一、合议制度与独任制

（一）合议制度与独任制的具体内容

合议制度和独任制度是我国民事诉讼中的审判组织制度。合议制度是指由三名以上的法官或者三名以上的法官与陪审员组成合议庭，对案件进行审理并作出裁判的法律制度。合议制度是一种集体审判制度，可以避免由一人审判可能产生的不足，有利于提高审判质量，保证案件正确处理。合议制度的适用范围是：1.从适用的案件而言，合议制适用于审理除简单的诉讼案件外的各种民事案件，包括一般、重大、复杂和疑难的案件。2．从适用的法院而言，我国四级法院都可以采用合议制。其中，中级以上法院审判民事案件只能采用合议制。3．从适用的程序而言，合议制既适用于一审程序也适用于二审程序。具体包括一审普通程序、二审程序以及重审和再审程序应当采用合议制。特别程序中的选民资格案件和重大疑难的非讼案件应当采用合议制。

根据民事诉讼法的规定，在不同的审判程序中，合议庭的组成人员有所不同。具体如下：（1）第一审普通程序合议庭由审判员与陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。（2）第二审合议庭由审判员组成。（3）发回重审的案件，原审人民法院应当按照第一审程序另行组成合议庭。（4）审理再审案件，原来是第一审的，按照第一审程序另行组成合议庭；原来是第二审的或者是上级人民法院提审的，按照第二审程序另行组成合议庭。（5）在特别程序中，对选民资格案件以及疑难复杂案件应当由审判员组成合议庭审理。（6）在公示催告程序中，在公告审理阶段由审判员独任审理；在除权判决阶段应当由合议庭审理。

独任制度是指由一名法官独立负责对案件审理并作出裁判的法律制度。独任制度的法官个人独立负责可以充分发挥法官个人的才智，在保证办案质量的基础上，有利于案件的速决、速判，提高办案效率，有利于充分发挥国家有限司法资源的效用。

独任制和合议制构成了我国完整的民事审判组织形式。根据民事诉讼法的规定，就适用的案件而言独任制度适用于审理简单的诉讼案件和一般的非讼案件。简单的诉讼案件是指事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的民事案件。就适用的法院而言独任制目前只能适用于基层法院。就适用的程序而言独任制适用于一审简易程序、特别程序、督促程序。最高人民法院对适用公示催告程序的审判组织作了特别规定，即适用公示催告程序审理案件，可由一人独任审理；判决宣告票据无效的，应当组成合议庭审理。

（二）关于审判委员会的学术争议

审判委员会制度，是指在特定历史和中国国情条件下设立的，以法律法规和其他形式存在的，规定审判委员会作为在人民法院内部指导和监督全院审判工作的组织的一种制度。根据法院组织法的规定，我国各级法院均设立了审判委员会。审判委员会实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。我国民事诉讼法学界一直对审判委员会的存废等颇有争议。主张保留审判委员会制度的代表学者有朱苏力和陈波。而又以学者陈波更为典型，其在《审判委员会保留论》一文中极力主张保留审判委员会。他认为保留审判委员会的原因有二：其一设置审判委员会的历史条件依然存在；其二审判委员会的存在具有诸多不可替代的现实功能：审判委员会有阻隔院长与案件承办法官不正当联系的功能；有帮助当事人的功能；有维护司法公正和司法权威的功能；有为办案法官规避职业风险的功能。但是以王利民、贺卫方和彭东钫为代表的一大批学者认为应该废除审判委员会制度。其中学者彭东钫在其《废除审判委员会制度的可行性研究》一文中主张废除审判委员会制度的原因有：审判委员会制度会导致司法成本提高；左右司法机关内部的独立；容易形成决定案件专制之风；不利于错案追究。

