汲取并税改革历史经验，根本解决地方治理问题

郝 煜

自秦汉以来，中央集权的财政国家，由于“要在中央（财权上收），事在地方（事权下放）”，形成了正式制度和非正式治理并存的双轨财政体制。一方面，给定中央和地方的信息不对称，面对“小农小商贩的汪洋大海”，中央政府只能理性地选择轻徭薄赋，其提供公共品的能力受限；另一方面，地方政府运转几乎全靠法外收入，潜规则和腐败盛行，普通民众则抱怨苛政猛于虎。到王朝后期，一旦面对外敌入侵和水旱灾害，中央政府通过加税来弥补开支不足的空间几乎为零，这几乎成了王朝兴衰的命门。为此，中央政府多次推动税收制度改革：“租庸调改两税”“方田均税”“一条鞭法”“摊丁入亩”“火耗归公”都是企图在提高征税效率和减少税负不均两个方向上，调整中央政府、地方政府、地方精英和普通百姓的关系。其中的成功经验和失败教训，都值得当代学者研究，决策者镜鉴。

1723—1730年，面对康熙年间晚期的财政困局，雍正年间推行了“火耗归公”改革，减轻了百姓负担，提高了省一级政府的赈灾能力。清代初年中央政府推行财政集权，土地税收的20%（相当于总税收收入的15%）存留于地方，收支必须向户部奏销。省、府、州县各级地方政府官吏薪俸低微、行政经费缺乏，远远不能够满足地方的日常性开支和临时性开支（特别是赈灾）。势所必然，从最底层的州县官到总督巡抚都不得不仰赖非正式财政体系，他们和胥吏配合，以“火耗”（银子在运输和熔铸过程中的损耗）的名义，公开或隐蔽地从百姓手中加派附加税和攫取各种捐税规费。

由于不受奏销制度节制，这部分收入流转于一省之内，其收与支都没有定额和预算，不能分项管理。由于上级对下级的行政控制（主要是考核方面），必然形成上级对下级的资源独占和上级部门对资源的浪费，形成了一个陋规分肥的利益格局，即“督抚拿四，府州县官拿三，胥吏师爷拿二，剩下的用于地方政府运转”，进一步弱化了上级对下级加强监督、遏制腐败的激励。到17世纪末，陕甘总督年羹尧报告，在当地的非法加派已高达法定税收的40%—50%。此外，由于附加税征收过程中，有权有势的乡绅地主往往能够将负担转嫁给小自耕农，后者的实际负担可能达到了收入的20%。

雍正力主执行的改革方案是把各州县收取的火耗合法化、定额化、管理精细化。火耗随土地税一起征收，上交省布政司统一管理，其支出主要用于发放“养廉银”和地方公共开支：从州县官到各地督抚都由省布政司发放“养廉银”，且这部分支出在火耗分配中具有优先权，即使当地遇到严重的征税困难，官员的收入都可以得到保证；另一部分火耗收入则作为省和州县的“公费”用于省内的各项经常性开支，最后剩余的省级“火耗盈余”则成为省内临时性开支的经费来源。此外，火耗的收入和支出具有一定的转移支付性质。收入方面允许各州县因地制宜，征收不同的税率，支出方面则在一省之内济贫乏困。最后，雍正还确保提解到省库的火耗不受中央财政部门的节制，以提高地方政府征收火耗的积极性。

总之，一方面，改革绑住了督抚对陋规的索取之手和州县官私自加派的攫取之手。虽然提高了正式税率，但是降低了农民的实际税负，提高了农民抵御个人和季节性风险的能力。另一方面，改革提高了省一级财政盈余，并保证其财政自主权，提高了其省内跨地区公共品的提供能力。笔者的实证研究发现，在非灾害情况下，改革后府均赈灾次数下降了0.61次（减轻税负效应）。灾害和改革的交互项系数显示，改革后严重灾害天气下相对于正常天气赈灾频率高出0.74次/府（增强财政能力效应）。控制一些省的固定效应、高层政治影响、省级政府官员的异质性后，估计结果依然稳健。

