金融制裁

金融制裁是什么

金融制裁是政府通过控制资金在特定的目标国家、公司或个人之间的“流动性”来达到经济制裁的目的。通过冻结金融资产、阻止金融支付来控制国与国之间的进出口贸易，以达到最终的经济或政治目的。以美国的金融制裁为例，阻止美元支付、切断目标方美元结算渠道/融资渠道、剥夺可疑金融机构的美元清算能力，都是在试图控制目标方可支配美元的“流动性”。

简而言之，流通性强的储值货币是资本高度国际化的现代世界贸易的血脉。控制了这个血脉就可影响相关的贸易活动和经济发展。高流通性货币也是恐怖主义者、有组织犯罪团伙和任何政权赖以生存的生命线，因为政权和军队的维护需要大量物资，恐怖主义袭击的准备、训练和运作也需要足够的物资支持。现在世界贸易中52%以上的国际贸易是由美元来结算的，31%左右是由欧元来结算的；但是欧元区的国际结算多在使用欧元的国家之间进行。如果把欧洲作为一个地区，计算地区间国家贸易结算，会发现美元结算占到了81%以上，而欧元结算只有6%左右。

支配性的国际贸易的结算货币反映的是这个货币的稳定性、金融系统的抗风险能力、国际流通性，货币发行国的经济稳定性、在世界市场上紧缺货品的占有量，以及世界其他国家和地区对该国金融系统开放性的信任。这种信任可能因为不正当的制裁而被侵蚀，从而动摇这个结算货币的支配性地位。

金融制裁将金融命脉映在刀光剑影中，迫使对方回到谈判桌上解决问题。美国财政部在2001年9·11事件以后发明了其最新最有效的方法，在美国已经使用了近20年。美国国会陆续通过了越旋越紧的法律，授予政府来势渐猛的制裁权力。而其他国家和地区在旁观的同时，也谙熟了规避方式和搬用类似手段的本事。在国际经济相互渗透和依存的今天，伴随国际资本流动便利性而来的是其易被攻击的脆弱性。一个封闭的经济体受到的影响相对有限，如朝鲜。当美国露出刀光的时候，朝鲜动用军事演习来傲视美国。一个国际化并依赖国际贸易的经济体可能会受到金融制裁的致命性打击，例如严重依赖石油贸易的国家伊朗和叙利亚。下面介绍几个典型案例。

金融制裁案例

美国对利比亚的金融制裁和卡扎菲的末日

利比亚是北非一个富产石油的国家，2011年这个国家陷入内战，其国王卡扎菲（Qaddafi）调用军队和致命武器镇压平民。美国财政部意识到，Qaddafi十分依赖石油收益来获得支持者的效忠、维持支持者的奢侈生活和军队开支。由于石油贸易的国际性质且与美元挂钩，其收益的很大一部分在西方国家的银行账户中。这给美国财政部提供了一个极好的袭击机会。2011年2月25日，在联合国安理会宣布对利比亚进行全面制裁之前的一天，美国财政部争取到奥巴马行政令的批示，采取行动冻结了美国辖区内的370亿美元的利比亚主权资金和Qaddafi个人及其家族的资金。2月26日，在联合国宣布制裁之后，国际上其他国家和地区陆续采取行动，冻结资金总额超过500亿美元。在资金生命线被斩断的情况下，Qaddafi政权力量被极大地削弱，其同年就倒台被杀。

美国对伊朗金融制裁的最新发展

早在1953年，美国的中情局导演了伊朗政变，推翻了当时颇受欢迎的伊朗总理，将伊朗国王Mohammed Reza Pahlavi扶持上台。之后美国为伊朗提供了“民用”核设施，并签署控制发展核武器的不扩散条约。1979年伊朗推翻Pahlavi政权，原教旨主义学生运动者冲入美国使馆，将美国外交官扣押444天。作为回应，美国立即冻结了伊朗在美国的120亿美元资产。1980年，美国与伊朗结束外交关系。1984年，美国将伊朗列为恐怖主义的支持者。2002年，一个伊朗流亡群体成员揭露伊朗在暗中进行重武器核试验。布什总统宣称伊朗为“邪恶轴心”。之后美国国家情报局估计伊朗核武器试验确有其事。

从1995年起，美国对伊朗进行了多次限制贸易和投资制裁。2010年，美国国会立法通过对伊朗的能源和金融业进行制裁。2006年到2010年，联合国安理会对伊朗也实施了四拨越旋越紧的武器禁运和金融制裁。联合国一边挥着大棒制裁伊朗，一边由中、法、德、英、美、俄六国出面与伊朗进行核谈判。2009年，奥巴马总统表示，如果伊朗同意放手，并有说服西方关于停止核试验的诚意，他愿意伸出援助之手。然而伊朗核谈判到2012年都没有取得任何进展。2011年至2012年底，俄罗斯情报机构和国际原子能组织发现伊朗核试验取得重大阶段性成果，接近具备制造核弹的能力。

2012年，美国通过立法赋予总统制裁外国中央银行的权力，包括制裁美国“盟友”的中央银行，禁止他们为伊朗石油贸易提供金融服务；只有少数几个国家被豁免，但也必须减少伊朗石油进口。同年欧盟石油禁运生效，同样是禁止金融机构为伊朗石油贸易服务。在西方乃至全球的中央银行被调动/控制起来加入有史以来最强大的金融制裁之后，伊朗石油出口量急剧减少，主权货币大幅贬值，金融系统开始走向崩溃边缘。如图1-1，自2010年以来，伊朗里亚尔贬值80%。

