间的财力差异进行判断才更加符合实际。

中央对地方转移支付规模不断增长，但全国省级政府之间的财力差距改善效果有限，特别是更具有可比性的省内财力差距和省内县际之间的支出不均等程度更应该引起重视。据数据显示，中国各地区之间财力和公共服务供给差距在拉大，并且远超地区发展差距（尹恒，朱虹，2009）。例如，在教育、医疗等领域，各地区之间断层和分化现象明显（陈硕，2010）。2013年中国人均教育支出最高的地区是最低地区的11.75倍，每万人卫生医疗机构人员和床位数差距更是达到34倍和47倍⁽¹²⁾。有研究指出，中国省内对县级政府的转移支付并没有使财力的县际分配变得均等化，由于中国绝大多数公共服务包括基本教育、公共安全、医疗卫生和文化建设，主要是由县级（包括城市市辖区）政府提供（Martinez-Vaquez等，2007）。中央政府、省、地市和县级政府扮演的角色引起学者重视，应该成为中国地区财力分布均等化研究的焦点问题。省级政府内的地区间财力均等化问题应该引起关注，省内县际支出不均衡程度大于省际支出的不均衡程度。

由于承诺将大部分中央政府税收收入作为税收返还，中央政府对税收收入的控制权提高程度有限⁽¹³⁾；尽管中央政府对地方的转移支付数额在逐步增加，但地区之间财力差异扩大趋势未能得到有效遏制。中央集中财力中有一般性转移支付、税收返还以及体制补助等多种形式，上述相关结构性转移支付将影响中央宏观调控能力和对地方进行转移支付，尤其是均等性转移支付能力，它们对包括民族地区在内的影响产生不同效果。

从表1-2可见，地方财政自给率总体保持在六成左右，但其中存在结构性问题，特别是县级财政仍处于很低的自给率水平，最低的年份其自给率只有0.43，省级财政自给率高于县级，其最低年份自给率也在0.47的水平。为保持省和县一级的财政正常运行，需要中央政府进行大量的转移支付。

3. 设立并扩大民族地区转移支付，人均转移支付额度和转移支付依存度较高。民族地区转移支付是为贯彻《民族区域自治法》的有关规定，对民族地区照顾而设立的转移支付补助。为配合西部大开发战略的实施，支持和促进民族地区经济社会发展，从2000年开始实施民族地区转移支付。国务院在《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》提出：“加大中央财政投入力度，完善财政一般性转移支付增长机制，一般性转移支付资金和相关专项转移支付资金进一步向民族地区倾斜，确保对民族地区转移支付在总盘子中的比重继续增加，”需要通过实证研究进行总结和落实，中央对民族地区转移支付由以下构成：

第一，税收返还。税收返还额度以来源地税收为依据，以1993年为基年，将中央从地方净上划的收入数额如数返还，且逐年按比例递增，递增率按各地增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定。将民族地区上划中央增值税环比增量的50%同省财政安排的资金一起按因素法计算分配。

第二，一般性转移支付。一般性转移支付是中央财政为均衡各地区的财力差距，对标准财政收入小于标准财政支出地区给予的补助。民族地区由于自然、历史等方面的原因，经济发展落后于全国平均水平，自身财政入不敷出，属于标准财政收入小于标准财政支出的地区。中央财政在进行一般性转移支付时，在测算各地区标准支出过程中，对民族地区的特殊支出因素进行了充分考虑，包括民族地区的高海拔、低人口密度、高寒、干旱气候等，实行一般性转移支付对民族地区的倾斜。在设定转移支付系数时，专门设置民族因素修正系数，在部分民族地区支出成本差异暂时难以量化的情况下，采取“就高不就低”方法，通过提高转移支付系数加大对民族地区的补助力度。一般性转移支付额计算方法为，某地区一般性转移支付额=（该地区标准财政支出－该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数。

第三，专项转移支付。专项转移支付主要用于基础设施、义务教育、社会保障、公共卫生等经济社会事业发展项目。目前，在种类繁多的专项转移支付中，不少专门针对民族地区进行。例如，艰苦边远地区津贴、边境地区转移支付、西部基层政权建设经费等。扶贫资金、贫困地区义务教育工程专项资金等大部分分配到民族地区。专项转移支付对民族地区进行倾斜，支持和促进了民族地区经济社会发展。

第四，民族地区转移支付。民族地区转移支付对象包括5个少数民族自治区和青海、云南、贵州3个多民族省，以及吉林延边、甘肃临夏等8个非民族省区管辖的民族自治州和重庆市酉阳土家族苗族自治县、黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县等53个非民族省区及非民族自治州管辖的民族自治县。

中央对地方政府的转移支付规模不断扩大并向民族地区等财力薄弱地区倾向，地方公共服务能力有所提升，公共服务情况有所改善。由于民族地区对中央转移支付的依赖度较高，一般性转移支付规模不断增加，但增长速度趋缓，均衡力度将减弱，区域间财力差距仍然较大，与基本公共服务均等化要求存在较大差距。从图1-3可见，2015年，西藏、新疆转移支付占所有其财政支出的比重最高，分别占95.83%和65.37%，其他民族地区贵州、云南、内蒙古转移支付数额所占其财政支出的比重分别为59.14%、53.19%和50.21%。

