脱贫攻坚工作绩效评估价值研究

张芮菱

脱贫攻坚工作的开展，离不开对工作效果的实际评价。从具体的操作上看，对脱贫攻坚的评价可以细分为诸多主客观指标。这些指标的设计和执行的质量高低，在很大程度上决定了评价工作的效率，进而也会对欠发达地区未来的发展和扶贫工作形成长远的影响。要分析评价的质量，就必须有明确的分析立场和价值取向。可以从基本的价值取向、战略价值和工具价值等三个方面，对脱贫攻坚战略实施评价并进行价值分析。

一、价值取向分析：坚持以人民为中心的发展思想

脱贫攻坚是一个实事再求是、思想再解放的改革发展过程。所谓实事再求是，就是要根据发展环境条件的根本性转变来再次审视过去成功的发展模式，总结经验与教训。所谓思想再解放，就是要在新的发展环境条件下重新选择视角，以明确新的发展思路。脱贫攻坚既是实事再求是的“沉下去”的实践经验总结过程，也是思想再解放的“升上来”的理论探索创新过程。实践与理论的共同指向，就是要确立“以人民为中心”的基本价值取向，为我国经济社会的转型与发展奠定思想基础，夯实实践路径。对于脱贫攻坚工作的评价，首先就在于价值层面的评价，即实事求是、解放思想是否在工作过程中得到了彻底贯彻与始终坚持。具体来说，主要可以从以下三个方面来加以评价。

第一，坚持发展为了人民的基本立场。发展作为一个具体的历史过程，其基本的战略选择必然会以历史条件、国别差异、技术变化为基本依据。我国接近14亿的人口总量，是坚持发展必须为了人民的最大依据。在改革开放之初，通过经济增长提高了广大人民群众的生活水平。曾经在中国农村肆虐的贫困现象得到了根本性的改变。“发展就是减贫”成为中国经济发展最大的特色。发展为了人民，在改革开放的大部分时期，是伴随着发展过程自动实现的。在经历了快速发展的时期之后，随着我国经济进入新常态，发展的减贫效应递减。这里既有贫困地区和人群集中在边缘少数民族地区的区域影响，也有经济结构升级、财富日益向城市集中和特定人群集中的因素影响。如何在发展进程中坚持发展为了人民的基本立场，再一次成为理论和实践都必须关注的重大问题。脱贫攻坚的实施，就是要通过强制性的介入措施，作用于发展过程难以影响的贫困人群和地区，以提高他们主动进入发展过程的能力和机会。这样的措施，是我国市场经济发展到现有阶段的必然举措，也是在实践中让发展的主体，包括企业、群众、政府和其他社会组织在内，树立起发展为了人民这一理念的重大战略部署。由此启动的改革探索，围绕着贫困地区和人群可持续发展能力的提高，必然会成为中国特色社会主义的有机构成内容。要对脱贫攻坚工作进行评价，就要看发展为了人民的理念在实践中是否得到了一以贯之的坚持。

第二，坚持发展依靠人民的基本思路。脱贫攻坚要启动的，是一个符合贫困地区和群众的特色发展过程。这一过程的最大特点，并不是要实现多大规模的地区生产总值，也不是要实现与发达地区一样的经济结构，而是要围绕贫困人群的实际需求来推动发展过程。能满足现实需求的发展就是最好的发展。启动这一过程，需要大规模投入。对于贫困地区的大规模基础设施投入与建设，是帮助贫困地区人民生产和发展过程的前提条件。对于贫困人群的大规模物质和资金帮扶，是帮助贫困人群提高可持续发展能力，主动参与发展过程的前提条件。这是两个必然的、互为依据的前置条件。贫困群众要走出大山，需要道路，有了道路才有经济活动。反过来，只有敢于走出去的贫困群众，才会利用道路去实现自己的目标。脱贫攻坚就是要从这两个方面入手，一方面改善外部条件，另一方面培育贫困群众的参与意识和能力，建立起两个方面紧密联系的有效机制，提高贫困地区的自我发展能力和贫困人群的可持续发展能力。因此，对于脱贫攻坚工作的评价，必须要看这一过程有无贫困地区和群众的主动、积极参与。投入是否足够，贫困村基层组织和合作经济组织建设是否得到重视，贫困人群人力资源投入是否合理，贫困人群经济活动介入水平等，应当成为评价发展依靠人民这一基本思路是否坚持的主要内容。