2013年，务实的伊朗总统Hassan Rouhani上台，在联合国、美国和欧盟密集制裁的压力下，伊朗核谈判逐渐有实质性进展。2015年六国与伊朗达成协议（The Joint Comprehensive Plan of Action，以下简称伊朗核协议），由伊朗摧毁核武器试验的关键设施，以换取联合国、美国和欧盟放弃制裁。2016年，国际原子能组织宣布伊朗已经履行伊朗核协议的要求，各国开始启动取消伊朗制裁程序。

然而伊朗制裁远没有到头。伊朗的死对头——以色列认为，伊朗在某秘密地址藏匿伊朗核协议禁止的设备，进行违反伊朗核协议的试验。另外，伊朗的多次中程导弹试发引起美国方面的警惕和不满，美国称伊朗此举违反了联合国安理会限制伊朗武器发展的条款（UN Security Council Resolution 2231，安理会第2231号决议）。2017年，美国参议院以98∶2通过了针对伊朗中程导弹和恐怖主义支持行为的制裁提案，同年这一提案被收入众议院提案，通过并写成法律。2018年5月，特朗普政府正式宣布退出伊朗核协议，并签署了一个史上最严苛的对伊制裁备忘录，给各国一个宽限的“窗口期”完结和伊朗的石油贸易。

在美国单方面退出伊朗核协议以后，以英、法、德为代表的欧洲国家希望和伊朗保持石油贸易，以解国内石油需求的燃眉之急。从制度建设上，2018年8月，欧盟更新了“封锁法条”（Blocking Statue），旨在废止美国对伊朗的单边制裁在欧洲的域外管辖效力。在这个封锁法条下，欧洲的实体如果因为美国的域外管辖而受损，可以向致使他们受损的一方索赔。这个法条还不承认外国法院对相关案件的裁决效力。这个法条更广泛的意旨在于禁止欧盟的成员遵守相关的美国单边制裁，特别情况除外。

尴尬的是，这个法条形同虚设。

迫于美国单方面对伊朗的制裁，没有一家欧洲的商业银行愿意在美国给定的石油交易宽限期以外为之做美元或欧元结算。

三国首脑决定为了维护本国尊严和其他西方国家的经济需求，成立一个支付系统，即“特殊用途支付系统”，专门为和伊朗的石油贸易做结算，以规避美国制裁。谁来牵头实施这个计划呢？英、法、德指定的计划主办方——澳大利亚考虑再三后决定拒绝。在这个计划面临流产之际，2018年11月三国给卢森堡施加压力，希望该国成为此计划的主办方。为表明主权不可侵犯的决心，欧盟司法专员Vera Jourova发言说：

“我们欧洲绝不能让一个外来的权力（众所周知是美国），即使是朋友和盟友，来告诉我们和谁可以做合法交易。”

但是卢森堡考虑再三没有选择承担这个重大使命。2019年1月31日，三国首脑宣布将作为股东，在法国巴黎建立这个支付系统（The Instrument in Support of Trade Exchanges，贸易交换支付系统，以下简称INSTEX）。INSTEX支付系统的设置架构上类似于以物易物，避免使用美元，并避免与伊朗银行有任何主权货币形式的转账，包括欧元和其他主权货币。INSTEX的董事会成员由三国派来的高级外交官员组成。但是，其服务对象有变。

本来INSTEX设置的初衷是规避美国对伊朗石油交易的制裁，现阶段却只用于支付美国原本就准许的人道主义物资交易，包括医药品和粮食等，避免和华盛顿直接对抗。现在美国制定的伊朗石油贸易的宽限期已过，INSTEX没有宣布要接管石油贸易的支付，而且被广泛批评缺乏反洗钱机制。伊朗方面开始向欧洲国家施压，要求仍然承诺遵守伊朗核协议的英、法、德在60天以内解决石油交易的支付问题，否则将不再遵守伊朗核协议，重返被禁的核试验。英、法、德拒绝了这个最后通牒。如果伊朗重启相关核试验，欧洲很有可能会被迫对其重新施以制裁。

至此，伊朗石油交易何时能摆脱美国单方面金融制裁，仍然是一个悬案。

美国金融制裁的法律背景简介

美国的经济制裁法律中，《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）、《与敌贸易法》（Trading With the Enemy Act）、《国外毒品主要销售者法》（Foreign Narcotics Kingpin Designation Act）、《爱国者法案》（US Patriot Act）等法律为金融制裁提供了最重要的基础；另外，联合国的相关制裁法律，美国总统的行政令，财政部和国务院的相关政策、命令、延伸令以及执照系统都是金融制裁法律法规的组成部分。这些法律法规分别针对涉及恐怖主义、毒品走私、武器扩散、人权问题、威胁国家安全等问题的主体进行制裁。