从民族地区上来看，推行分税制改革是以统一税法为原则，把具有自身特殊性的民族地区财政体制纳入统一的分税制改革。分税制改革无论在共享税分成比例，还是税收增长返还系数确定，民族地区与其他省市等同对待，过渡期转移支付办法对实现均衡财力作用有限。分税制出台了一系列面向民族地区倾斜的转移支付政策，但这些倾斜政策没有达到解决民族地区财政困难的目标。从长期来看，根据市场原则和区域经济发展规律，民族财政体制从“差别”过渡到“一般”是必然趋势，但该过程需要充分考虑民族地区的经济社会发展状况，民族地区参与全国市场竞争的能力等因素。

分税制财政体制有待更多地考虑民族地区财政支出的具体情况。民族地区在地理位置、气候条件、生产力发展水平、人口素质、产业结构、财源状况等诸多方面存在较大差异，中央对民族地区在财政体制上给予差别政策与民族地区客观实际相结合的体现为：首先，行政成本和社会事业发展成本高。民族地区一般处于边疆地区，幅员辽阔，地广人稀，不具备区位交通优势的地理位置，从而必然增加行政管理成本和文教、卫生等社会事业发展成本。比如，新疆维吾尔自治区的各地州到乌鲁木齐的平均距离为735公里。其次，部分少数民族都有自己的语言、文字、风俗习惯，按照民族尊重、民族团结、保护民族文化原则，少数民族政府一般都是两种语言、两种文字、两套人马并行，还要考虑相应的民族文化、民族习俗、民族节假日等因素，这些都相应地需要增加财政支出。最后，民族地区是大江大河的源头和生态保护重地，环境保护支出要求高。

（二）所得税分享改革加大民族地区转移支付，但民族地区和地区内部财力不均和财政收支稳定性问题仍然突出，不同的转移支付类型在其中有不同的效应和表现，实施“营改增”后民族地区等财力缺口可能加大

1994年分税制改革针对此前以财政包干为主要特征的财政分权进行制度性改革，财权上移和支出责任留置⁽¹⁴⁾。中国是单一制国家，全国性宏观调控政策由中央政府制定发出而由地方政府执行，全国七成以上的预算内资金由地方政府使用，省级以下基层政府完成大约五成的资金支出⁽¹⁵⁾。与此相对应，教育、卫生、医疗、养老等与民生相关的公共服务多数由地级市、县、乡等基层政府提供。中央政府和省级政府间的财政权利划分有明确规定，但省级政府与地级市政府、地级市政府与县级政府之间的财政权利划分，特别是支出分权规定比较模糊⁽¹⁶⁾。各省、地市和县级政府之间财政分权事实上存在差异⁽¹⁷⁾。在既有的财政分权体制下，省份之间以及各省内部各级政府间支出分权出现差异。

1. 大量的转移支付是否促进了县级政府财力均等化和收支稳定性，以及不同转移支付类型的效果有待研究。中央财政为了进一步集中财力，财政部于2002年提出所得税共享办法，由此前中央地方五五分成变为四六分成并于2003年实施，调整后中央多出的资金全用于西部开发建设，解决了一些民族地区需要解决的问题。中央对地方转移支付不断扩大，民族地区财力差异扩大程度是否缩小和缓解，中央转移支付对民族地区财力均等化效应等都需要深入进行分析。本研究将研究转移支付在省内县际之间的财力均等化和稳定效应，完善转移支付制度，促进地方财力均等化和财政收支稳定。

从图1-4中可见，自分税制以来，中央对地方的转移支付数量不断增加，由1994年的0.24万亿元上升到2004年的1.04万亿元，首次超过1万亿元，到2015年中央给地方的转移支付量为5.52万亿元。

2. 财政转移支付已经成为民族地区经济社会发展的重要经济政策。实践证明，国家对民族地区财政转移支付的政策倾斜对缓解民族地区财政困难，保障民族地区社会事业的正常发展，均衡和缩小民族地区与全国的财力差异等起到了重要作用。在全面建设小康社会，特别是在精准脱贫政策执行中，民族地区财政转移支付制度还存在一些问题，需要深入到县一级财政实施实际情况中，分析县级基层政府在财力均等化和财政收支稳定性情况，据此对民族地区财政分权、转移支付进行调整完善，以实现包括民族地区在内的全国各族人民共享发展。

从转移支付占中央和地方比重上来看，转移支付占中央财政支出的比重中，2015年为68%；同年转移支付占地方财政支出的比重为37%，说明转移支付在两者中都占有较大的比重，而民族地区转移支付占其地方财政的支出更高，如图1-3所示，西藏、新疆等地财政支出中来自中央的转移支付占据95.83%和63.68%的较高比重。

3. 民族地区财政困难和财力不均等仍然存在。民族地区财政支出压力呈现上升趋势。在城市化进程中，人口高度聚集的大中城市其聚集效应和规模效应显著。人口和产业的高度聚集产生聚集效应，他们可以高效利用基础设施和公共服务，发挥基础设施规模效应，降低大中城市行政成本和提高公共服务水平。民族地区地处边疆、偏远地区，交通不便，发展成本和生活水平高于全国平均水平，民族地区行政成本是全国平均成本的2倍左右⁽¹⁸⁾。税收返还与民族地区财政政策目标不一致。税收返还制度以税收来源地税收为基础来进行分配，未与均等化目标相联系，固化了既有利益分配格局，税收返还制度逆向调节地区收入差距。从分配方式来看，税收返还的基数法和1∶0.3系数递增，只是考虑地方既得利益，没有考虑各地收入能力和支出差异，两税返还与税收收入增长挂钩实际上起逆向调节作用。

