第一编
美国航运法律总论

第一章
美国航运法律体系

美国航运法律以成文法为主要表现形式，不断适应国家发展战略和航运政策调整的需要，经过一百多年的发展和积累，逐步形成了相对完整、发达和稳定的航运法律体系。本章着重介绍美国航运法律体系的基本内容和发展情况。

一、美国航运法律的表现形式

美国航运法律的具体表现形式主要有两种：一是国会立法和联邦政府行政命令；二是美国缔结或者参加的与航运有关的多边或者双边协议。

（一）国会立法和联邦政府行政命令

美国宪法规定，所有的立法权由国会行使。除了少数例外，众议院和参议院（简称“参众两院”）具有相同的立法权。美国认为，参众两院的立法体制（bicameral legislative system）能够通过两院充分的、公开的讨论和修改使可行的建议成为法律。大部分的法律从众议院开始其立法程序。

从一个立法议案到最终成为法律并公布实施，需要经过复杂的过程，一般要经过六个步骤，即：（1）提出议案；^[1]（2）委员会审议；（3）参议院或者众议院全院辩论和表决；（4）众议院或者参议院审议和通过；（5）两院协商；（6）总统签署。

国会在航运领域的立法以《航运法》（Shipping Act）和《商船法》（Merchant Marine Act）为主体。《航运法》和《商船法》是美国航运法律体系的核心，主要规定有关国家航运业发展方向、国家对美国籍商船队的总政策，以及美国在航运领域的对外关系等内容，确立商船队管理、航运市场监管、海上安全监督和港口安全管理等各种基本制度。联邦政府的行政命令则主要通过发布政令等形式，具体实施国会制定的法律所确立的各种政策和制度。例如，具体实施《航运法》的各项规定，规定航运及其相关行业的市场准入、某些具体行业的补贴以及相关管理机构的设置和调整等。

（二）与航运有关的多边或者双边协议

美国与世界上其他国家，尤其是航运国家，就航运及其相关行业签订的多边、双边条约，包括多边条约《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade Services，GATS）等，也是美国航运法律的重要组成部分。美国为使其国家安全战略和经济利益在航运及其相关领域中得到实现，在各个时期与相关国际组织和其他国家通过谈判和协商，签订多边或者双边条约。

（三）美国航运法律汇编

按照美国立法体制和惯例，国会一般每隔六年进行一次法律编纂，将国家所有成文法根据所涉领域和调整对象，按照总则、国会、政府部门和联邦各州、商业和贸易、犯罪与刑事程序、航运、交通运输等50个门类进行归类整理。所有关于航运的法律规定都被收集在第46卷“航运”（Shipping）中。此外，第33卷“航行和可航水域”（Navigation and Navigable Waters）以及第49卷“运输”（Transportation）中也有少量规定涉及航运。在两次汇编间隔的六年中，国会在每年度会议召开后对法律汇编进行增补。

2006年10月，美国第106届国会通过了公法第109-304号法律（《美国成文法汇编》第120卷第1485页），该法律的名称是《〈美国法典〉第46卷“航运”法典化的完成并作为实体法》（To Complete the Codification of Title 46，United States Code，“Shipping”，as Positive Law）。第46卷“航运”法典化的目的主要有：第一，将原先作为该卷附卷的内容正式纳入法典正式章节的条文中；第二，对第46卷所有内容进行整理，包括修改、删除；第三，对法典中其他部分与航运有关的内容进行调整，并入第46卷。^[2]

自1995年以来，美国运输部下属的海运管理署（Maritime Administration，MARAD），每年对海运管理所涉及的航运法律和联邦政府政令进行汇编，为相关行业的经营人、法官、律师和研究人员等提供便利。因此，美国国会和运输部海运管理署对航运法律法规的汇编（Compilation of Maritime Laws），是研究美国现行航运法律体系的主要法律依据。

二、美国航运法律的指导原则

（一）鼓励本国航运服务贸易出口

美国多年来坚持对服务贸易出口持鼓励态度，航运业作为服务贸易的重要行业之一，也不例外。

鼓励本国服务贸易出口是美国服务贸易立法的重要指导原则。美国《1988年贸易与竞争综合法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988）将服务贸易作为扩大出口的内容之一，与货物贸易一样，适用《1974年贸易法》（Trade Act of 1974）第301条（称为“超级301条”），即美国总统可以为保护美国利益，针对外国“不公平”、“不合理”或者歧视性的服务贸易措施，采取针对该外国的制裁措施。美国《1994年乌拉圭回合协定法》（Uruguay Rounds Agreement Act of 1994）对“不合理”贸易措施进行了扩充解释，即如果外国政府的某项措施对美国服务进入该国市场的机会产生“限制性”影响，^[3]也属于“不合理”贸易措施；同时，美国贸易代表对外国政府措施的限制性影响进行鉴别时，应当考虑美国服务的国际竞争地位和出口潜力。^[4]

