引言

2019年5月，在中美贸易谈判中断时，美国商务部以华为违反伊朗制裁、危害美国国家安全为由，将华为列为禁售对象。在5G通信这个搏击场上，华为虽然掌握了先进技术，却在进军西方市场之路上饱受狙击。在中国经济发展势头如此迅猛之时，美国已经将中国当作一个强大的威胁，试图遏制其影响力。

同时发生的是华为及其首席财务总监孟晚舟被美国司法部指控这一事件。2018年12月1日，孟晚舟在加拿大被捕，美国启动引渡程序。很多人的猜测是：这些案件是美国司法部门为了配合美国政府在全世界打压华为而设的欲加之罪。被问得最多的问题是：“为什么被捕的不是违反美国制裁的银行负责人，而是孟晚舟？”

这个问题之所以被反复提及，是因为它引出了一个重要话题：在美国的制裁等法律的实施过程中，银行等金融机构到底扮演什么角色？

银行监控扮演的角色

在美国的反洗钱法律和特定的制裁法律体系下，由于银行间美元传输理论上都会经过美联储或美国境内的清算机构，这就建立起了“美国境内联系”（US Nexus），将涉及美元传输的个人或实体置于美国法院的管辖之下。例如，近年来的判例中，非美国人/实体因“导致金融机构为伊朗被制裁对象输出美国的金融服务”被认定为违法的案例不少，无论美元的清算支付始发于美国境内的银行，还是通过中国香港、新加坡等地的离岸美元清算中心。

虽然美国的制裁通常跟联合国和欧盟的制裁有重合之处，但是也保留着多个单边制裁项目。这些单边制裁常常更加严苛，但极有争议性。有的学者为美国的单边制裁正名，有的学者认为多个美国单边制裁法有违国际法和多个国际组织公约。欧盟曾经针对美国的单边制裁制定过封锁法条（Blocking Statue）并于最近更新，试图阻止美国单方面制裁在欧盟生效。但是因为美国金融制裁的致命性后果，这些法条往往流于形式，形同虚设（第一章会详细论述）。

孟晚舟案中涉及伊朗制裁的指控，就触及了美国的单边制裁，重要的几项还有金融诈骗和洗钱，而受害人包括多家金融机构。美国检方指控，卖给伊朗美国技术产品的公司Skycom是华为的子公司。这是华为案中的一个关键点。为了试图证明Skycom是华为的子公司，美国检方声称，他们拿到了来自汇丰银行的证据。

且不说美国检方的证据是否真实，先来看看汇丰银行的情况。作为一个总部在英国、地处中国境内的银行，汇丰银行在美元金融系统中有一个独特的地位。跨境美元清算中95%的交易量经由美国境内的主要清算系统CHIPS（The Clearing House Interbank Payments System，银行间清算系统）来清算；而汇丰银行是为数不多的有美元清算系统的离岸金融机构之一，具有一定的独立性。对于这个地处中国香港的英国银行，美国的法律对它的管辖权更具争议性。

然而，为什么汇丰银行对美国司法部和法院的调查如此配合？

首先，这不是汇丰银行第一次和美国司法部打交道。由于输出美国的金融服务，汇丰银行处于美国相关法律的管辖之下。汇丰银行曾因违反美国金融制裁和反洗钱法律而被美国司法部刑事指控，并被处以19亿美元的巨额罚款和5年延迟起诉。自此，汇丰银行加大了对制裁和反洗钱监控的投入。

对于汇丰银行这样的国际性大银行来说，比罚金更具灾难性的是被美国金融机构切断美元交易账户，甚至被直接制裁。9·11事件以后，美国《爱国者法案》的311条款赋予美国财政部权力，即可在无须通过法庭证明“犯罪事实”的前提下，将世界上任何国家的金融机构认定为“主要洗钱网点”，命令美国金融机构对之采取一系列措施，甚至不得与之进行美元交易。由此，美国财政部实施的虽然是国内的管理措施，却达到广泛的域外管辖效果。他国的银行担心跟这个“主要洗钱网点”交易会陷入连环套，而卷入洗钱案，进而被美国指定为下一个洗钱网点，因此也会停止与这个“主要洗钱网点”的交易。可见，被指认的金融机构实质上被排除在美元的交易系统之外。后来美国国会干脆将此举扩展成更直截了当的二级制裁方案，本书第一章会详细论述。

