贯彻落实新发展理念，促进PPP可持续发展

程 哲

一、引言

政策和社会热点在每年的“两会”都会得到关注和热议，PPP也不例外。李克强总理在《政府工作报告》中提出深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。此外，据PPP知乎统计，还有二十多个提案涉及PPP。PPP的热风已吹到了两会的庙堂之上。

PPP作为一种基础设施和公共服务领域的制度安排和创新模式，通过引入社会资本，在政府和社会资本之间形成了长期合作的契约关系，整合融资、建设和运营等传统模式中分割的项目阶段，从而降低全寿命期成本，提升工程和服务的效率和质量，合理分担风险，弥补财政资金投入不足，实现物有所值，并促进经济发展和体制机制改革。鉴于PPP的诸多优势，在政府的推动下，PPP在我国得到了广泛应用，截至2016年年底，财政部PPP入库项目11260个，总投资13.5万亿元，签约进入执行阶段的项目1 351个，总投资2.2万亿元。与之相比，过去30年中国总共才实施了数千个PPP项目，PPP发源地英国也才九百多个。PPP已经成为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手。

此外，与PPP相关的政策指引、制度完善、知识传播和能力提升等方面都取得了一系列成就。各类PPP中心和研究机构不断建立，各类培训讲座论坛如火如荼，PPP已然成为显学和焦点。

二、中国PPP演进过程与特征

PPP并不是一个新事物，从1984年深圳沙角B电厂BOT项目算起，PPP在中国有着超过30年的发展历程。其中，2014年是一个重要的节点。中国从80年代引入BOT，20世纪90年代原国家计委正式试点推广PPP模式，此后历经曲折，直至2014年以来，在财政部的主导下，中国各级政府力推PPP模式，掀起了新一轮的PPP热潮。

2014年以前，中国处于改革开放后的经济快速增长期和快速城镇化阶段，基础设施历史欠账严重，需求大，管理运营落后，政府财政收入有限，希望通过PPP模式吸引外商直接投资(FDI)促进基础设施建设，提高运营服务质量和效率。这一时期PPP以使用者付费的特许经营项目为主，主要是交通、能源、水务和垃圾处理等市政公用事业领域。项目规模普遍不大，BOT模式占据绝对主导地位；特许经营期大部分都在30年以内，以30年居多，最长的为50年；前期工作程序相对简单快捷，没有物有所值评价和财政承受能力论证等环节。

2014年以后的三年，PPP呈现了与过去完全不同的发展态势和与国际PPP区别明显的中国特色。全国各地政府与社会资本的PPP热情持续高涨，PPP项目无论是总量、投资总额还是项目类型都急剧增加，但空间差异性进一步加大。重视顶层设计和制度建设，法制环境不完善一直被认为是中国PPP最大的不足，比如在经济学人智库(Economist Intelligence Unit)2015年的亚太地区PPP发展环境评估(Evaluating the Environment for Publicprivate Partnerships in Asia-Pacifc)报告中，中国的法律法规框架(legal and regulatory framework)得分仅为34.4，在亚太地区排名第16（总共21个国家和地区）。而这一轮PPP热潮中，据不完全统计，各部委出台的PPP相关法规文件多达六十余个，在各部位的强力推动下，包括法律法规、管理机构、操作指引、专业队伍和信息公开等要素的PPP框架体系正在形成。

总体而言，中国的PPP发展特征包括：存在显著的时间上的波动、空间上的不均衡以及驱动因素的分异等。

时序的波动。PPP项目并不是一帆风顺线性发展的，而是存在着不稳定，既有高峰也有低谷。尤其是从2003年到2012年，存在着较强的波动性。造成这种不稳定性的原因有很多，既有自身的因素，也有外部的原因，其中国家政策和宏观环境的影响占主要地位。比如2008年的金融危机，中国政府推出了4万亿人民币的投资计划，巨额的政府引导的财政资金和信贷资金投入基础设施领域，PPP项目受到极大的冲击，很多前期阶段的PPP项目直接退出了PPP模式，直接转为政府投资，导致了PPP项目的一个低潮。