美国政府相关部门根据相关法律制定法规，具体指定被制裁对象。指定过程相当复杂。由于指定内容是公开信息，决策者通常需要平衡美国国家机密和公开指认的迫切性之间的矛盾。

有些情况下，决策者小心翼翼，在对恐怖主义者的指认中寻求多国协作。位于阿拉伯湾的沙特曾经有多个慈善组织通过全球金融网络，将资金传输到阿富汗和巴基斯坦，支持本·拉登和Al-Qaeda的恐怖主义运作。为了争取沙特的官方支持，2002年美国财政部长O’Neil去沙特会见了当时的沙特王子、后来的国王Abdullah，希望将沙特境内最大的慈善机构——Al Haramain的重要分支指定为恐怖组织；此行立即争取到了沙特的支持，沙特宣布和美国对该机构进行联合指认。

对制裁对象的指认也常带有争议性。例如，美国财政部于2001年将一个索马里的汇兑网络AL Barakaat的多个分支机构指定为恐怖主义支持者组织。美国财政部声称，该汇兑网络将收益的相当部分用来支持本·拉登和Al-Qaeda。被指认的对象中有多个无辜者，其声称对用利润支持恐怖分子一事毫无了解。他们中有人向瑞士政府求助，最终将联合国牵涉进来，表达对没有“明确”指认标准的不安。但美国财政部无意退让，坚持认为他们不能等到一切都清楚以后才指认；虽然后来有几名无辜者被取消指认，美国政府仍然认为及时指认和冻结达到了预期目的；同时美国财政部清楚，要想实施长期和广泛的制裁，他们需要最终通过联合国的恐怖主义指认程序。

在制裁名单明确的情况下，金融机构有义务发现和认定客户中被制裁的实体或个人，并根据不同的制裁要求，对之采取相关的资产冻结、拒绝支付、拒绝融资或中断美元交易等惩罚措施。

管辖对象

美国制裁法律的主要管辖对象是美国公民、有美国永久居住权的人、美国公民控制的外国实体、在美国注册成立的公司及其国内外子公司、美国境内的人或实体，包括在美国提供服务的外国公司和外国金融机构在美国境内的分支机构。

作为美国实体的金融机构有义务履行相关制裁法律。《爱国者法案》却通过二级制裁把“拒绝为被制裁对象提供服务”的禁令的实效延伸到了海外。2012年以后，更多的法案通过直截了当的二级制裁扩大了禁令的域外管辖范围。

二级制裁

排除在美元交易系统之外

背景

2001年的9·11 恐怖主义袭击永久性地改变了美国。9·11事件的19个劫机者都在美国有银行账户，他们劫机计划使用的50万美元是从全世界各地、通过小额汇款在几年中积聚起来的。这在洗钱行业中有个专门的术语叫“分流”，是一个毫无技术含量、最易被探测到的洗钱手段。所有的劫机者在美国的银行都使用自己的真实名字。帮助这些恐怖主义者提供资金流动，使得他们可以接受飞行员培训和恐怖袭击演练的银行包括在迪拜和德国的银行以及美国银行（Bank of America）。这小小的50万美元在西方银行毫无知觉的情况下运作多年，汇集到了作案者手中，引爆了一场历史上最惨烈、影响最深远的恐怖主义事件。

《爱国者法案》311条款

9·11事件后，震惊于美国政府和金融机构反洗钱的乏力，国会通过了《爱国者法案》，其311条款赋予财政部前所未有的权力来控制涉及外国的洗钱行为。美国财政部可以不通过法庭程序，将美国以外的某地区、有洗钱嫌疑的金融机构、特定种类的国际贸易或账户认定为“主要洗钱网点”（Primary Money Laundering Concern），并施行一系列的“特殊行政措施”，包括：

1.要求美国金融机构收集和保存被指定为“主要洗钱网点”的地区、金融机构、特定交易或账户的交易信息；

2.要求美国金融机构收集跟“主要洗钱网点”的地区、金融机构、特定交易有关的任何人或实体的账户所有受益人的信息；

3.如果任何美国银行维持与“主要洗钱网点”的过渡账户（Payable Through Account），该银行须对拥有过渡账户使用权的每一个客户进行尽职调查，像调查美国国内客户一般；

4.如果任何银行维持一个“主要洗钱网点”的代理银行账户（Corresponding Bank Account），该银行须对拥有代理银行账户使用权的每一个客户进行尽职调查，运用对美国国内客户同等的调查措施；

5.“主要洗钱网点”可能被剥夺或限制与任何美国金融机构的代理银行账户或过渡账户。

前4条特殊措施从法律上给予了美国政府获取外国金融机构关键涉案账户信息的权力；第5条则是最要命的一条惩罚，因为这两种账户是进入美元交易系统的关键性连接工具，“被剥夺使用”最终导致的问题就是被排除在美元交易系统之外。这就是金融制裁中的“二级制裁”的一个重要部分。很重要的一点是，在美国官方文件中，对于这种机构的认定从来没有出现过“制裁”二字。

“被排除在美元交易系统之外”跟被OFAC（美国财政部海外资产办公室，Office of Foreign Assets Control）列为制裁对象有所不同：如果金融机构被OFAC或其他机构列为制裁对象，惩罚措施更广泛，包括被冻结财产和禁止交易。另外，311条款的指认过程不需要通过法庭证明“犯罪”，而是预留了很大的操作空间，只要提供充分理由说明洗钱犯罪嫌疑。