这就是美国财政部发明的新型金融武器。自9·11事件以后，美国财政部将反恐怖主义和核扩散战场的重心搬到了金融领域。因为国际大宗经济交易都需要以银行为主的金融机构进行结算，金融领域成为制裁与禁运监控和实施的核心渠道。而美元和美国金融系统在全球的中心地位，为美国的金融制裁在全世界实施奠定了基础。

另外，《爱国者法案》也赋予美国财政部权力——可传唤非美国金融机构，索要与美国银行的关系银行账户（Correspondent Bank Account，也称代理银行账户）的交易所涉及的客户信息。只要一个非美国银行在美国有关系银行账户，就必须提交这些客户信息。注意，这些客户是非美国银行的服务对象，通常不是美国银行的直接客户。如果非美国银行在被传唤时不配合提供相关客户信息，美国银行必须切断和这家非美国银行的交易账户，这样的后果也是灾难性的。过渡性的惩罚措施包括罚款。例如，2017年三家中资银行涉及一个朝鲜制裁案件而被美国财政部传唤。这三家银行由于担心违反中国的相关银行保密法律，而对美国法庭的要求提出抗诉，没有上交信息。这些银行于2019年被美国地区法院下令强制执行，每天罚款5万美元，直到上交信息为止。该案的主法官Beryl A. Howell认定这些银行故意不执行美国法庭的传唤，这就给美国财政部足够的理由执行更严厉的惩罚手段，包括切断其在美国的关系银行账户。

最后，在华为/孟晚舟案件中，汇丰银行本有共谋嫌疑，但是在经过美国司法部调查人员的100多次访谈、3万多封电子邮件的审查以及4次听证会以后，美国司法部撤销了对汇丰银行的刑事指控。

不止汇丰银行，美国乃至全球的金融机构将金融制裁和反洗钱监控的法律义务看得十分严肃，花费巨资打造监控体系。在美国严密的法律和机构设置、巨额罚款和管制、内部监督、同业监督以及媒体监督等多种力量的威慑制约之下，大多数金融机构趋于保守，交易稍有嫌疑便立即上报，以免除责任、规避风险。

金融机构在金融制裁和反洗钱中的“探头”角色

孟晚舟案反映的只是美国金融制裁和反洗钱监控的冰山一角。本书将会详细介绍金融机构在金融制裁和反洗钱监控中扮演的关键角色。他们不仅仅只是金融制裁的配合调查者，更是在美国金融制裁和反洗钱实践中，运用先进技术、复杂系统来监控可疑行为并主动出击的巡警，是这些法律法规赖以实施的金融探头和中坚力量。

美国政府将经济制裁和贸易禁运的实施延伸至世界各地，最终依靠的是这些分散在各地的金融机构。使金融制裁和反洗钱监控从操作上成为可能的主体，并非处于清算中心位置的美联储，也不是任何政府组织，而是分散的、无处不在的、与客户直接打交道的银行和证券、保险公司等金融机构。因为他们最了解客户，也只有他们在线下处理客户的原始信息时有极大的操纵空间。一旦信息上线进入交易系统，便成为金融系统内的公共信息。连最主要的美元清算中心CHIPS也是依靠参与清算的金融机构各自对客户进行监控。

美国财政部在全球金融领域主动出击，需要具体实施者金融机构有效及时地发现、阻止和击溃对方的资金流动。有趣的是，至少从短期来看，金融制裁和反洗钱监控是金融机构的财政负担，而西方的商业银行等金融机构大都是私有性质，与美国国家或政府的利益远非完美契合。反洗钱在世界范围内具有正义性，然而金融制裁则具有巨大争议。为什么美国政府和法院能够驱使美国乃至全世界的大的金融机构花费巨资来做这些工作呢？

美国财政部的初衷是，被制裁对象本身的恐怖主义行为、核扩散运作或者有组织犯罪行为会让私有银行对他们退避三舍，以保全自身的声望和合法性。但事实远没有这么简单。历史上被重罚的多个银行的行为都不能在这个框架中被解释清楚，其案发也是其他的监控措施起了关键性作用。撇开极具争议的“正义性”不说，金融机构受到下列因素的约束。