表1-3显示在2015年17类支出中，中央支出占全国支出占比超过97%的有外交与国防，其支出责任几乎完全由中央承担；粮油物资储备支出中，中央占比达70%，支出的主要责任是由中央承担的。中央支出比重在40%~51%的有金融业和科技，这两类支出责任由中央和地方分别承担，其余的各类支出其支出任务绝大多数由地方政府执行。在各类地方支出中，中央政府通过专项转移支付和分类整体拨款一般性转移支付的方式承担部分事权，按其承担比重排序依次是住房保障（45.41%）、节能环保（42.12%）、社会保障（38.11%）、农林水（35.8%）、交通运输（32.62%）、医疗卫生（28.06%）、商业服务业（19.43%）、国土海洋气象（14.45%）、教育（11.59%）和文化（10.45%）。

在分税制体制下，中央与地方的财权分配方式同以往相比发生了实质性变化。地方政府所支配的财力包括地方政府征收的收入和从中央获得的转移支付与税收返还收入。事权或支出责任分配基本沿袭了此前按行政隶属关系划分方式，地方政府承担了85%的国家财政支出，中央提供转移支付方式承担或分担支出责任。在地方支出中的专项转移支付和准专项性“整体拨款”占比较高，社会保障、住房保障、节能环保、交通运输等为中央与地方共同事权。

全面实施“营改增”后，民族地区财政收支矛盾将更为突出。虽然新的《预算法》允许地方政府在一定范围内通过特定方式举借债务，但是财政收入对财政支出的约束依然显著，特别是县级政府。重构地方税制体系，寻找新的地方税种是全面“营改增”之后的重要工作。

（三）全国和民族地区的财政分权存在不同形态和差异性，财政分权形态呈现不同形态，省以下财政分权导致更大的省内不平等，影响民族地区省级政府内部财力均等化水平，并影响对省内区域间的认同感

民族地区内部财政分权存在差异和不同表现形态。省区本级、地市和县级政府财政分权状况存在多样性；经济发展水平是影响财政分权的重要因素，转移支付依存度、行政费用占比和财政收入占比都影响财政分权状况；各省份随着经济的发展，财政分权形式呈现出有规律的变化趋势。作为中国边疆为主的地区，民族地区财政既有一般性又具有自身特殊性。与一般地区财政不同，民族地区财政由民族地区政治、经济、文化、历史和传统等多方面因素决定。省以下财政分权导致更大的省内不平等，由省政府进行的均等化努力将会有利于减轻财政分权对于省内不平等的不利影响。有必要分析检验省级以下财政分权和省级政府财力均等化努力对省内不平等的影响。

经济发展对财政分权的影响是明显的，无论是从财政分权指标的图示中，还是其后的分析中都可以发现，越是经济发达的省份，财政越倾向于向省级以下政府分权。相反，越是经济落后的省份，财政权力越向省级政府集中。有学者在之前的研究中将财政分权关系分为财力下沉型、财力中凹型、财力中凸型、财力上浮型四个类型⁽¹⁹⁾，较为直观的描述了财政权利的分配状况。经济发展因素影响财政分权。民族地区财政分权和经济发展之间存在显著相关性，东部沿海经济发达地区的财政分权度明显高于西部地区，特别是民族地区财政分权度。

其他影响财政分权的因素还包括财政依存度、行政费用占比和财政收入占比等。财政依存度比较准确地反映各级政府财政支出对财政转移支付的依赖程度。中央对地方的补助主要分为转移支付和税收返还。转移支付项目的划分不断变化，到2009年一般性转移支付涵盖了除专项转移支付外的几乎所有转移支付项目，原来的一般性转移支付项目只是相当于新统计口径中的均衡性转移支付⁽²⁰⁾。行政费用支出是各级政府财政支出的组成部分，代表了各级政府提供公共服务的成本。一般认为一级政府行政费用占整个省区行政费用的比例越高，表明该级政府提供的公共服务越多，相应的财政权利和支出义务越大，财政权利越向该级政府集中。财政收入是财政支出的重要保障，一级政府只有掌握了充足的财政收入才有可能获得较大的财政自主权，即财政分权则越向该级政府集中。

转移支付制度对各级政府间财政权利的分配具有重要影响，特别是一般性转移支付制度。一般性转移支付主要是平衡性转移支付，这部分转移支付担负平衡地区发展差异的重任。专项转移支付由于事先确定了用途，故接受政府在支出上没有太大权限，所以对财政权力分配的影响也是不显著的。转移支付依存度反映一级政府财政支出对转移支付的依赖度，依存度越高，财政支出中转移支付所占的比例越高，政府自主资金支出越少。转移支付作为各级政府的一项收入，也有其收入和替代效应。如果收入效应起主要作用，那么转移支付会带动政府其他财政支出的增加，改善财政权力分配状况。如果替代效应起主要作用，那么转移支付就会减少该级政府的其他财政支出，使财政分权状况恶化。构建科学合理的财政支出制度，在各级政府间合理分配财政权力，完善的转移支付制度是必须的。基本路径，即完善一般性转移支付增长机制，通过一般性转移支付调节中央增支政策形成的地方财力缺口。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付。