笔者的观点是：保留审判委员会有其必要性。审判委员会作为法院内部最高的审判组织，其在运行中存在着这样那样的弊端。但在当今中国的法治大背景下审判委员会制度仍然有其存在的必要性。因为我国法官的整体专业素质有待提高，工作能力在一定程度上是有限的。加之我国现有的审判制度不完善和法制建设不健全，保留审判委员会制度对于确保案件的审判质量，弥补二审终审制的不足，在一定程度上遏制司法腐败等方面都起着至关重要的作用。首先，审判委员会对确保案件审判质量起着关键作用。众所周知，审判委员会讨论决定案件是通过集体开会表决的基本方式进行的。审判委员会对法院工作的领导是通过集体领导的方式实现的，这也充分贯彻了民主集中制原则的要求。在实际审判案件的过程中，可以毫无疑问地说，每一位承办法官的知识体系和法律素养都是存在短板的，在面对疑难复杂的现实案件的时候可能会存在无法判断的时候。在这种情况下，审判委员会就弥补了合议庭制度设计上存在的缺陷和不足。审判委员会集体讨论和集体决定，集众智慧和众经验的力量于一身，可以很好地弥补单个承办法官的知识体系和审判经验的不足，从而能够充分确保案件审判质量，尽可能防止冤假错案的发生。其次，可以有效地弥补二审终审制的不足。我国的诉讼程序中一个案件经过两级人民法院审判即告终结的制度，对于第二审人民法院作出的终审判决、裁定，当事人等不得再提出上诉。我国的二审终审制把握不好容易滋生地方保护主义，不利于息访息讼，不利于统一法律适用，不利于维护法律尊严。最高人民法院审理的案件是一审终审的，虽然最高人民法院的法官法律素养都很高，但依然存在冤假错案的可能，此时审判委员会的严格把关就极大地提高了案件审判的质量，使得案件的处理成为看得见的公正。基于我国的基本法治现状，又不可能实行部分英美法系国家和我国台湾地区的三审终审制，那么保留审判委员会就有效地弥补了二审终审制的不足。而且审判委员会制度的存在，可以在一定程度上遏制司法腐败。随着法治中国建设的推进，司法腐败成为社会热议的话题。目前我国的法官整体素质偏低，再加上司法权缺乏有力的监督制约机制，一些法官搞钱权交易、权色交易，亵渎正义、徇私枉法、枉法裁判，导致了严重的司法腐败。司法腐败不仅无形中增加了司法成本，而且也破坏了司法的公信力，损害了司法的权威。我们知道，权力本身就具有极强的腐蚀性，如果让法官在没有监督机制下完全独立判案，很容易滋生腐败。实践中买通合议庭或者独任庭是相对容易的，成本也是相对低的，因为他们的人数相对较少；而审判委员会的成员相对来说较多，这无形中让买通法官的成本变得极其昂贵，从这个意义上说审判委员会制度恰好能在一定程度上遏制司法腐败。

对于审判委员会制度争议除了存废之争以外，理论界对于我国审判委员会制度目前存在的问题也展开了讨论。理论界大多数学者认为，目前我国审判委员会制度确实存在许多问题：

（1）审判委员会决定第一审重大疑难案件有“先入为主”的嫌疑。实践中有的基础人民法院受理的案件，不管案件大小和性质，先由承办法官将案件提交给审判委员会集体讨论决定后，再交给合议庭进行审判。这样的做法让审判委员会在处理案件的时候存在对案件“先入为主”的嫌疑，使得它把合议庭应该干的最重要的案件审理工作给剥夺了。

（2）审判委员会讨论案件有可能流于形式化。一方面审判委员会讨论决定案件一般是由承办法官直接汇报案件的案情和证据情况，对案件的问题进行必要的说明和解释。审判委员会的委员们不直接参与案件审理过程，不对案件的基本事实进行查实，对案件的情况了解不多，而且审判委员会每月举行若干次会议，每次会议虽然少则半天多则一天，但是每次会议需要讨论决定的案件却非常多，这样对每一个案件的讨论时间非常有限。而且在短暂的会议时间上需要讨论决定大量的案件，每个案件的案情和争议焦点又各不相同，这给审判委员会的委员们的案情分析和思维转换能力提出了大的考验。因此从每个案件的案情信息的把握和讨论决定的时间上来看，并不能充分保证案件的审判质量。另一方面，目前法律、法规、司法解释繁多，审判委员会委员不可能是“万事通”，每个法官几乎都有法律知识和审判经验方面的短板，因此在讨论到自己不熟悉的案件类型时，往往是冷眼旁观，人云亦云，更难提出有实质性的意见了。更有些案件事先并没有列入待讨论决定的议程中，临时集中审判委员会的委员们讨论决定，导致委员们在短时间内难以吃透案情和运用相关法律、法理，他们在判断时容易受承办法官及主管领导的影响，以致于很难就临时讨论决定的案件提出独到的中肯的建议。

（3）在司法实践中，也存在审判委员会实际职能单一化的现象。《中华人民共和国人民法院组织法》第11条第1款规定了审判委员会的职责，其主要体现在三个方面，分别是总结审判经验、讨论重大的或者疑难的案件以及其他有关审判工作的问题。但在司法实践中，目前各级审判委员会尤其是基层法院的审判委员会，将精力主要集中在对重大的或者疑难的案件的讨论上，而在总结审判经验、管理日常审判工作等方面显得不足。审判委员会集中精力讨论个案而不注重总结审判经验和管理日常审判工作，极大地浪费了司法资源，不利于司法效率的提高。审判委员会既没有充分发挥其管理日常审判工作的职能，又没有发挥好总结审判经验的职能。