被311条款指认的地区中首当其冲者有涉嫌俄罗斯有组织犯罪的乌克兰和瑙鲁——南太平洋上的一个岛国。被指认以后，乌克兰立即实施了新的反洗钱措施，在一年内摘掉了这个“帽子”。自2002年以来，有多个亚洲和欧洲的银行被相继排除在美元交易系统以外。大多数被排除在美元交易系统以外的金融机构，都有以规避金融制裁为目的，为被制裁对象提供服务的行为。

由于美元的储备地位和稳定的流通性，二级制裁对国际业务占较大比重的国际性大银行来说意味着巨大损失，因此诸如法国巴黎银行、法国兴业银行等大银行在被指认前通常选择向美国政府妥协，接受反洗钱和金融制裁要求、上交罚单，以保持美元业务。而对于一些更小的银行来说，其后果可能影响银行生存。

当311条款的威慑作用日益显现，美国会循着这个战术，干脆丢掉“反洗钱”的正义性带来的羁绊，制定更直截了当的二级制裁。

直截了当的二级制裁

金融二级制裁的另一个重要部分，是根据特定的制裁法律，对与特定制裁对象做大量交易的“第三方”进行制裁，包括冻结财产、禁止交易等常规制裁手段。与“指定为主要洗钱网点”相比，这类二级制裁在目的上更直截了当，在实施上更加不受限制，因为不需要说明对方有“洗钱”或其他犯罪嫌疑。这是美国的制裁法律逐渐收紧的一个体现。如果说311条款还不算是霸权，直接的二级制裁绝对是霸权的彰显。下面介绍几个主要的具有明确二级制裁效力的法律。

对伊朗的制裁

根据2010年通过的《伊朗综合性制裁法》（Comprehensive Iran Sanctions，Accountability，and Divestment Act of 2010，以下简称CISADA），美国国会明确要求，国外金融机构必须在美国金融系统和被制裁的伊朗银行之间做抉择。除了伊朗的银行，与下列伊朗实体进行大量交易将可能遭受二级制裁：（1）在美国制裁名单“OFAC SDN”上的伊朗个人或实体；（2）伊斯兰革命卫队（Islamic Revolutionary Guard Corps）制裁对象；（3）总统令13224、13382等涉及的制裁对象，与伊朗的核扩散和国际恐怖主义相关的制裁对象等。

被CISADA击中的二级制裁对象包括中国的昆仑银行、伊拉克的阿拉夫·伊斯兰银行等。

对朝鲜的制裁

2017年9月，特朗普签署了针对朝鲜的《追加制裁令》（Executive Order 13810），其中包括明确的二级制裁。如果金融机构为朝鲜特定对象提供服务，或为涉及朝鲜的贸易提供便利，将可能被美国财政部认定为二级制裁对象。

对俄罗斯的制裁

2017年美国国会还通过了《制裁反敌法案》（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act，CAATSA），授权总统对与俄罗斯特定对象有大量交易的个人或实体，包括金融机构，进行二级制裁。同时赋予国会更多权力，以限制总统行使权力来取消制裁。后者是国会为了防止特朗普豁免俄罗斯被制裁对象而进行的新的立法。

需要说明的是，金融制裁中的更广泛的“二级制裁”对象还包括那些为被制裁对象提供大量“物质性”或者“其他服务”的个人或实体。

二级制裁的争议性和边界

金融制裁中的二级制裁虽然有效，但通常是极富争议的。有些情况下，它会对不与美国站在同一政治立场上的贸易伙伴提出太多他们并不认同的限制性举措，使其经常因此丢掉可观的收入。此外二级制裁在国际上还激起了极强的谴责的声音，在政治上常得到适得其反的效果。然而，在美元的储备地位和美国金融系统的支配性地位被撼动之前，其他的规避方式影响有限。

另一方面，基于各种政治原因和经济考虑，“二级制裁”的执法也有一定程度的选择性和边界。

据悉，2005年中国澳门汇业银行被指认为“主要洗钱网点”时，美财政部怀疑中国银行澳门分行也涉嫌类似洗钱行为，但是一方面，正如美国财政部也意识到的，为在世界范围内实现反洗钱这个具有巨大挑战性的目标，美国非常需要中国的支持。另一方面，美国前中情局人员认为“制裁中国的银行会影响美国以及世界经济”。总之，虽然当时美国政府似乎对中国银行心存芥蒂，但没敢惊动。

可见，在中美经济相互依存的今天，拥有庞大的经济体量就意味着对世界经济有巨大的影响力，这种影响力制约着任何霸权伸展的空间，不难理解为什么美国现在将中国视为一个主要威胁。同时，在中国的相关法律和美国的反洗钱法律发生冲突的情况下，美国司法系统对中国银行的制裁极具争议性。前面提到的正在被美国地区法院调查的三家中资银行，他们如果按照美国法院援引《爱国者法案》的传唤而递交客户信息，那么就违反了中国银行业的相关隐私保护法。这三家银行在美国法庭提出抗辩，然而仍然面临比罚款更严重的后果。从这个例子看出，虽然我国不承认美国的长臂管辖，美国法院的判决仍然可以对当事人或企业造成严重后果，因此有备无患的风险控制显得非常重要。