民族地区财政分权与转移支付等财政管理具有自身的特点。改革开放使民族地区经济社会发展迈上了新台阶，由于诸多因素制约，民族地区经济社会发展仍然严重落后于发达地区。民族地区财政由民族地区政治、经济、历史、文化传统等综合条件决定，因而与一般地区财政分权和管理具有明显区别。由于民族地区经济社会发展落后，部分民族地区在新中国建立后直接过渡到社会主义社会⁽²¹⁾。经济基础薄弱、市场发育不成熟，经济社会发展长期处于落后状态。民族地区的人均生产总值较低，经济增长速度偏慢，地区之间经济发展差距在拉大，经济体制改革和社会事业发展均滞后，民族地区经济体制改革明显滞后于全国其他地区。民族地区行政成本较其他地区要高，提供等量的公共服务，民族地区比内地需要多付出更高的人力、物力和财力，尤其是高寒偏远牧区、山区的各项行政开支标准更高，上级政府实施大量财政转移支付将是长期任务。

二、研究对象与核心概念

（一）研究对象

在深入分析民族地区财政分权、转移支付制度基础上，以实现民族地区财力均等化为目标，通过对影响财政分权的关键性因素和转移支付对民族地区财政分权的影响分析，以全国及民族地区基层政府为研究对象，深入到对县一级的财政收支数据中，实证分析民族地区财力均等化的实现程度，考察转移支付是否缩小县际间财力差异为核心的均等化效应；考察中央对民族地区和民族地区内部的转移支付对其财政收支稳定性，提出健全长期和公平导向的转移支付分配方式，合理划分民族地区财政事权和支出责任，改善转移支付结构，发挥省级政府实施财力下移的主导作用，促进省级政府合理的财政分权，以基本服务均等化引导转移支付下移，提高民族地区财政收支稳定效应，实现共享发展的政策建议。

（二）核心概念

根据上述研究对象，本研究涉及以下核心概念：

1. 民族地区。民族区域自治制度是中国的基本政治制度之一。根据《中华人民共和国民族区域自治法》，中国对少数民族聚居的地区实行民族区域自治制度，即在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度。其中，自治区相当于省级行政单位，自治州相当于地市级行政单位，自治县相当于县级行政单位。实行民族区域自治的地区均为民族地区。中国省级民族自治区有5个，即内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区；在吉林、湖北、湖南、四川、贵州、云南、甘肃、青海、西藏等省、自治区设有地市级的民族自治州30个；在河北、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、甘肃、青海、新疆、内蒙古等个省、自治区、直辖市设有120个自治县（在民族地区旗是与县同一级别的行政管理，为行文方便，凡涉及县旗一级政府均以县统称），还有相应的大量民族乡镇。本研究将民族地区的范围界定为内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆5个民族自治区；云南、贵州和青海3个省视同民族地区管理，也是本课题所研究的民族地区。

民族地区区别于一般地区是由民族地区政治、经济、历史、地理、文化等多方面因素决定的。民族地区经济社会发展特点、政治法律制度演变、民族文化特殊性、民族地区客观环境共同构成了民族地区发展问题特殊性的起点。一是历史上长期实行民族自治政策，历代中央政府基本采取因地制宜，实行民族治理政策，以维系大一统局面。二是民族地区是国家安全屏障。由于民族自治地区多为大江大河源头和生态保护重地，有绵延辽阔的草原荒漠和地势过渡的山区，所以全国生态建设规划中的重点地区和重点工程大都在民族地区。地理上民族地区主要集中在边疆地区，民族地区国土总面积占全国国土总面积的63.89%，全国陆地边界2万多公里有1.9万公里在民族地区；55个少数民族中有30个左右的民族与历史上国外同一民族相邻而居，其中8个在境外建有独立的民族国家，4个在邻国建有以该民族为主体的行政区⁽²²⁾。许多民族地区处于国防第一线，民族地区为捍卫国家主权和领土完整作出贡献⁽²³⁾。三是民族地区是国际势力斗争的焦点。边境地区，特别是边境民族地区是多种势力较量最激烈、维护稳定任务最重的地区。四是民族问题与宗教问题交织在一起。民族和宗教问题是当今世界复杂而敏感的问题。少数民族宗教问题是中国宗教活动中的主要问题。中国实行宗教信仰自由政策，由于宗教问题与民族其他问题经常交织在一起，使中国少数民族宗教问题复杂化、宗教问题政治化、民族问题国际化。

2. 财政分权。分权是公共职能的权威和责任从中央政府向次级政府（中央以下各级政府）或准独立的政府组织或私人部门转移，通常分权包括政治分权、行政分权、财政分权和市场分权等不同维度。财政分权（Fiscal Decentralizatin）与财政联邦主义（Fiscal Federalism）具有共同的含义，通过权力分配实现区域经济协调发展是中央政府实现的有效的目标，财政分权是达到上述目标的重要手段，即给予地方政府一定收入和支出责任，允许地方政府自主决定预算支出规模与结构，目标是使地方政府提供更加切合当地居民偏好的公共服务。