（4）审判委员会制度运行缺乏具体规范。我国现行法律对审判委员会的规定过于宽泛。我国人民法院组织法对审判委员会这一重要的制度虽有原则上的规定，但规定相当的不明确、不准确、不系统，突出的问题是缺乏应有的可操作性。比如，审判委员会享有哪些权利，在享有权利的同时应承担哪些义务，在享受这些权利和履行这些义务的时候应遵循哪些程序，对院长决定任免哪些审判委员会成员和对院长提请审判委员会讨论决定案件的权力应受哪些限制，应该怎样去限制，以及审判委员会讨论决定第一审重大、疑难案件的合法性在哪里等这些最基本的问题都没有做出相应的规定或者解释，这些都为审判委员会工作效率低下埋下了祸根。而在实务操作过程中，审判委员会运行机制不健全，考核机制不明确，议事规则不具体，工作程序不严谨等问题都严重影响了审判委员会应有作用的发挥。特别是对于审判委员会的人员具体组成这种最基本的问题也规定得相当简略，仅我国的法院组织法作了粗略的规定。这些规定是：地方各级人民法院审判委员会委员，由本级人民法院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免；最高人民法院审判委员会委员，由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。遗憾的是，却没有就审判委员会委员的任用条件、任期、组成人数等作进一步的规定。与此同时，我国现行法律对审判委员会的工作程序的规定过于原则，致使审判委员会在实际运行过程中不按程序办事的情况经常出现。

笔者认为，对于审判委员会制度存在的这些问题，应当从下面几个方面进行完善：

（1）取消审判委员会讨论决定第一审案件的职能。《中华人民共和国人民法院组织法》第11条规定，各级人民法院设立审判委员会实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。笔者认为审判委员会总结审判经验和处理其他有关审判工作的问题无可厚非，这也是审判委员会应有的重要的工作，但是审判委员会在讨论决定第一审重大的或疑难的案件的时候就显得不太合适。在审判实践中，审判委员会讨论决定第一审重大的或疑难的案件之前没有经过合议庭或独任庭的直接审理。几乎所有的移送到法院的案件，不管案件的大小和性质，都是由该案件的承办法官将案件提交到审判委员会集体讨论决定后，再交给合议庭或独任庭进行审判，这里的审判很明显具有“走过场”的意思，而我们知道大多数审判委员会的成员也是一线办案法官，审判委员会没有对案件的案情和证据进行实地的调查和论证，可以说委员们所获取的案情信息全是承办法官自己阅读卷宗之后的案情陈述，审判委员会的委员们听取的案情汇报可以说是对案件基本情况的片面的了解，这就难免会使得审判委员会的委员们通过与之前自己办过的类似案件相比较，先入为主地猜测判断待讨论决定的案件并可能作出错误的决定。基于此，审判委员会讨论决定第一审重大的或疑难的案件之举不得不让笔者认为有极大的先入为主的嫌疑，不得不让笔者认为审判委员会成为事实上的人民法院的办案组织和审判组织，而合议庭和独任庭却成了审判委员会这个实际审判组织的执行机关了。这样的制度带来的后果是可想而知的。它不仅剥夺了法律赋予合议庭和独任庭审判案件的权利，造成“判而不审”和“审而不判”的奇怪现象，而且践踏了中国的司法秩序，破坏了中国的法治环境。针对审判委员会讨论决定第一审重大的或疑难的案件之举涉嫌先入为主的情况。

笔者认为，除了根据审判监督程序发现已经生效的判决裁定确有错误情况下，提交本院院长决定是否提交审判委员会讨论决定是否再审以外，对于审判委员会在一审前讨论决定第一审重大的或者疑难的案件的职能应予以取消。相反应该强调合议庭和独任庭的审判权。所有移送到法院的和法院自办的案件都应当经合议庭和独任庭的直接审判，如果发现已经发生法律效力的判决或裁定确有错误，那么应当由院长决定是否提请审判委员会讨论决定重审。这样做将有利于合议庭和独任庭审判职能的回归，有利于促进司法程序公正，有利于建设社会主义法治国家。