美元延伸了美国制裁法律的管辖权

美国的制裁法律十分庞杂，对不同国家的不同对象有不同程度和不同方式的制裁。笼统地说，被美国综合性制裁的国家包括伊朗、古巴、叙利亚、朝鲜和苏丹，除非有授权，美国的金融服务被禁止出口给这些国家的任何对象，虽然最近对有些国家的制裁有所放开。其他国家中，金融服务出口被相关法律明文禁止的有缅甸等国，但其实几乎每个国家或地区都有被美国限制金融服务的机构或个人。

以对伊朗制裁为例，美国的《伊朗交易制裁管制法》（Iranian Transactions and Sanctions Regulations，ITSR）禁止美国的任何技术、产品和服务被出口到伊朗，这其中包括金融服务。该法律也明文禁止在明知的情况下规避制裁的行为，以及在明知的情况下故意导致违反制裁行为的发生，如“导致美国的金融服务被输出到伊朗”。另外，IEEPA也明文禁止“导致违反制裁行为的发生”；而且该条文对于所有制裁法律都有效。

“美国的金融服务”是一个外延很广的概念，这包括始于美国境外但需要美国境内的银行进行清算支付的美元交易。除了可通过亚洲的几个离岸清算中心（如中国香港、新加坡）以外，世界上涉及美元的银行间清算支付都需要经过美国的清算机构。从最近的判例来看，即使是非美国实体之间通过离岸清算系统来支付，也可能受到美国法院的管辖。离岸美元清算中心如果有净值变化需要清算支付，仍然需要使用美国境内的关系银行账户，这就导致了美国境内金融服务的出口或再出口。简言之，这就建立了此案的“美国境内联系”（US Nexus），将涉案人员置于美国相关制裁法律管辖之下。在此原则下，“美国的金融服务”外延如此之广，美元主导的世界金融体系将美国法院的管辖权延伸到各个涉及美元交易的公司和个人。

下面简单介绍一个跟“华为案”有部分相似之处的近期案例。

非美国实体之间经美元离岸清算中心支付，而被处以巨额罚款的一个典型案例是新加坡的CSE公司案件。美国政府文件显示，CSE TransTel是CSE Global的子公司，卷入该案件的关键银行是新加坡一家非美国银行，且称之为“B”。在银行B的要求之下，母公司CSE Global的CEO曾在2012年对银行B的书面声明中表示：“绝不跟任何伊朗的实体有资金往来”，以保持和银行B的业务关系。但是，此声明之后，其全资子公司CSE TransTel通过至少六家银行在2012～2013年跟伊朗贸易对象有104次、超过1100万美元的资金交付。

美国政府文件声称，此举“导致美国的金融服务产品被非法出口和再出口到伊朗”，违反了《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和《伊朗交易制裁管制法》（ITSR）。2017年CSE公司被美国财政部处以1200万美元罚款。跟华为案不同的是，CSE案件中不涉及将美国生产的设备出口到伊朗，也不涉及母子公司关系认定问题，也没有逮捕CEO/CFO事件。

在跟伊朗有关的制裁中，“美国的金融服务”几乎可以诠释成“涉及美元的金融服务”。

美国财政部和法院的手臂并不是历来都伸展得如此之长。2008年以前，经由离岸美元清算中心绕道支付可以通过一个“绕行执照”来实现。在2008年美国财政部吊销所有绕行执照之前，美国的金融机构可以被授权间接为伊朗的银行服务。条件是交易须首发于非美国非伊朗的离岸银行（例如中国香港的汇丰银行），发送到的另一个银行也须是非美国非伊朗的离岸银行，只是中间经过美国金融机构清算。这个明显的漏洞当然成了众多规避制裁者的首选，然而此漏洞在2008年被堵死。2016年在缓和与古巴之间的关系以后，美国政府开始颁发与古巴交易相关的绕行执照。

美国的产品和技术延伸了美国法院的管辖权

虽然美国的出口法律的目标是管理“敏感性”的产品和军火贸易（例如《国际军火管理条例》，International Traffic in Arms Regulations，ITAR），但联邦法规《出口管制条例》（Export Administration Regulations，EAR）管辖“几乎所有”出口的物品、技术和软件，以及其通过外国中间商的“再出口”。《出口管制条例》原基于1979年的《出口管制法案》（Export Administration Act），之后由美国总统根据IEEPA法案每年通过行政令授权生效。而2018年美国通过的《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act of 2018，ECRA）取代了1979年的《出口管制法案》，为联邦法规《出口管制条例》（EAR）直接提供法律基础。《出口管制改革法案》在内容上增加了对新兴技术和基础性技术的出口和再出口管制，主要针对中国。

值得注意的是，《出口管制条例》也管辖外国制造的产品，只要这些产品中包含的美国受控技术/部件的价值超过法定“最低额度”——一般是25%，但是对于支持恐怖主义的国家，这个标准低到10%。这也是对“再出口”管制的一部分。另外，在美国境内，该条例的管辖还包括向在美国居住的外国人传授技术。一言以蔽之，《出口管制条例》跟其他多个经济制裁法律法规（例如关于伊朗制裁和古巴禁运的法律）共同作用，形成了一个高密度、高覆盖面的控制体系，实现对特定实体或个人的禁售或者限售。随着美国的产品和技术走向全世界，《出口管制条例》的管辖权也跟着延伸。参与出口或再出口交易的各方都在此条例的管辖之下，有被美国司法部门和法院追究的风险。