马斯格雷夫的分权思想为推进财政分权提供了思想基础。马斯格雷夫提出中央和地方政府存在的必要性时指出，中央政府负责宏观经济稳定与收入再分配，地方政府根据当地居民的偏好进行资源配置，以提高经济效益和社会福利水平，上述即中央政府和地方政府间有必要进行合理分权，这种分权通过税种在各级政府间的分配固定下来，赋予地方政府相对独立的权力。奥茨提出的分权定理指出，分散化对提供公共品具有比较优势，由于地方政府接近当地公众，更加了解他们的效用与需求，如果将公共服务让地方政府提供，地方政府将供给比中央政府向全体选民提供服务的效率更高，即如果下级政府能够和上级政府提供相同公共品，则下级政府提供则效率会更高。

中国财政分权是一种“事实性分权”⁽²⁴⁾，无论是从中央与地方财政支出比重，还是利用中央政府公务员所占比重来衡量，中国都是一个过度分权的国家⁽²⁵⁾。中央对地方转移支付以弥补地方支出缺口为主，转移支付主体分为一般性转移支付和专项转移支付，前者目的在于平衡地区差异，后者在于实现中央或地方特定目标。由此引出转移支付依存度概念，即转移支付在各级政府财政支出中所占的比例，占比越高财政依存度越高，反之则相反。县级转移支付大部分直接或间接地来自上一级政府的转移支付，而省内的转移支付多数是对中央转移支付的再分配，主要参照中央对省级政府转移支付的思路，发达地区和欠发达地区对中央转移支付是进一步向下移或截留于省本级政府存在不同情况。随着中国经济增长，部分省区除了下移该财力以外，还存在运用本省级财政进一步向下级政府转移支付的现象。

3. 转移支付。政府间财政转移支付（Intergoverumental Fiscal Transfer）是中央政府与地方政府之间或上级政府与下级政府之间的财政收入转移，转移支付净值是一级政府获得的下拨收入减去上缴收入的净值⁽²⁶⁾。本研究将把来源地返还的消费税、增值税、所得税基数部分也计入转移支付，计算转移支付时针对一般预算收支，不包括种类基金性收入。政府间转移支付可以作为稳定政策的工具发挥作用。国家为了实现效率与公平目标而实施稳定政策，中央政府是宏观经济稳定职责承担者，在经济萧条时期增加对地方的转移支付，鼓励地方支出；在经济高涨时期减少对地方的转移支付，进而限制地方支出，最终起到稳定经济的作用。

财政转移支付目标是多元的，包括缩小地区之间的财力纵向和横向失衡差距；纠正或调整地区之间外部效应或补偿公共物品或服务成本，促进区域之间的协调发展；促进地方政府支出与中央政府支出目标的一致或同步；刺激地方政府增加本级财政收入；为中央政府实现宏观经济管理和经济稳定政策提供弹性操作空间；为维护国家统一、民族团结和社会稳定付出必要成本；应付不可抗拒因素的非常规支出等。

自分税制以来，中央对地方财力性转移支付体系逐步完善，但多数省区对下级政府的转移支付仍然通过经验和谈判，公式化、程序化、制度化的有效办法并不完整，中国省区对下级政府的转移支付分配体制在路径、核算、激励等方面均由省自行安排，由“省内自主”地按照分税制原则实施至今未变。转移支付在形式和内容上经历了以下过程：

（1）原体制补助和税收返还。分税制改革规定有原体制补助和增值税、消费税返还配套措施，随着实施国家所得税收入分享改革，2002年增加所得税基数返还，2004年增加出口退税基数返还等内容。原体制补助属于固定值并且数额有限，而税收返还具有约束激励性质，并且对发达地区是一个较大数额，两税返还与县级政府的税收收入挂钩，多收多返。

（2）一般性转移支付。中国政府间转移支付名称和内容在不同时期有不同变化，一般性转移支付在2002年前称为过渡期转移支付，2009年又更名为均衡性转移支付⁽²⁷⁾。随着经济社会形势的发展，结合分税制财政体制改革的逐步深入，2002年中国实施所得税收入分享改革，建立转移支付资金稳定的增长机制，这标志过渡期结束而改为一般性转移支付。省或市对县级的过渡期或一般性转移支付制度不断规范，各省区都制定了省对下过渡期转移支付办法，各省对县的一般性转移支付遵照中央对省区的办法办理。