（2）成立第三方机构对审判委员会进行监督考核。一个好的制度不仅有一个良性的运行机制，而且更重要的是它一定会有一个高效的监督机制。我们都知道，没有监督的权利容易滋生腐败，只有将审判委员会的权利关进制度的笼子里才能克服腐败，才能让审判委员会的权利在阳光下运行，才能实现司法公正。笔者试图探索最高效的对审判委员会制度进行监督的机制，发现内部监督是效率最低的、效果最差的监督方式。自己监督自己是不可能发挥好监督的效果的，至少是第三方监督的方式才能提高效率，才能起到好的作用。然而，也不是任何一种第三方监督都是高效的监督方式。只有在财力上独立于被监督单位，人员编制上脱离于被监督单位，办公设施上不依赖于被监督单位的第三方机构才能发挥高效监督的作用。第三方机构的监督无论从法的权利外观还是从法的实质要求都充分体现出了其科学性和高效性。然而不是任何人也不是任何团队都可以成为监督考核审判委员会的。法律是一个专业性极强的学科，而法律工作也是一项专业性极强的工作。我们的第三方监督考核机构应该是比审判委员会更专业才能对专业的审判委员会进行监督考核，而第三方的监督考核机构的人员应该是比审判委员会的委员们在法律素养上更加深厚才能胜任监督考核的工作。和其他监督考核机制比较，第三方监督考核机构具有以下优势：可以缓解因考核带来的上下级之间的紧张关系；可以适当地减少人为操纵和腐败；一切凭数据说话，可以让大家都认同考核结果。法律工作是一个专业性要求极高的工作，这就意味着并不是任何人都可以成为监督考核审判委员会的专家，也不是任何团队都能够胜任监督考核审判委员会的艰巨任务。

在实施第三方监督考核机制的时候也要注意以下方面：第一，第三方机构的成员必须是高素质的法律专业人才，必须经过严格的筛选才能持证上岗；第二，第三方监督考核机构的监督考核标准必须要合理，必须在充分的调研论证的基础之上，经试点后才能推广适用；第三，第三方监督考核机构的考核周期要合理；第四，第三方监督考核机构要合理地设置监督考核的要素，且具有可操作性；第五，第三方监督考核机构要在以事实为根据和以数据为准绳的基础之上分析监督考核的结果，运用科学合理的统计知识分析出监督考核结果的优劣，最终出具具有法律效力的分析报告。笔者认为经过这样严格的第三方监督考核机构的细致专业的考核一定可以使审判委员会讨论案件流于形式化的问题得到很好的解决。

（3）成立审判委员会常设机构。为解决审判委员会实际职能存在单一化的问题，建议设立审判委员会常设机构，而在设立审判委员会常设机构的时候建议设立一名专职委员负责审判委员会的日常工作，直接对审判委员会负责。常设机构的职能是负责审判委员会的召集和联系，承担拟定会议议程，准备会议所需相关资料，制作会议纪要，起草会议决定，受院长委托对会议决议的执行情况进行监督检查，拟审理、讨论案件的审查，当事人回避事宜的办理，组织委员参加案件旁听，对审判委员会的工作进行总结，对审判工作的全局性和根本性问题进行调研和总结，指导意见的草拟与整理及审判委员会的其他日常事务性工作。在设置审判委员会常设机构的时候需要注意以下方面：第一，审判委员会的常务委员必须是资深的法官，必须具有丰富的审判经验和在审判委员会工作的经历。更重要的是要经过严格的筛选程序，挑选出优秀的审判委员会常务委员。第二，审判委员会的常务委员必须要有国家承认的人员编制，在定员定编的过程中要经过严格的调研论证和试点。第三，设置审判委员会的常设机构要在财政上予以支持或者是将法院的财政分配进行优化。第四，审判委员会常设机构的工作制度、工作规则、工作程序的设置要合理，特别要具有可操作性。第五，审判委员会常设机构工作成效要纳入法院工作的整体考核中，防止新设的常设机构没有了监督考核而无所作为，从而失去设置审判委员会常设机构的意义。

（4）制定审判委员会运行操作规范。针对审判委员会运行规则过于原则，可操作性不强等问题，特别要加强审判委员会运行操作方面的立法工作，其中关键是要注意出台可操作性强的细则。这些细则要从科学性、合理性和可操作性上进行严格的评估和论证，可以在经过社会各界人士的论证和听证之下进行试点，提高审判委员会运行操作规范的科学性、合理性和可操作性，以避免审判委员会运行操作规范不合理造成的资源浪费。建议最高人民法院出台审判委员会工作细则，明确审判委员会需要在全体委员二分之一以上参会的基础之上方能开会；审判委员会所做的决定也须全体委员二分之一以上通过才具有法律效力。出台的工作细则不仅要明确审判委员会委员的任职条件、任期、组成人数、享有哪些权利，以及在享有权利的同时应承担哪些义务，而且要明确对院长决定任免哪些审判委员会成员和对院长提请审判委员会讨论决定案件的权利应受哪些限制，应该怎样去限制等问题。不仅如此，应该在最高人民法院关于审判委员会运行的工作细则上特别强调这样一种基本审判流程，即案件先由各地各级人民法院的立案庭进行立案，其次由各人民法院的审判庭根据案件性质组成合议庭或者独任庭进行审判，最后若发现各审判庭的合议庭或者独任庭做出的判决确有错误，再请示院长决定是否提请审判委员会进行讨论决定是否启动重审程序。