机构设置

受制于美国的相关法律法规，金融机构有义务设置专门的合规官、建立透明通天的合规报告体系、培训员工、建立合规文化，设置独立的内部自我评估机构，来审查制裁和反洗钱监控的实施情况和有效性。多机构设置使对问题和数据的知情者众多，如果一方有意隐瞒，则要面临较大的风险。

当然，这些机构设置的要求不管制定得多严密，不能实施就是纸上谈兵。

美国政府机构对金融制裁和反洗钱监控的实施进行密集管控，定期对金融机构内部合规系统进行严格而全面的检查。例如，银行内部评估——“评估监控系统有效性”非常重要。美国财政部不惜花费大量的人力和时间，对之进行彻底的审查和独立的验证，常常提出极其严苛的要求。如果内部评估方法达不到既定标准，或者方法达标但评估结果达不到风险控制标准，金融机构将受到惩罚和管制，包括勒令雇用有评估资质的员工、使用独立的外部评估机构、限时达到标准、威胁吊销执照，甚至转交美国司法部提起刑事指控等。

可见，要让利益与其不一致的全世界的金融机构为了美国的意志去实施制裁和反洗钱监控，美国政府也算是竭尽所能，力图削尖这一“国之重器”。

在此压力之下，金融机构不得不严肃对待金融制裁和反洗钱的监控工作。很多大的金融机构先发制人地使用先进的软件、人工智能系统监控客户的交易活动，花重金聘请咨询机构、建立严谨的评估队伍、训练一大批调查人员，来扮演有效的金融探头角色。

面临同业监督的囚徒困境

美国政府机构不可能每时每刻监视金融机构工作，如果金融机构发现问题不上报，政府有何应对措施呢？美国的相关法规有“客户尽职调查”的硬性规定，金融机构必须对客户做极为详细的调查，并且对交易牵涉到的关系银行的客户也进行监控和调查。正如前面说到的，关系银行的客户通常属于间接性客户，但是金融机构仍然有义务了解这些间接性客户，一旦发现有风险，则需要采取手段避险。

简单地说，如果他行发起一项违法交易，最终需要使用本行的关系银行账户（或者其他交易账户）的情况下，本行必须识别交易中的个体是否有问题。如果没能识别和制止，并成为可疑交易的一分子，本行需要负责任。因此很多银行在发现关系银行的客户中有违反制裁、禁运或洗钱的风险时，会选择切断关系银行账户。

这就是“同业监督”的重要部分。

根据美国司法部文件，2018年结案的法国兴业银行违反制裁案件，其案发就是因为违反制裁的交易被另一个银行所揭发。迄今为止最大规模的洗钱案件——丹麦银行爱沙尼亚分行洗钱案中，最先发现其有洗钱嫌疑、切断与该行的交易账户的是美国的摩根大通银行。本章提到的诸多案例在后面的章节中会有更精彩详细的描述。

内部举报人

同业监督有一个巨大的局限性：金融机构间的交易信息虽然是共享的，对客户的信息收集和建构却是在发起行底层发生的。金融机构通过多国多层代理银行账户在美元系统中交易，参与交易的其他金融机构对于顾客的了解受到发起行的限制。

这个时候内部举报人的重要性就凸显出来了。

在历史上违反金融制裁罚金最高（高达89亿美元）的案件——法国巴黎银行案，以及正在审理中的丹麦银行爱沙尼亚分行洗钱案中，内部举报人都非常关键。

内部举报人的重要性跟国家法律有很大关系。美国的法律给予内部举报人的保护比欧洲强得多，还给予举报人高额的奖金激励。美国证监会（SEC）自2011年以来共奖励了8名举报者，累计奖金高达1400万美元。相较之下，欧洲的内部举报人受到保密性法律的牵制更多，保护则更少，而中国的银行隐私保密法律跟美国的调查传唤权恰恰是相抵触的。