（3）民族地区转移支付。为配合西部大开发国家战略需求，从2000年开始，中央对5个民族自治区、3个财政体制上享受民族地区待遇的省以及这些地区以外的8个民族自治州，实施旨在增加其财力的无条件转移支付，为统一民族地区转移支付政策，于2006年将该转移支付政策扩大到全国非民族省区和非民族自治州管辖的民族自治县。民族转移支付资金来源包括，一是2000年专项增加对民族地区政策性转移支付10亿元，以后每年按上年中央分享的增值税收入增长率递增，成为民族地区稳定的资金来源；二是对8个民族省区及非民族省区的民族自治州的增值税（75%部分）收入采用环比办法，将每年增值税收入比上年增长部分的80%转移支付给民族地区，以调动地方增加收入的积极性；考虑到民族地区之间经济发展水平客观上存在差异及地区之间财力不均衡等原因，为体现公平，将另一半按照因素法，通过转移支付方式分配给地方。增值税增量的其余20%为中央收入，不再参与中央对地方按1∶0.3系数计算的税收返还。2010年起，中央财政对民族地区转移支付总额扣除民族自治县分配后的部分，在民族省份和民族自治州间分配，其中70%部分按照因素法分配，30%部分考虑各地前三年增值税收入情况来分配。对于按照该方法分配的转移支付额度少于上一年度的省份，按照上年数额进行下发。

民族地区在全国统一的财政体制下，通过国家实行规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族地区财政转移支付力度，通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族地区的资金投入，使用于加快民族地区经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距，逐步缓解部分民族地区财力紧张状况。

作为一个统一的多民族国家，民族地区内部能否实现均衡稳定发展，事关民族和国家的长治久安，财政转移支付制度以各级政府之间存在的能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为目标而实行的财政资金转移平衡制度。2001年2月，为配合实施西部大开发战略，九届全国人大常委会通过修订后的《中华人民共和国民族区域自治法》规定，“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族地区财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族地区的资金投入，用于加快民族地区经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。”为逐步缓解部分民族地区财力紧张状况，2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持”。2005年5月，国务院常务会议提出国家要充分考虑民族地区的公共服务支出实际，逐步加大对民族地区财政转移支付力度⁽²⁸⁾；上级政府和有关部门通过不同专项资金支持民族地区财政，保证民族地区的国家机关正常运转、财政供养人员工资按时足额发放、基础教育正常经费支出；上级人民政府出台的税收减免政策造成民族地区财政减收部分，在测算转移支付时作为原因给予照顾；国家规范省级以下财政转移支付民族地区的转移支付、税收返还等政策，确保国家对民族地区的转移支付、税收返还等优惠政策落实到自治县。

民族地区财政转移支付除采用一般性因素外，还考虑少数民族人口、可居住面积、工资类别系数、平均海拔高度、公路运输距离、道路状况等能够反映民族地区特点的因素，民族地区比一般地区所得到的转移支付额相应增加。为配合实施西部大开发战略，中央财政设立民族地区转移支付，支持民族地区加快发展。民族地区转移支付范围和分配办法都不断调整完善，对加快民族地区发展起到了重要作用（李萍，许宏才，2006）。

在制定其他转移支付时，对民族地区进行倾斜。一是中央对地方调整工资转移支付和农村税费改革转移支付时，通过提高转移支付补助系数的方式对民族地区予以倾斜；二是从2001年起建立艰苦边远地区津贴制度，由此增加的支出全部由中央财政负担，享受此项补助的基本上是西部民族省区；三是专项转移支付资金分配向民族地区倾斜，如边境地区转移支付、西部基层政权建设经费、支援不发达地区发展资金、财政扶贫资金和以工代赈资金等。针对个别省份经济社会发展进程中面临的特殊情况，中央财政出台专门扶持政策。

（4）专项转移支付。专项转移支付在分税制改革时与财力性转移支付相对应，专项转移支付项目多，内容繁杂，多数专项转移支付缺乏规范性、透明性和公正性。专项转移支付一般由中央、省或地市的职能部门掌控，存在事权交叉、职能重叠等情况，在转移支付项目中，每个项目的出现具有特定的政策环境。由于缺乏有效的监督约束和难以评估，专项转移支付的挤占和挪用现象比较严重，资金使用率不高。

4. 均等化效应。均等化效应是在中央政府与地方政府之间或上级政府与下级政府之间的财政收入转移发生后，转移支付在财力上的均等变化程度，即财力离散程度降低，具体地讲包括在财力、公共服务或经济发展水平上的均等化效果或其中的某一项效果；可以体现为分析上级政府对下级政府实施转移支付之后是否缩小了它们原有的财力差距，达到经济和社会发展水平基本相同的地区获得大致相同的转移支付，转移支付在区域内应保持较小差距；可以进一步将财力均等化效应细化为转移支付对下级政府财政能力的均等化效应，将它简化为财政收入或支出的衡量，即财力均等化⁽²⁹⁾。

民族地区转移支付均等化效应指在一省区范围以内，地方政府所获得所有上级政府对其的转移支付在缩小该地区政府间的人均财力差异的效应。本研究中暂时不涉及关于公平、正义等价值判断层面的均等化效应内容。本研究转移支付均等化主要是研究对象离散程度的降低，不包括关于公平、公正等价值判断，而其他地方通常说均等化效应包括转移支付在财力、公共服务、经济水平上的均等化效应，但以财力均等为主的经济上的均等是包括实现公平、公正的基础和重要内容。