第三，坚持发展成果由人民共享的基本价值取向。经济发展的成果，是产出的增加、收入的提高和经济基础的夯实等多方面内容。产出的增加可以满足更多的需求，收入的提高可以形成更多的需求，经济基础的夯实可以实现更高水平的发展。贫困地区过去的发展，一个比较大的问题就在于发展的结果极为单一，产出与本地需求无关，大部分外送；经济主要依赖资源，缺乏纵深；由于缺乏参与，收入的增加也不会主要表现为贫困人群的收入增加。要在脱贫攻坚中坚持发展成果由人民共享，就是要让发展成果更多地落在贫困地区和贫困人群身上。由此，对于脱贫攻坚工作的评价，要注意多样化的发展成果的实现问题。在经济活动的产出方面，要更多地考虑可以满足贫困地区本地需求的产品，例如符合本地城镇日常运行的各类农产品，由本地农村来提供，就有足够的优势。对于这一部分可能存在的障碍，例如现代化的物流抵消了本地农业的优势问题，可以通过交通基础设施条件的改善来加以解决。对于那些高度依赖自然资源开发而形成的产业，除非自然资源处于绝对优势的地位，否则绝不能在贫困地区大规模推进。在收入方面，要注重通过贫困人群的劳动参与来提高收入水平。农业与旅游业，特别是农旅结合就成为较好的产业选择。对于那些只能带来税收增加或者地区经济增加值增长的产业项目，应集中在有足够发展条件的城市中来进行。在脱贫攻坚工作的推进过程中，既要重视投入资金的统筹利用以提高资金效率，也要重视贫困群众在脱贫攻坚工作推进过程中切实获得好处，以提高发展能力和积极性。

二、战略价值分析：改革、发展与稳定的三维度探讨

脱贫攻坚作为我国发展战略整体调整的重要组成部分，具有极为重要的战略价值。从改革的维度看，脱贫攻坚就是要在帮扶最为贫困的群众的工作推进过程中，探索改革新思路，落实全面深化改革总体部署。从发展的维度看，脱贫攻坚就是要找到符合欠发达地区的、以扶贫工作统驭经济社会发展的特色化发展模式。从稳定的维度看，脱贫攻坚就是要在改善贫困地区和贫困人群发展基本条件的过程中，化解长期发展过程中累积起来的问题，改变市场负面效应在贫困地区和人群中的集中体现状况，为贫困地区的稳定发展创造条件。新常态下，改革、发展与稳定这一组重大关系应当统筹处置，在脱贫攻坚工作中要形成基本的工作原则和机制。对于脱贫攻坚工作推进的评价，应当围绕以下方面展开。

紧扣脱贫攻坚工作推进，加快落实全面深化改革战略部署。扶贫在过去很长的时间内，是经济发展之后的一个社会过程。其基本特征是应用发展所获得的资源，通过政府、市场等多种渠道和手段，将资源投入到发展这一过程所不能覆盖且由此形成较为突出贫困现象的地区和人群身上。这是我国发展的阶段性特征所决定的。没有发展所形成的充裕资源，扶贫是无法实现的目标。这也就决定了扶贫工作在发展战略设计中始终居于附属位置。在长期发展过程之后，发展的过程与结果相互加强，形成了以经济发展为核心的整体制度设计。脱贫攻坚的提出，则是对长期以经济发展为核心的发展模式的有意识补充。在一个追求经济价值的发展过程中，要在发展的每一个具体的环节上都体现对无法参与发展过程的、最为贫困的人群的关照和帮扶，需要以极大的勇气推进制度改革。全面深化改革提出的国家治理体系和治理能力的现代化，在脱贫攻坚的工作格局中，具象化为以贫困群众为中心的发展模式和以扶贫工作统驭地方工作的基本格局。改革是脱贫攻坚的题中之意。对于脱贫攻坚工作的评价，就要看脱贫工作是不是与全面深化改革相伴随行，是不是开创了贫困农村地区新的工作局面。

紧扣脱贫攻坚工作推进，以常态化的扶贫工作统驭贫困地区经济社会发展进程。以扶贫工作统驭贫困地区经济社会发展进程，就是要让贫困地区的社会发展、经济发展服务于贫困人群的减贫过程，就是要让贫困人群的发展需求成为地区发展战略制定的基本依据，提高贫困人群自我发展能力成为评价地区发展绩效的基本要求。无论地区经济规模增长多快，无论地区城市建设多好，也无论地区基础设施发展多健全，绝对贫困人口的存在就说明发展并没有很好地应对贫困问题。这样的发展就不是欠发达贫困地区应该有的发展模式，就应该坚决放弃。这就是以脱贫攻坚统驭贫困地区经济社会发展进程的真正含义。在当前的工作中，贫困地区要实现以常态化的扶贫工作统驭地区发展。一方面要紧扣脱贫攻坚，从严落实工作目标要求；另一方面，要以脱贫攻坚的要求来全面评估地方经济社会发展，尽快转变发展思维，放弃重视规模的发展思路，注重提高发展的参与面，提高群众特别是贫困群众在发展中的受益范围。