空间的不均衡。不管是2014年之前还是之后的PPP项目，均存在显著的空间差异，但差异格局并不一致。2014年之前，经济发达的地区PPP用得多，东部地区的PPP项目占全国的49%，PPP项目最多的省份前五名分别是福建、广东、江苏、浙江、山东，全部位于东部地区。2014年之后，恰恰相反，经济欠发达地区PPP用得较多，以财政部PPP项目库为例，西南与华东地区PPP项目占比52.49%，西北与华中地区PPP项目占比28.14%，而华北、华南与东北地区对PPP的应用相对较少，贵州的PPP项目高居全国第一，但GDP排名仅为全国第二十一（2016年）。

驱动因素的分异。PPP的驱动因素，即为什么要采用PPP模式，对此也有不同的认识。比如世界银行认为包括：① 通过引入私人资本满足基础设施建设资金缺口从而促进经济发展；② 通过引入私人资本的技术和创新提供更好的公共服务和效率；③ 激励私人资本按时并在预算内完成项目；④ 通过明确项目目前和未来的成本提升预算的确定性；⑤ 通过与大企业比如跨国企业在建筑工程、电力工程、设施管理、保洁服务、运营服务等领域的合作（合资、分包等形式），增强本地公司能力；⑥ 通过促进基础设施及相关产业和商业（如建设、装备、配套服务等）的发展增强经济的多样性和竞争力；⑦ 通过补充公共部门的能力限制来满足不断增长的基础设施需求；⑧ 通过全寿命期适当的风险转移给私人资本实现长期的物有所值(Worldbank，2016)^[1]。中国地域幅员广阔，地区社会经济和发展环境差异悬殊，不同的区域即便是在同一时期，其发展阶段和社会经济状况也是差异极大，因此，有理由假设PPP的驱动因素在不同时期和不同地区也是存在差异的，以往的案例也证明了这一点。

三、中国PPP现状问题识别

这三年的PPP发展虽然成就喜人，但问题同样非常突出。除了常见的名股实债、固定回报、真BT假PPP等问题外，还有以下问题值得重视。

PPP应用过度泛滥。这一轮PPP由上而下行政主导的运动式推广应用方式，忽视了PPP自身规律和市场机制，存在过急、过猛、过多、过滥、过糙的倾向（韦小泉，2017)^[2]。由于经济处于新常态的转型期，投资仍然是大多数区域经济增长的主要动力，在地方政府融资平台受清理的环境下，地方政府倾向于将PPP作为吸引投资、促进经济发展的主要通道。此外，由于目前PPP项目中，投资主体以国企为主，尤其是大央企备受青睐，项目融资来源以国开行、农发行等政策银行为主，PPP模式在某种程度上成为中央政府对地方政府在转移支付之外的另一种补贴渠道。这种驱动压力下，地方政府对PPP模式的认知进一步扭曲，存在“一P就灵、万事皆P”的错误趋势，倾向于把各种并不合适的项目都包装成PPP项目。这一轮PPP项目涌现了大量的政府付费项目和可行性缺口补贴项目，政府承担了长期的巨额直接支出责任和或有支出责任，地方政府系统性财政风险隐患加剧。PPP的过热以及由此带来的市场竞争加剧态势，导致了黑箱操作、利益输送、市场壁垒、地方保护、低价竞争等非规范现象的增加。

PPP存在共谋倾向。中央政府出于发展经济、提高效率和质量、弥补资金缺口、促进体制机制改革等原因，鼓励地方政府采用PPP模式发展基础设施和公共服务。但在目前的PPP发展进程中，地方政府和社会资本出于各自的利益诉求出现了共谋(collusion)现象。按照聂辉华教授2006年提出的政企合谋理论分析框架^[3]，在PPP的发展过程中，企业出于利益最大化的内在需求，会采用一些非常规的手段，比如固定回报、名股实债、暗箱操作、真BT假PPP等，地方政府明知这种做法违法违规，但由于企业行为可以加快项目落地、尽快完成投资行为、尽早实现固定资产投资目标，也会采取默许甚至鼓励的态度，加之中央政府缺乏强有力的全面监督，导致PPP变成了政企合谋。