三、研究意义

（一）有助于促进国家稳定与民族地区繁荣发展

中央对地方的转移支付主要用于平衡各地区之间的财力差距，实现全国范围内公共服务均等化。中国作为转型发展中国家，出于中央政府的政治考虑和省级政府的博弈能力影响中央政府转移支付资金分配，中央政府政治考虑在民族地区体现得更加充分（王绍光，2002；Raiser，1998）。国际经验表明，如果落后地区长期得不到中央政府强有力的财政支持，难以改善经济与公共服务状况则将产生离心倾向，而转移支付是缩小地区间差异、平息民族问题的重要手段。加快民族地区发展，共享繁荣和发展是做好民族工作的经济基础和物质保障，关系到民族团结和祖国统一。

1. 支持民族地区经济社会发展是巩固和加强民族团结的基础和根本。中国封建王朝在边境民族地区客观上存在“重军事、轻经济”倾向。自改革开放以来，在民族地区经济社会面貌发生巨大变化并取得显著成就的同时，民族地区经济社会发展与其他发达地区相比或在民族地区内部存在较大差距。在新的形势下巩固和加强民族团结尤其重要，遏制民族地区发展差距扩大的趋势，并逐步缩小发展差距，是巩固民族团结的物质基础。

2. 加快民族地区经济社会发展关系国家发展战略。从国家全局意义上来看，加快民族地区经济社会发展关系实现全面小康社会和国家现代化的战略目标，只有民族地区和各族人民实现全面小康水平和现代化，才是真正实现全面小康水平和现代化。由于受历史、自然、人口分布等因素影响，大部分民族地区公共服务供给的成本高，地方财政无法提供与全国大体均衡的公共服务。为了促进民族地区发展，中央对民族地区财政转移支付实施政策倾斜，提出加大对民族地区的转移支付，促进地区间基本公共服务的均等化。国家在转移支付、民族地区转移支付、一般性转移支付等具体政策安排上，对民族地区实施倾斜政策。

3. 加快民族地区经济社会发展是解决中国贫困问题的难点之一。民族地区经过多年奋斗，特别是改革开放以来，中央财政相继制定支持民族地区经济社会发展的政策措施，对促进民族地区发展起到了重要推动作用，民族地区经济社会取得长足发展，但从整体上来看民族地区经济社会发展仍然处于落后状态，与全国平均发展水平特别是发达地区的差距很大。大多数民族地区经济社会发展落后，民族地区地处边远，自然环境恶劣，是全国贫困人口最集中地区，极端贫困人口占全国总数的一半以上，是解决贫困问题的难点。长期以来，在财政体制、税收、投资、提供公共服务等方面，对民族地区经济社会发展给予了倾斜。由于受历史、自然、人口分布等影响，大部分民族地区公共服务供给的成本过高。国家对民族地区财政转移支付实施政策倾斜，促进地区间基本公共服务的均等化，发挥转移支付在推动和促进民族地区经济社会发展中的作用。

（二）有助于提升民族地区转移支付的财力均等化效果

实施分税制政策在一定程度上是由于中央财政“两个比重”偏低，中央政府财政汲取能力不足并影响到国家能力建设⁽³⁰⁾，一个财力上处于弱势的中央政府，如果宏观调控意愿没有财力保障则调控能力必然被动。分税制改革通过与地方划分税种和税收分成以重构央地财力构架。在利益重新调整面前，为了推动分税制改革，特别是从获得地方支持角度来看，中央承诺在推进分税时，既保证发达地区既得利益，又将对欠发达地区推进资金倾斜。中央对地方的转移支付以及地区内部的转移支付对地区间财力均等化效应具有重要影响，合理的转移支付政策事关地方特别是民族地区财政能力建设。随着民族地区间经济发展不平衡，发展问题日益突出，可能影响对国家的认同甚至内部稳定，也需要在转移支付上进行必要的支持。

现代国家中央政府收入大于其支出、地方政府收入不足以支持其支出，在此财政收支不完全匹配的条件下，必须依靠中央转移支付弥补纵向财政不平衡。在实施转移支付过程中，难以避免上一级政府留存相关资金情况，但不能否定转移支付的合理性，特别是从中央和地方各自拥有的信息优势上来看，应该实施有效的转移支付制度。如果其他条件保持不变时，一个地区财政分权程度与收入划分向基层政府倾斜程度呈正相关，与它对转移支付依赖程度呈负相关。尽管地方政府在实施支出项目上具有比较优势，但是它们对于税基覆盖面超过一个区域范围的宽泛税种和那些税基流动性高的税种征税没有比较优势，反而表现出比较劣势。如果让地方政府征收类似税种，则可能出现大量避税漏税行为。流动税种可能出现避税“天堂”，这扭曲了社会资源配置。

1994年分税制改革建立的财政体制确立了中央与地方关系，它是将收入中央集权、支出地方分权的改革组合。增值税、企业所得税和个人所得税相继成为由国税局征收的共享税，因为此类税收税基广且流动性强。中央与地方之间的分税制是改革的一部分，各省区政府及其管辖下的地市县政府的财政分权也是分税制改革的重要内容。在中央与地方的事权分配不做重大改变情况下，中央与地方之间实行收入集权于中央，而在省以下各级政府之间实行收入分权于基层政府，这是一个中央与地方双赢的最优制度安排⁽³¹⁾，但实际情况是省级政府可能截留转移支付资金或在与省以下政府财政分权中占有优势资金，或者上述两者同时发生，这都将导致县一级政府出现财力不均。