紧扣脱贫攻坚工作推进，实现发展要素在贫困农村地区的聚集。发展经济要素的持续流出和发展社会环境支撑的长期薄弱是当前在贫困农村难以启动一个能够惠及更多人群的发展过程的直接原因。一方面是人才流出、资源流出、环境承载力下降；另一方面是城镇化水平低、社会发展程度低、群众受教育水平低下、市场发展缓慢，贫困农村在缺乏必要的要素和环境条件保障的情况下，以常态化扶贫开发统驭贫困农村地区经济社会发展进程的战略意图是难以实现的。脱贫攻坚，就是要通过强制性的外在介入手段，为贫困农村地区的发展投入能够留在农村的发展要素。这些发展要素必须要具备如下特征：一是一旦投入就难以流出，二是对贫困群众的发展起到基本的保障作用，三是与农业农村发展高度相关，四是能够促进农村人力资本的积累和发展。因此，脱贫攻坚应该尽量少采用大规模货币化资产投入农村的方式，多针对贫困村和贫困户发展需求，投入生产性的物质资产、基础设施和本地化的人力资源，为农业农村的发展提供必要的发展要素支持。

三、工具价值分析：评价的基本原则与方法

脱贫攻坚是针对我国边远贫困地区提出的整体性解决方案。这一方案具有极强的创新性。无论是工作的推进、工作机制的形成还是工作成效的评价，都是一个需要持续创新的过程。对于脱贫攻坚的评价，必须充分考虑识别、激励和认定创新及其成果，通过持续的创新来巩固由脱贫攻坚开启的贫困农村地区的发展新过程。

创新的过程需要新的工作方法来推进贫困农村地区的发展。过去在欠发达的农村地区，推进发展的过程与其他地区一致，就是一个以经济带动的发展过程。这一模式在欠发达农村地区的效果是递减的，没有表现出在其他地区所表现出的极为明显的减贫效应。脱贫攻坚在贫困农村地区要推动的是一个更具针对性、更加突出社会建设和人力资源积累的发展过程，政治、社会、文化和公共管理等新的方法在这一过程中的应用是必然的，由此形成的发展模式与过程调整也是必然的。因此，对于脱贫攻坚工作的评价，是否应用了新的方法也是关键内容。鉴于此，对脱贫攻坚进行评价有必要坚持以下原则。

创新型达标。是否以创新的方式来实现脱贫攻坚的目标任务是评价脱贫攻坚工作的一个重要的考察角度。在精准识别贫困群体方面，如何做到围绕现实和潜在的需求展开识别工作，而不是仅仅依靠收入指标和群众商定的方式来实现；如何在精准帮扶方面既实现进村入户的工作要求，又在工作中为贫困群众走发展道路留下空间；如何在基础设施建设、资源投入方面利用好融资机制，实现脱贫资源的可持续投入和高效利用，等等。达标是脱贫攻坚的工作要求，以创新的方式达标则是评价脱贫攻坚的内在要求。只有对农村现状、工作方式和态度进行根本改造，才能使脱贫攻坚成为贫困农村实现可持续发展的重要起点。

创新型主体。是否在脱贫攻坚工作推进过程中形成推进工作的主体与对象，是评价脱贫攻坚的另外一个重要的考察角度。脱贫攻坚并不容易推进，特别是在特殊连片贫困地区。由于基础条件落后、贫困人口规模较大、贫苦程度较深，要启动一个更多地依赖于区域内部资源的发展过程，需要持续的投入和长期的工作。达标是常态化扶贫的起点。脱贫攻坚是否达标，既要看指标，又要看是否在达标过程中形成了一直能够战斗的干部队伍，是否形成了一支能够扎根基层、与贫困农民群众心连心的农村基层工作队伍。脱贫攻坚工作不仅需要干部，还需要企业和社会组织，特别是贫困群众中涌现出来的带头人、农村集体经济组织、村党支部。这些主体的培育、发展和壮大，他们的积极作用在脱贫攻坚工作中的充分发挥，是工作得以深入推进的关键所在。对于脱贫攻坚的评价，必须要包含这些主体在推动创新型达标过程中的作用和发挥水平。

创新型模式。是否在脱贫攻坚过程推进过程中形成了较为成熟的新工作模式是评价脱贫攻坚的第三个重要的考察角度。以常态化扶贫开发统驭贫困农村地区的经济社会发展，不同于一般的市场带动经济增长、经济增长引领社会发展的模式，需要将社会工作作为工作的核心，以社会工作的突破来形成发展与现代化进程的内在动力和激励机制。脱贫攻坚的一个重要实践目的，就是要在达标的过程中积极探索符合贫困农村地区区域特点、回应贫困群众的发展要求，操作上可行、制度上可规范、执行上可持续的新工作模式。这一工作模式的创新，是促进发展模式转变的关键所在。对于脱贫攻坚工作的评价，工作模式的考察和评估是重要的内容。

工具与方法的创新服务于脱贫攻坚战略实践推进的广度和深度。只有在创新持续支撑下开展的脱贫攻坚工作才能实现在整体和全面的意义上审视发展成果和发展模式的根本目的，并在不断探索新的工作模式和方法的过程中，找到符合贫困地区和贫困群众的新的发展模式，进而在制度层面上把以人民为中心的价值立场体现在战略、政策和实践的每一个环节上，以实践的深入发展来推动思想的再次解放，最终使脱贫攻坚成为我国现代化进程新阶段的起点。