然而好景不长，笔者的实证研究发现，减轻税负效应和增强财政能力效应都是在1740年以后逐渐消失。到了19世纪的嘉庆年间，通过扣发养廉来弥补财政亏空，摊扣养廉的禁令被打破，省级火耗公费也遭到侵蚀。地方政府早就派上加派，收耗外之耗。到了晚清年间附加税税率甚至是正税的几倍之多。究其原因，有学者认为，根本原因在于在当前现代的信息技术之下，中央政府没有能力确定养廉银和公费的合理数目；另有学者认为，“以公完公”，杜绝非正式收入，不是帕累托改进，它减少了官吏集团的蛋糕，根本上需要君主的强力推行和监督，用升迁裁汰的压力让李卫、田文静这样的家臣愿意冲锋陷阵。但是出于激励的考虑，君主也不可能对他们保持高压。因此，附加税和非正式财政制度不可能被一劳永逸地根除。特别地，并税改革的结果必然是新的附加税产生，是为“黄宗羲定律”。

笔者认为，还有一个制度原因也很重要，那就是缺乏中央政府和地方政府的宪政安排，对于上级政府对下级政府的攫取之手缺乏制度性约束。具体来说，乾隆四年首开先例，出现了火耗的跨省转移支付：河南的火耗盈余被用于补助直隶、江苏和安徽的财政困难。不久以后，这种“权宜之计”就变成了通行的做法，临时的火耗协拨此后屡见不鲜。乾隆五年（1741年）乾隆授权户部建立了火耗的奏效制度，将火耗预算决算的批准审核授予户部全权，对开支进行分类，设定额度，限制了地方政府官员灵活支出经费以适应不断变化的需求的权力。雍正让各直省督抚自行度量的耗羡征用，处于了中央部门的严格监管之下，地方失去了任何灵活性，又把目光转向加派，形成耗外之耗。最后，乾隆拒绝根据粮价涨跌对火耗的额度做出调整，导致养廉银和公费的实际购买力下降。总之，改革效应消失的时机和最后一个原因刚好吻合。

“一切历史都是当代史”，非正式财政是历史给现实投下的一道巨大阴影。1994年的分税制改革，财权上收，事权下放，导致地方特别是乡镇财政紧张，“集资办事、收费养人”，农民负担沉重。1997年，乡镇书记李昌平在上书中大声疾呼“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。1999年，中央下定决心推动农村税费改革，取消各种集资和收费，改收农业附加税。2005年废除农业税，县乡镇经费改为由省市统筹，转移支付，这其实是“火耗归公”的现代版本。

但是，税费改革后出现了新的问题。首先，经常性转移支付的部分，主要用于地方政府行政开支，成为所谓“吃饭财政”。但基层公务员的人数仍然在膨胀，机构越精简越多，工作负担却不见少，大量资源忙于应付上级检查。其次，专项转移支付的部分，主要用于支持地方经济发展和公共建设。可是，一方面大量资源浪费在省市政府“跑部钱进”和基层政府“打包抓包”上；另一方面专项支出的项目，多生产性营利性项目，少民生医疗教育环保支出，体现为“举债式发展”。近年来的城市化过程中，地方政府获得了大量土地出让收入。可是在基层社区，对于怎样用好这部分收入以有利于经济发展和人民福祉，怎样处理好征地、建设和城市化中的各种社会矛盾，基层政府仍然缺乏决策自主权，地方人大和政协缺乏实质的议政和监督能力。总的来说，我们可以说地方治理中，虽然理论上的非正式财政已经不存在，但仍然存在着广泛的冗官、冗费、基层百姓负担重和财政支出绩效低下的问题。

不管非正式财政是存是废，地方治理问题要想得到根本解决，在于对于“攫取之手”的制度性约束和“帮助之手”的制度性保障，即上级政府向下级政府财政自治的“攫取之手”，基层政府对纳税人的“攫取之手”，以及各级政府提供公共服务的“帮助之手”。近年来，国家在城乡统筹、撤乡并镇、推行义务教育全免费、“新农合”建设（特别是农村医疗保险制度）、计生政策调整、信访制度改革、村民委员会直选等方面大踏步推进。我们相信随着民主建设的深化、监督和问责机制的完善，改革的进程会加快，改革的绩效会提升。但我们也要提醒设计者、决策者和执行者，政策和制度的每个具体环节都应该注意机制设计，注意激励相容原则的应用，才不会沦为一纸具文。

（本文的主要观点来自郝煜、刘正铖，“财政合理化改革增强了国家能力吗——来自18世纪中国‘火耗归公’的证据”，北京大学工作论文，2016年。）