美国的《出口管制条例》现在在美国域外有强大甚至是致命的效力，根源于美国掌握大量世界上不可缺少的核心技术和标准。这从中兴和华为的例子中可见一斑。中兴因依赖高通的芯片，被美国禁运以后濒临停产和倒闭。2019年5月，美国商务部以华为涉嫌违反IEEPA将违禁物品再出口给伊朗、阻碍司法为由，将华为认定为侵害美国国家安全，列为限售对象。华为估计，如果该禁运持续，因美国禁运造成的手机销量锐减会导致2019年的利润损失300亿美元。

美国金融制裁和监控的政府机构设置

美国国务院

美国国务院的经济制裁政策和实施办公室（The Office of Economic Sanctions Policy and Implementation，SPI）负责研发和实施以国家安全保护为目的的制裁政策，并在国际社会建立广泛的支持网络；除了给予美国财政部和商业部制裁指导意见以外，SPI与国会协作起草相关法律法规，并负责评估制裁效果，以确保制裁的高效及低成本，并适时提请制裁的终止。

为了便于以金融机构和公司为主的美国实体有效地筛查核扩散地区的被制裁者，美国国务院负责制定和更新《核不扩散制裁名单》（Non-Proliferation Sanctions and Debarred Persons Lists）。这个名单上现在有包括中国实体在内的多个名单，大多跟朝鲜核试验有关。但中国实体的被禁时效大多已经过期。该名单2019年6月版片段翻译如表1-1。

美国财政部

美国财政部海外资产办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）是金融制裁政府层面实施的主体，主要功能之一是根据国会通过的制裁法律和总统行政令，来制定具体实施的制裁法规。例如，OFAC制定了包括《伊朗交易和制裁管制法》和《古巴资产管理法规》在内的多个联邦管理法规。另外，OFAC收集和提供美国迄今为止有时效的各个制裁方案的详细内容，包括古巴制裁方案、黎巴嫩制裁方案、索马里制裁方案、防核扩散制裁方案、防毒品走私制裁方案等数十个制裁方案。每一个制裁方案都包括相关法律条文、总统行政命令、相关联邦法规的完整记录以及具体执行问题等。

OFAC是与金融机构的制裁功能联系最紧密的政府机构。

OFAC的一个重要功能是制定和完善被制裁名单。根据多个相关的制裁法律实施的最新进展，OFAC综合制定和更新《特别指定的法人和禁止交易个人名单》（OFAC SDN），以及被综合性制裁的国家和地区名录，包括古巴、伊朗、朝鲜、苏丹和叙利亚；OFAC还建立和更新多个非SDN的制裁名单，其中包括以俄罗斯石油和能源为制裁对象的《产业制裁名单》（Sectoral Sanction Identifications）。除了特别豁免以外，美国人及国内外子公司不得与这些特定名单上的个人、公司和实体，以及被综合性制裁的国家中几乎所有贸易种类有经贸往来。OFAC与国务院和商务部协作，发放特定货物、服务和交易的执照。OFAC制定的多个名单中会涉及二级制裁适用的对象，有广泛的域外管辖效果。

美国商务部

美国商务部工业安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）负责根据有关制裁和禁运的法律，制定出口管制的具体政策。该局制定和管理《出口管制条例》的施行，主要管理有关军民两用的行业、产品和技术，并发放豁免出口许可证。BIS制定需要出口许可的行业或产品类别（Commerce Control List，CCL），并为每一种具体产品提供“出口类别号码”（Export Control Classification Number，ECCN）。

根据美国财政部规定，金融机构需要将出口禁售/限售的对象列为常规监控对象，进行严密监控，并及时向商务部报告。为便于出口厂商工作，以及金融机构执行监控和筛查，商务部BIS制定和更新《禁售对象个人和实体名单》（Denied Persons List）、《必须出示执照才售的外国实体名单》（Entity List），以及《不确定名单》（Unverified List）。

决定将某实体置于这些禁售/限售名单的机构叫“最终用户审查委员会”（End-User Review Committee，ERC），由商务部、国务院、国防部、能源部、财政部等部门的代表组成。ERC决定添加、解除和修改具体名单和禁售事项。这些决定不需要依据法院冗长的程序所做的最后决断，而是根据这几个部门认可的证据来做判断。这就使得此程序有很大的争议性。

Entity List上的实体是被美国政府认定为涉嫌大规模杀伤性武器的散播、恐怖主义和其他有害美国国家安全和外交利益的主体。历年来有多个中国实体和个人上榜Entity List。中兴因为涉嫌将含有美国原件的产品卖给伊朗而被置于该名单之上。华为也因涉嫌将美国科技产品转卖给伊朗和“阻碍司法”而被置于该名单上。名气小一些的中国实体其实有多家，而被置于名单上的原因也有多种。据美国政府文件，一个多次被提及的原因是所谓的“将美国的技术在没有授权的情况下”用于中国军方的设备制造。这也涉及美国政府和法院对美国产品和技术的域外管辖权在中国的争议性。对于中国的企业和单位来说，处于两国有冲突的法律的夹缝之间，不得不考虑美国政府和法院的执行手段和可能带来的实质性后果，因为这些后果常常是灾难性的。