巨额罚款、量刑和其他损失

对违反制裁法律和反洗钱法律的金融机构，美国法院和政府得之则重罚，这起到很大的威慑效应。欧洲多国政府以及亚洲一些国家政府也都在调查并惩罚违反相关制裁法律和反洗钱法律的行为。

有研究发现，在世界范围内，由于美国主导，因违反制裁法律的罚款比违反反洗钱法律的罚款的总额高，占总体的56%；然而在欧洲和亚洲，则是对违反反洗钱法律的总罚款更高。这是源于美国与亚欧国家在政治立场和外交关系上的差异。因违反制裁而被罚款89亿美元的法国巴黎银行，其主要罪名是为被制裁国家苏丹转移资金。而苏丹是法国在东非的第三大贸易伙伴，法国和苏丹在科学研究和农业上有多项合作。因此多家法国的银行明知故犯，被美国政府视为严惩重罚的对象。

有机构研究估计，金融机构因被起诉和调查而遭受的股票市场损失巨大，而之后被勒令改善合规体系所需花费常常是罚金的数十倍。另外，最近的判例中，对于违反制裁和反洗钱法律的个人责任追究开始成为一个趋势。而在有的案例中，名誉损失可以将一个银行彻底击垮。

最具灾难性的惩罚莫过于二级制裁，将金融机构排除在美元交易系统之外，这将严重影响国际性银行的生存。

无处不在的媒体

除了金融系统自身的监督以外，媒体和独立记者调查机构也充分挖掘和揭发违反制裁法律和反洗钱法律的事件。一个典型的例子是欧洲一个记者行动组织OCCRP（the Organized Crime and Corruption Reporting Project，有组织犯罪和腐败行为报告机构）和一家丹麦媒体Berlingske对丹麦银行爱沙尼亚分行洗钱案件的揭发，直接导致了丹麦政府和美国政府的介入。

一向以廉洁著称的丹麦因为爱沙尼亚分行而卷入了迄今为止规模最大的洗钱案件。爱沙尼亚曾经是苏联在东欧的一个加盟国家；该分行2007年被丹麦银行收购。在此后的8年间，2300亿美元价值的俄罗斯资金在这家小银行被非法腾挪到欧美国家。令人震惊的是，这家银行每年卷入洗钱案件的资金大于爱沙尼亚整个国家的GDP。

爱沙尼亚分行涉案的账户都是非居民账户，很多是注册在英国的空壳公司，英国法律允许注册公司时不提供受益拥有者（Beneficiary Owner）信息，因此英国成为空壳公司的好去处。爱沙尼亚分行在2011年作为只占丹麦银行资产0.5%的分行，贡献了整个丹麦银行11%的利润。

然而这些惊人的事实没有受到任何重视，直到2013年美国的摩根大通银行发现爱沙尼亚分行的洗钱风险，切断和爱沙尼亚分行的资金往来。2014年1月，爱沙尼亚分行内部出了一个举报人——Wilkinson，他向丹麦银行高层内部审计署揭发爱沙尼亚分行的洗钱嫌疑，但丹麦银行高层置之不理，随后当他威胁将向警署报告时，丹麦银行飞来一位高级律师，让Wilkinson签订一个旨在阻碍司法的《不揭露协议》。如果Wilkinson泄露了某些信息，将受到雇主的报复，还会以违反丹麦的银行保密法和欧洲的数据保护法为由被刑事起诉。

直到2017年，丹麦媒体Berlingske和记者行动组织OCCRP联合调查了爱沙尼亚分行，并将此丑闻见报于Berlingske，该案才进入丹麦和美国司法机构的视野，调查程序随即展开。

金融监控的挑战、成本、效果和代价

对于金融制裁和反洗钱监控的看门人来说，他们面对来自违法者的挑战——各种规避制裁和反洗钱的手段层出不穷，也必须应付美国政府的要求——政府对监控的要求逐年提高、不断收紧，以及自身规模和复杂性的挑战——银行及证券交易机构每天要处理巨额交易（譬如，摩根大通银行2017年大宗交易的日平均值是5万亿美元）。诸多挑战对监控系统提出了极高的要求。