（二）保护本国商船队、增强本国航运业竞争力

美国《1984年航运法》（Shipping Act of 1984）为保护和提升美国航运公司的竞争力，规定了运价协议强制性登记和美国班轮公会享有反垄断法豁免［又称“反托拉斯法豁免”（exemption of antitrust law）］等条款。该法授权联邦海事委员会（Federal Maritime Commission，FMC）处理航运业涉及竞争法的事宜。事实证明，联邦海事委员会在保护美国本国承运人利益方面发挥了很大作用。^[5]1994年10月，美国前总统克林顿在《国会出口战略实施报告》中进一步指出，美国政府将集中力量支持国内服务业的发展。

（三）对外国竞争者维持一定的限制

虽然美国一向标榜自己是服务贸易自由化的倡导者，然而事实上一直在各类服务贸易法律中对外国服务提供者加以限制，航运业也不例外。1978年，美国为限制以苏联为首的社会主义国家的国有船队，专门制定了《1978年受控承运人法》（Controlled Carrier Act of 1978），对其认为是政府直接或者间接拥有或者控制的远洋公共承运人（ocean common carrier）的经营行为进行限制。该制度被纳入《1984年航运法》，《1998年航运改革法》（Ocean Shipping Reform Act of 1998）对受控承运人作了扩大解释。此外，美国还专门制定了《1988年外国航运行为法》（Foreign Shipping Practices Act of 1988），授权联邦海事委员会对其认为是对美国海上贸易及承运人产生负面影响的外国法令、规则或者惯例实施调查，并可以采取限制行动。

三、美国航运法律体系的主要内容

根据2004年4月美国运输部海运管理署所作的联邦航运法律汇编，美国的航运法律体系主要由《1916年航运法》、《1984年航运法》、《1998年航运改革法》、《1920年商船法》、《1928年商船法》、《1936年商船法》、《1920年海事诉讼法》（Suits in Admiralty Act of 1920）、《1925年公共船舶法》（Public Vessels Act of 1925）、《1946年商船销售法》（Merchant Ship Sales Act of 1946）、《1954年货载保留法》（Cargo Reservation Act of 1954）、《1988年外国航运行为法》、《1998年美国渔业法》（American Fisheries Act of 1998）、《2002年国土安全法》（Homeland Security Act of 2002）等法律组成。

美国航运立法主要涉及五个方面内容，即：（1）船舶和船舶营运，包括船舶证件、船舶操纵、船舶营运周转金、拆船、买卖船和特种船舶等；（2）航运市场调控和监管，包括市场准入、经营行为管理和市场竞争调节等；（3）航行、港口和国土安全，包括海上保安舰队、外国船舶紧急征用、港口安全和恐怖主义风险保险等；（4）实施国家战略的专项计划和项目，包括快速海上补给计划等军事计划、人工礁计划、国防储备船队、沿海航行权和国防油轮建造援助等；（5）海事管理及其程序，包括海事管理经费、海事司法权和民事处罚程序等。

四、美国航运法律体系的评价

（一）航运立法采用成文法形式

美国航运立法采用成文法形式，其优点是明确、全面和稳定。由于采用成文法形式，美国航运法律不是朝令夕改的，而是在演变发展过程中呈现出鲜明的沿革过程和发展线索。它的结构不断完善，形成了一个比较完整的航运法律体系。由于采用成文法形式，美国在对内、对外实施法律时，标准划一，结果具有可预见性。

（二）航运立法权统一，体系脉络清晰

美国航运政策的内容是全面和多方位的，但立法权统一在国会和联邦政府手中。这种立法权统一的原因，主要来自美国对航运业和商船队的重视，将航运管理，尤其是对远洋运输的管理，视为保障国家经济安全和国土安全的关键之一。因此，美国航运立法的体系脉络十分清晰，以海运市场的规范与管理和商船队的扶持与发展为两条主线，分别以《航运法》和《商船法》为主，辅之以一系列的单行法，形成服务于不同立法目的的两个系统，即海运管理系统和航运扶持系统。海运管理系统主要由运价管理、服务合同管理、班轮公会及协议组织管理、远洋运输中介人管理、受控承运人管理以及对外国政策的不利影响进行防御等多项制度构成；航运扶持系统则主要包括造船差额补贴、营运差额补贴、货载保留、沿海运输权保留、政府融资担保和税收优惠政策等。