《不确定名单》上的实体是BIS无法证实其安全性的，如果要把美国的产品出口、再出口或者在国内转让给这些实体，商务部不会签发豁免执照。对于不需要豁免执照即可出口的产品，在发货之前必须得到这些实体的“书面保证”，确保交易合乎美国法律。虽然这不是贸易禁运，美国的供货商为保守起见，有可能会将这个名单视为禁运名单来对待。

2019年4月，在中国媒体中引起轩然大波的一个事件是多家中国实体被列入《不确定名单》。这些实体包括分布在多个省市的科技制造公司和大学。中国商务部对此强烈谴责，反对美国方面滥用“国家安全”的幌子，扰乱国际贸易和交流。从美国方面来看，因为中国不承认美国的长臂管辖，如果敏感产品在中国国内被再次转让给被禁实体，美国政府和法院能依赖的执行手段也有限。另外，在美国与中国没有引渡协议的背景下，美国挑出这些实体，恐怕是示范效应多于实际效果，激起的反弹大于实现的初衷。

值得一提的是，上了这个名单的实体可以通过政府申诉渠道和法院渠道申请撤销，但是通常耗时长、缺乏自主性。

最后，除了财政部、国务院和商务部这几个于金融制裁最重要的政府机构以外，FBI、纽约金融管理局、联邦金融监管局等多个政府机构也都行使监督和调查角色。

金融制裁和监控的具体操作实体

清算支付机构

要了解对美元流动的监控，需要了解美元是如何传输的。

从传输来看，美联储的转移大额付款系统（Fedwire）、私有银行共同建立的清算组织“银行间支付清算系统”（CHIPS）以及美联储的“国家转账服务”（National Settlement Service）构成美元传输的主要枢纽，理所当然成为监控和制裁操作的考虑对象。

美元传输的主要途径是依靠美联储的Fedwire和CHIPS。Fedwire是实时转账且不可逆。而CHIPS是通过先进的算法来计算多个参与清算银行间多项支付要求的净值，从而使清算更有效率。CHIPS最终通过Fedwire来给工作日末有净值变化的银行转账。和Fedwire相似，CHIPS也主要处理大宗交易，囊括跨境银行间的交易额的95%。美联储的另一个转账服务——国家转账服务提供相对小额的清算和支付服务，服务对象包括地方性的清算组织、批量清算组织（ACH）、ATM等。

另外，为了解决与亚洲地区的时差导致的清算滞后等问题，多个“离岸”美元清算组织在亚洲成立并运行，可以不通过美联储进行实时支付。其中，汇丰银行于2000年在中国香港金融管制局的监督和支持下，建立了可以在亚洲的工作时间内运行的实时美元清算支付系统。

虽然美联储理论上处于银行间清算的中心位置，但是美联储并没有通过实时监控来发现被制裁对象。一个重要缘由是：美联储的Fedwire通常是对多家大银行每日收支关系的最后净值进行支付，而不是直接面对银行的客户，因此在了解客户、分析客户潜在风险方面没有任何优势。

另一个看似理想的监控机构是CHIPS，因为95%的跨境美元清算发生在CHIPS系统中。然而CHIPS虽然做监控，却同美联储的Fedwire一样，并没有优势了解各个银行内部每一个发起支付要求的客户的所有信息，因此CHIPS发文要求所有参与清算的金融机构负责，对每一个客户自行监控。

信息传输机构

国际的货币传输除了清算和支付机构之外，还有一个重要的信息传送系统——SWIFT。SWIFT是一个由银行、证券公司、投资经理人等金融界主体共同使用的信息传输系统，总部在比利时，为200个国家（地区）11000个金融机构提供安全和标准化的信息传输。因为掌握每一笔转账支付的信息，所以SWIFT成为金融制裁过程中筛查的领军机构。

在9·11事件之前，美国政府曾经向SWIFT传唤金融传输信息，但从来都是被SWIFT礼貌地拒之门外。9·11事件以后，意识到西方和恐怖极端分子之间的战争事态重大，SWIFT开始将其数据库分享给美国政府。。2006年，《纽约时报》曝光了SWIFT为美国政府运作一个机密的监控体系，为其收集资金传输数据，质疑其违反了欧洲和美国的银行数据隐私保护法。美国财政部和司法部的律师们则认为此举没有违反任何法律，很多人谴责媒体为了追求曝光率伤害国家安全。自从这一合作曝光以来，全世界了解到了美国是如何掌握恐怖主义者和其他打击对象的资金流动地图的，可以想见这个办法再也不会像以前一样管用。很多组织开始使用其他的信息传输方式，这虽然在短期内不会对SWIFT的垄断地位产生太大的影响，但现在有的国家开始发起和使用替代性的信息传输系统（如中、俄），尤其是在进行美元交易以外的货币交易时使用。这就对SWIFT在美元以外的货币传输的中心地位提出了挑战。

震怒于《纽约时报》的作为，美国国会有参议员甚至请求总检察长以叛国罪起诉《纽约时报》。当然，《纽约时报》恐怕对此种威胁习以为常，也经常因类似事件被起诉。这在尼克松时代的越南战争机密披露案中表现得淋漓尽致，当时《纽约时报》在最高法院全胜而归。这一次没有任何实际起诉发生，但是当美国中情局局长质询为什么要把如此重要的国家机密公之于众时，《纽约时报》主编Bill Kelly坦诚回应：“因为布什的总统权威将会因此而削弱。”十二分地体现了美国媒体心态。后来经过美国、欧盟等多方审查，证明SWIFT在被美国政府根据IEEPA和联合国有关条款传唤而提供数据时，合法地遵守了欧洲和美国的数据保护法。2006年10月，《纽约时报》记者也改变了之前的陈述。