如果这些挑战还不算什么，近年来“加密币”（Cryptocurr-ency）对美元的金融支配地位发起了前所未有的冲击，甚至被美国多个官员和议员认为挑战美国“国家安全”。华尔街的“国王”、摩根大通银行的CEO Jamie Dimon曾说过：“有人会死在比特币上。”的确有很多人因为比特币涉嫌洗钱和规避金融制裁而锒铛入狱。但有趣的是，2019年，摩根大通银行成为第一个发行加密币的国际性大银行。而俄罗斯、委内瑞拉和伊朗都在试验主权性质的加密币，只是其所期望的规避金融制裁的梦想却一时难以实现。

在快速变化的国际国内环境下，金融机构在制裁和反洗钱监控上的成本一路飙升，到2018年，美国的金融机构付出的成本超过253亿美元，这是一笔很大的开支，尤其是对于小型金融机构而言，将近占其总资产的1%。

渐涨的监控合规成本或不作为带来的潜在风险，使得诸多金融机构望而生畏，有的干脆切断高风险地区所有的关系银行账户，停止与之的任何美元汇款交易。世界银行2015年调查发现，75%的国际性大银行在关闭与风险性高的金融机构之间互设的代理银行账户。

即使不算潜在风险这一项，监控合规本身的高昂成本让市场上的一些金融服务提供商不战自退。例如，2016年中国农业银行纽约分行因为违反反洗钱和制裁法律而被处以2亿美元的罚款，同时被责令完善合规监控系统。由于后者成本高昂，农业银行决定放弃直接的美元清算业务，从2016年11月到2018年8月经由其他中国银行的清算账户来为客户提供银行间美元转移服务。

国际性大银行断绝特定的美元交易来规避风险，这对有汇款需求的平民和以人道主义援助为宗旨的组织造成负担。例如，2012年到2013年，因为利比里亚的银行在了解客户和反洗钱反制裁的监控上乏力，花旗、渣打以及多家银行将之归为高风险对象，纷纷关闭他们在利比里亚的代理银行账户，撤出利比里亚的美元交易市场。这对利比里亚的经济重振带来了巨大的负面影响，也影响了平民的美元汇款。尤其具有讽刺意义的是，这个结果跟美国官方宣称的帮助利比里亚民选政府的努力背道而驰。

世界银行估计，对经济不发达国家的资金支持中，官方资助的数额远远不及这些国家的人民从发达国家寄回去的汇款数额。而后者却因为本国脆弱的金融系统和被切断的美元汇兑渠道而变得艰难。

本书的意义和结构

意义

过去的20年间，美国国会、总统和政府部门使用环环相扣的立法、严密的机构设置、多面的激励措施，将全世界的大银行调动起来，为美国崇尚的所谓正义和利益服务。从某种意义上说，这是美国“世界警察”的另一种具体运作方式，它已在世界各个角落免费征召了无数维护某些核心价值的“金融警察”，正通过影响经济和贸易来达到最终目的。

本书旨在剖析美国金融制裁的政策设计和操作，讲述美国政府如何调动金融力量为美国的金融制裁和反洗钱的精准实施而效力，重点介绍了美国的金融力量是如何延伸到世界各地的，以及实施中的各种玄机。在资本高度国际化的今天，世界各国企业和资金都已大规模跨国流动和交易，越来越多的个人和机构，都可能不自觉地成为美国金融机构监控的对象，因此了解其实施方式、剖析对自身的潜在影响意义十分重大。

2001年9·11事件以后，美国已经逐渐抛弃以克林顿为代表的反冷战反越战那一代主导的“理想主义”外交，这些理想主义外交包括在全球做“西方民主”的传教士，毛遂自荐领头解决世界和平、环境问题等诸多非经济核心利益的问题。美国现在在全世界范围内削减自己的社会责任，但在涉及核心利益的经济问题上毫不含糊。在全球经济一体化的大背景下，抢占领土之于经济利益已无多大意义，真正有价值的是掌握具有最高生产力的先进科技，以及控制世界的经济命脉。