（三）航运立法目的明确，重在对内保护，兼顾对外防御

美国每个时期的航运立法都是一定政治经济利益需要的产物，目的性和针对性很强。第一次世界大战使美国意识到本国商船队的薄弱及其可能带来的不良后果。因此，第一次世界大战后，美国十分重视本国商船队的建设。从《1920年商船法》、《1928年商船法》、《1936年商船法》、《1954年货载保留法》到《1970年商船法》，无一不将保护本国的航运业放在首位。它尝试了直接补贴、税收优惠、货载保留和将沿海运输权保留给本国船舶等各种方法，并对各种方法和实施的细节及效果进行研究、评估以及经济分析。

不仅在航运扶持措施上，而且在海运市场管理上，美国均坚持对内保护和对外防御的方针。例如，它提出的受控承运人制度当时主要是对社会主义国家商船队的防御；对外国不公平航运惯例采取行动的授权条款主要是对包括受控承运人在内的所有外国承运人的歧视性控制；关于运价本和服务合同的规定，要求经营美国航线的外国承运人符合美国的政策。这些都无不体现美国对航运业的保护。

（四）集团利益的失衡要求立法，立法追求集团利益的平衡

由于航运的很多因素，包括航线、运量、运价和国籍等，无不影响着人口和经济活动在地理分布上的整体规划，所以航运不只是一种服务，还是获得原料和销售市场的必要条件。因此，美国航运界存在着以承运人为代表的船东集团、以托运人为代表的货主集团，以及其他代表造船人利益、港口利益、工人利益等的集团。各利益集团为各自的经济利益而不断斗争，而后又相互妥协。各利益集团中的政客们一边以“追求经济利益”说服自己，一边以“爱国主义”说服别人，将两种目的交混在一起，对美国乃至世界航运业发生作用。

美国商船队在世界上的影响远抵不过它强大的货主集团在世界上的影响。所以，在世界航运界，美国常常更多地代表托运人或者说是货主集团的利益。然而，承运人集团和托运人集团之间的斗争一直不断，最尖锐的就是班轮公会问题。在1916年以前，托运人团体提出了承运人联合并享受反托拉斯豁免的不公平性。但是，长期以来，美国为了扶持承运人，并在国际上班轮公会势力的影响下，倾向于支持班轮公会享有反垄断豁免的安排。直到1998年前的几年里，由于国际环境的改变和货主几十年的反对，情况才有所改变，即削弱班轮国会的影响。由此，可以看到美国立法体制中“民主”的影子，即国会在立法前举行听证会，由各方利益的代表进行辩论，经过几番较量，再由国会选择其认为合适的平衡点，最后定夺。一项法律颁布前和实施后，每个集团都由自己的民间组织进行调查和分析，提出阶段性报告，由这些组织向权力机构提出申请，争取对自己更有利的政策或者要求改变对自己不利的立法。

（五）航运立法为其全球战略服务并不断发展

美国自从决定推行“冷战”政策以来，就通过一切可能的途径加强和巩固它的世界霸权，航运自然是其中的一个重要方面。它以强大的经济实力作后盾，对国内的造船业、航运业进行全面扶持。即使后来的经济分析认为有些措施并不值得，但其力度之大使美国的航运业确实有了很大的发展。

目前，美国正力图通过它的政策影响世界，为它带来更多的经济和战略利益。美国的受控承运人制度在一定程度上影响到中国航运企业与美国有关方面的交往，使中国国有航运企业处于不利的境地。美国的运价报备和服务合同管理制度，不论是加强管制还是放松管制，都通过美国航线作用于全球航运界。美国弱化班轮公会、引导各种松散型联合、减少管制、强化竞争的措施，对全球航运企业的联合与兼并影响很大。2001年“9·11”事件以后，美国又出台了一系列严格的安全措施，将其国土安全预防工作扩展到与其有密切联系的世界各大港口，向世界港口业和海运业推行它的安全标准。这些影响已经成为无可争议的事实，并且还将随着世界政治经济形势的变化而不断发展。

[1] 立法建议（ideas for legislation）和法案的建议稿（drafts of bills）来源包括：国会议员，议员所在选区的选民向当选议员提出立法建议，对州一级的有关立法的借鉴，执法机关（主要是总统和内阁部长提出的建议或者议案。）许多执法部门和独立机构都有立法顾问（legislative counsels），负责起草法案，然后作为立法建议提交国会通过。

[2] 由于《美国法典》第46卷这次法典化后与原先的条文发生了重大的变化，本书内容完成于法典化之前，难以将原有关条文与新条文进行逐一对比，因而以新条文注解或引用，请读者注意。

[3] 参见《1994年乌拉圭回合协定法》第314条第（c）款第（1）项。

[4] 参见《1994年乌拉圭回合协定法》第310条第（a）款第（2）项。

[5] 转引自陈已昕：《美国服务贸易法概览》，载《中外法学》1997年第5期。