中国居民收入的基尼系数近年来处于警戒线之上，地区之间经济发展不平衡现象虽然有所缓解，但收入差距和社会公平问题凸显⁽³²⁾，居民对发展的认同感和改革开放的获得感有待增强，对民族地区群众来说，可能涉及民族地区群众对国家的认同甚至区域内部社会稳定，中央政府需要严肃对待分税制改革的转移支付和区域财力均等化问题。以落实当初改革设计需要相应的财政能力为基础，在中央与省区的有效财政分权及省区内部的有效财政分权，同时需要有相应配套的从中央到地方、由地方再到基层政府的转移支付体系。世界银行驻中国代表曾指出，分析各个省区之间以及省区内部财力差距和收入差距的程度和原因是促进财力均等化的前提⁽³³⁾。

转移支付不仅反映中央与地方财政收支与分享比例，而且反映各项财政转移支付的制度安排。在推进分税制改革进程中，需要大规模的转移支付进行配合，一方面通过税收返还等方式保证发达地区既得利益不受损，另一方面通过对民族地区等欠发达地区实施资金倾斜。各省份经济发展水平差异是决定它们县际财力分布差异的重要因素，各个省份转移支付的财力均等化作用大小有别；有的省份本级财政放大或缩小了省内县际财力不均等水平；财力县际分布在省份间的均等化程度不同，分析这些问题有助于改进和提升转移支付内容及结构安排，进一步完善民族地区转移支付制度。

（三）有助于从基层政府分析转移支付的财力均等化实现程度和财政收支稳定效应

1994年的分税制改革主要是确定中央与省级政府之间的财力分配关系，中央政府制定并实施了中央和省级政府之间的分税制和转移支付制度，而省级政府以下政府间财政关系由各个省自行决定⁽³⁴⁾。在中国转移支付体系中，中央对省的转移支付制度比县具有较明确的可预见性，它改变了此前中央和地方讨价还价现象⁽³⁵⁾。现有文献对转移支付均等化效果的测算主要是针对省级政府间进行，基本认同转移支付不同程度地缩小省际间财力差异，但转移支付以后各省区财力不均衡仍然明显⁽³⁶⁾。在全国范围内财力均等化难以比较，而省内各级政府间的公共服务财力指标测量具有可比性。现有文献对省内财力差异及转移支付均等化效应研究较少，而将县一级财力逐级汇总到省一级，从而在很大程度上掩盖了县之间的财力差异。

中国现行转移支付体系中最不确定的是省区以下的转移支付框架和实际效果，已有研究多是立足于省一级转移支付和部分对省内市间的转移支付，而对县一级政府是为基层民众提供公共服务的最基本单位，由于转移支付数据可获利性、数量的繁杂性等被忽略，各省区经济、社会、政治环境差别较大；省区以下的转移支付财力分配框架并不统一，各省区体系的设计和运行效果不尽相同。黄佩华、迪帕克等指出，省级以下政府的省内不平衡至少与省级不平衡一样严重⁽³⁷⁾。国际标准比较，中国地方政府之间在人均公共支出上存在较大差距并不断扩大。这种差异现象可能削弱对改革开放的支持力度，并且可能威胁社会凝聚力，从而导致非期望的人口流动⁽³⁸⁾。世界经济合作与发展组织研究表明，“将衡量人均财政支出不均等性的泰尔系数分解可知，2002年观察到的县级差异有63%来自于省内差异，其余37%来自于省际差异”⁽³⁹⁾。纵观理论界和实践界，仅有少量文献研究省内财力差异以及转移支付对这些差异的缩小作用，民族地区内部的差异更加明显，也仅有为数不多的文献系统分析民族地区内部财力差异、形成原因，特别转移支付在其中的作用。

从地方财政运行总体情况来看，县级财政是地方财政运行情况最基层单位，县级财政成为财政运行能力最低的政府级次，处于财政收入的最初阶段和财政支出的最终阶段，直接向其辖区居民提供公共产品，最贴近于基层社会经济。中国县级基层政府数量多，县级政府是最稳定的政府部门，具有管理、服务、协调的基本功能，承担着向居民提供公共产品的责任和发展基层社会经济的重任。县级政府已经成为当今中国政治、经济、社会、行政运作和民生改革的重要载体，在中国政治稳定和经济繁荣以及社会管理等方面发挥无可替代的作用。所有收支矛盾、体制矛盾和经济运行问题都集中反映在县级财政运行过程中。随着县级财政收入和支出的迅速增长，县级财政收支矛盾可能愈显突出，特别是县级财政支出的自给能力却比较低，县级财政支出中大约一半来自上级政府的转移支付，转移支付已成为维持县级财政收支平稳的主要来源。

而作为政府组织体系基础的县级政府，也是离居民最近、最直接的政府层级，政府各项职能在县级政府基本有所体现，县级政府的重点职能是提供公共服务，从财政支出结构上来看，除了维持县级政府机关运行以外，县级政府还承担了主要的文教卫生等社会事业发展支出，一般来说，县级政府的基础教育支出占县级财政收入的四成以上。农村大量的公共产品。例如，农田水利建设、乡村道路建设、农村合作医疗和社会最低生活保障等，也主要通过县级财政组织落实。上述对于县级政府承担的公共服务与支出结构，在全国范围内基本相同。