SWIFT的监控效果有极大的局限性，因为系统收到的转账信息由银行填写并发出。如果银行有目的地抹去一些重要信息，SWIFT的筛查结果对被制裁者的鉴别就可能失效。近年来，故意在发送SWIFT信息时隐瞒客户信息，导致大量资金转换并成功规避制裁的案例屡见不鲜。

但是，在实施制裁的力度上，SWIFT却拥有无可比拟的效率优势。因为SWIFT仍然是目前国际上最主要的资金流动信息传输系统，被SWIFT除名会严重阻碍各种货币资金的国际传输。其严重性从俄罗斯对此威胁的回应中可见一斑。2014年欧盟议会敦促参与国家考虑将俄罗斯排斥在SWIFT网络之外，俄罗斯VTB银行认为这相当于“宣战”：“如果俄罗斯银行被SWIFT排除在外，这就意味着外交关系的结束。美国大使馆应该马上搬离莫斯科。”俄罗斯总理更进一步威胁：“俄罗斯的报复将会是无止境的（被广泛解释为切断欧洲的石油供应）。”

在西方社会的压力下，2012年SWIFT将伊朗多家银行移除，将其排除在外4年，直到2016年伊朗的银行重新恢复会员资格。2018年11月，随着美国单方面对伊朗制裁的全面恢复和加强，SWIFT再次和伊朗多家银行断绝业务往来。美国政府这次选择单干还能使SWIFT跟随其后，也算是其霸权的一个体现。

看门人和监控人

由于具有面对面了解客户的优势，银行等金融机构成为金融制裁依靠的看门人和中坚力量。为了将私有银行发动起来，美国财政部并不是只动用硬性规定。为了说服全世界的银行狠下成本展开实质意义的监控，实施初期，美国财政部要员Levey对全世界的大银行逐家走访，会见他们的CEO，说明问题牵涉巨大，争取他们的配合。例如，财政部发现，“伊斯兰革命卫队”（IRGC）在通过一家德国银行购买核武器装备，而这家德国银行似乎毫无察觉。Levey会见了这家银行的CEO，向他们展示了全面的资金移动记录和其他犯罪证据，这家银行随即关闭了相关账户，大大减少了和伊朗的各项交易，并表示将加紧防范。

在美国国内，财政部下属的海外资产办公室（OFAC）也下足了功夫，要求美国的金融机构至少在以下几个方面履行金融制裁的合规义务。

1.通过“尽职调查”来了解客户，以鉴别客户是否在OFAC的多个被制裁实体名单或国家名录上。尽职调查包括对客户公司结构的受益所有权进行调查。即使该公司的名字不在当时的OFAC的相关名单上，如果制裁名单上的实体直接或间接、单独或总共拥有该公司至少50%的股份，该公司应该被当作被制裁对象对待。

挖掘客户背后的隐藏信息对金融机构提出了很高的要求。50%原则也并不是一贯如此，而是2014年为了堵漏洞才开始实施的。

2.建立政策和程序监视有风险的交易中的各方（发起银行、收款人、背书人以及辖地等），找出交易各方中可能存在的被制裁对象。

这意味着金融机构不光要对自己的客户进行调查，也有责任了解并评估参与交易的各方的风险情况。

3.一旦发现需要冻结某个账户，或阻止某项交易，银行应该立即执行冻结或阻止，并在10天之内向OFAC报告；每年9月30日前，金融机构还需要向OFAC提供一个被阻止交易和冻结账户的综合性年度报告。

4.如果交易各方不在被制裁实体名单上，但是交易本身涉嫌违反某项制裁法律法规，金融机构必须拒绝为交易转账。例如，一个不在任何制裁名单上的公司和一个被“综合性制裁”的国家（例如伊朗）在几乎所有贸易种类进行的贸易往来就属于这个范畴。拒绝转账事件的完整材料必须在10日内向OFAC报告。

由于此要求涉及的对象广泛，金融机构为了保险起见，通常会制定宽泛保守的内部监控名单。

5.根据具体的制裁法规的方案，对于特定的被制裁者进行融资限制。例如，对于《行业制裁名单》上的被制裁者，金融机构需要专人审查被制裁者是否涉及中长期债券交易或股票交易，并防止此类交易的发生。

事实上，针对各个国家的、不同时期的制裁方案都大不相同，金融机构通常有常设人员跟进制裁方案的变化。

美国域外的金融机构凡是处理美元交易的，都有可能被归于美国的制裁法律管辖之下。慑于各种形式的制裁和惩罚措施，这些机构通常也会执行相应的监控措施。毕竟，被抓住与被制裁者交易的代价太大。

OFAC并没有明文规定金融机构须进行先进的制裁合规能力建设，但是以上这些要求迫使银行设计可靠的监控方案，寻求科技含量高的监控技术，采取畅通无阻的通报途径，并对监控系统的有效性和可靠性进行定期评估、内部审核、第三方外部独立审核。如果政府机构在检查中发现因为任何程序不到位而造成了制裁的无效或带来国家安全隐患，银行将受到不同程度的惩罚和管制。