资本无国界，流通性强的储值货币成为现代世界贸易的血脉。控制了这个血脉就有能力控制相关的贸易活动，以致影响经济发展。在2014年全球地区间贸易结算中，美元占到81%，这个比例在2012年以后呈上涨趋势。美元在国际贸易中的支配性地位，美元的世界储备货币地位，加上美国强大的经济实力和巨大的市场空间，赋予了美元特殊的力量。然而，美元力量要施展到世界各地必须得到散布在全球的金融机构的支持和配合。美国是如何通过一系列越旋越紧的法律和机构设置来实现对全球金融机构的支配呢？金融机构如何应对越来越严格的监控要求呢？这些监控措施的效果如何呢？当事人和机构付出了什么样的代价？

本书用清晰的法律政策介绍、全面而丰富有趣的案例讲述、信得过的研究成果展示以及理性深刻的评论来探讨这些问题。希望向读者展示美国金融制裁和反洗钱监控的机构设置和具体执行，其正义性与残酷性、成功与失败、独立性与相互依存、似天罗地网般的无处不在性，与严哨重岗之下令人咋舌的疏忽与漏洞。

本书涵盖的金融制裁和反洗钱是两个不同却紧密相连的主题。虽然目的不尽相同，但是二者分享同样的法律基础——《爱国者法案》。由于支持核扩散和恐怖主义的银行多涉嫌洗钱行为，美国财政部希望利用洗钱在世界范围内的“普遍有罪性”来孤立和打击这些机构。另外，违反制裁的案件多因涉及非法资金转移，而构成洗钱事实。从历史上被曝光的多个案例来看，违反制裁和洗钱常常并发。有的公司使用洗钱策略，就是为了避免被金融机构的制裁监控系统截获。美国政府和金融机构也意识到，金融制裁在操作上必须和反洗钱监控结合起来，才能有效防范各种规避手段。事实上，美国的制裁法律也扩大了反洗钱法律实施的边界。而美国的反洗钱法律则借由美元的支配性，又为其他美国法律——譬如《海外反腐败法》——原本无权管辖的对象找到了指控的依据。

在金融制裁和反洗钱的工作中，美国政府对金融机构的要求有很多相通的地方，包括严格的尽职调查、对客户身份的识别和认证。例如，根据2016年制定、2018年正式实施的反洗钱“客户尽职调查”的新规，金融机构须查清楚所有持有25%以上股份的“受益拥有者”（Beneficiary Owner）的身份，而对高风险的国外银行，这个标准提到10%。而金融制裁的合规要求则规定对被制裁者“总共加起来”股份占有量达到50%的实体进行制裁处置。为保险起见，很多金融机构收集公司里占有10%以上股份的所有者信息。道·琼斯公司还专门开发了一个数据库，收集被制裁对象占有10%以上股份的实体名单。

结构

第一章将介绍银行等金融机构在美国金融制裁和反洗钱的法律法规中的角色和期望，以及这些设置如何约束金融机构的监控行为。

第二章着重介绍在法律制度设置以外的制约金融机构的各方力量，包括不合规的代价、有力的媒体监督、金融机构间的同业监督，以及金融机构内部揭发的作用等。

第三章着重介绍银行等金融机构在执行金融监控过程中的机构设置、技术环境、遭遇的挑战、高昂的成本，以及从微观层面到宏观层面的效果分析。

第四章简单介绍美国在使用金融监控这个大规模杀伤性武器的同时，“金融遗弃”对无辜平民造成的负担。

最后一章是结语。

读者对象

本书的读者对象是执行金融政策操作的专业群体，正在和计划要走出国门的企业和个人，以及关心国际关系的理性阅读者。

中国的金融制裁文献大多偏向于法律和宏观效果研究，对于关键的看门人和操作者——金融机构的角色研究和介绍很少。本书作者用其行业内部人士的视角来解析政策执行和具体操作，揭开美国金融武器的神秘面纱。

本书精准的法律和政策介绍为出口公司设计和评估合规体系提供大量资源。有助于他们了解美国的制裁框架体系、运转形式，还有直接可用的资源——全面的制裁和禁运名单、进出口货品分类，以及关键性法律条文。

在中美关系紧张的局势中，关心国际关系的理性阅读者希望了解美国的金融制裁如何将管辖权和实际效力伸展到全世界。本书中丰富有趣的故事和精彩的评论给读者提供了一个很好的窗口和国际视野。