PPP主体有待厘清。在当前的PPP发展中，PPP的两大关键主体——政府和社会资本都存在一定问题。就政府而言，谁来代表政府，一直存在争议，包括主体的适格和能力的适宜都堪忧。按照委托代理理论，PPP领域由于信息不对称导致的逆向选择和道德风险隐患突出。就社会资本而言，国际上社会资本仅指私人部门(privatesector)，不含国有企业，但在中国语境下，社会资本包括民营企业、国有企业和外企，但三者的地位和参与程度在PPP的发展阶段有着显著差异。PPP发展初期，由于资金的巨大缺口，吸引和利用外资推动经济建设成为国家政策，外商直接投资(FDI)成为中国PPP的主要来源。前期以外商投资为主，外商的参与和国际化运作模式保障了项目的成功，提供了经验，在一定程度上发挥了技术引进的作用，并促进了PPP项目的本土化。20世纪初期开始，随着本土企业的壮大，外企比重下降，民企和国企开始逐渐占据主导地位。2014年以来，国企占据了绝对主导地位。按照我们的PPP数据库，2000年之前，国企作为投资人的项目仅9个，而同期外企作为投资人的项目为17个，占案例全部的56.6%。进入21世纪之后，国企和民企作为投资人的比重急剧上升，外企则下滑态势显著，以2013年为例，全部174个统计案例中，国企78个，占44.8%，民企93个，占53.4%，外企仅占3个。2014年以来的市场数据显示，从PPP项目投资额来看，国企作为社会资本占据了超过70%的PPP项目。数量上，民营企业实施了超过一半的PPP项目，根据市场监测数据仅有一个外资企业获得了PPP项目的订单。

四、促进PPP可持续发展的思考

针对PPP模式的发展导向迷失和思想短缺问题，同济大学诸大建提出了“以可持续发展为导向的PPP模式”^[4]。PPP与可持续发展不是PPP项目自身如何可持续发展，而是PPP如何服务并促进经济、社会与环境的可持续发展。基于此前提，提出以下几点思考。

PPP下一步的重点方向。经过30年的积累，尤其是近三年的大规模项目实践、制度建设和人才培养，PPP具备了良好的基础，下一步着重需要在精细化、全过程化、行业自律化和金融化等四个领域重点推进。PPP的精细化是针对PPP在落地实施过程面临的实务操作难题，例如土地制度、税收制度、交易制度等存在的大量与现行法律法规相冲突和不完善的地方，通过跨学科、国际化、理论与实践结合的交叉深入论证，提出切实可行的解决方案。PPP的全过程化是指立足PPP的全寿命期，积极开展一些以前忽视但现状急需的工作程序，比如采用PPP的城市适宜性评价、PPP项目评级、PPP绩效考核、PPP中期评估等。PPP行业自律化是指针对PPP实践中不断凸显的违规行为，加强政府实施机构、社会资本、咨询机构的行业共同体建设、职业伦理建设和多元监管及自律建设。PPP的金融化是鉴于PPP的项目融资属性和优质的资产及未来收益状况，通过与资本市场的对接，积极拓宽融资渠道，创新资本退出机制，探索开展ABS、IPO以及其他诸如票据、债券等融资模式。但是要注意以政府付费为基础的收益权抵押质押融资产品取决于政府信用和未来的财政收入预期，一方面需要做好风险控制，另一方面杠杆化的运作导致风险的放大和传递，极有可能引发金融危机。

PPP谦抑(passivism)原则。PPP谦抑引自司法谦抑，即PPP应当克制，不宜过度使用，要认识到PPP的局限性，只要确实符合条件且必要的项目才采用PPP模式^[5]。PPP不是灵丹妙药，PPP不是万能的，就全世界范围来看，PPP都只是一种非主流的补充模式。PPP能让合适的项目更有效率，但不能让坏的项目变好。PPP只适合基础设施和公共服务领域，除了资源补偿开发，一般的市场化项目不应采用PPP模式。PPP也应当是有效市场和有为政府的结合，但二者地位不一样，有效市场是主导，有为政府做补充，各司其职，各取所长，但有为政府的干预手段与程度要把控到位，切不可越位。

全球化视野下的PPP。全球化是大势所趋，“一带一路”战略是国家三大重点战略之一。在此背景下，PPP模式在中国参与全球治理和区域合作中具有独特的作用。经过多年的实践摸索，中国PPP形成了具有自己特色的模式框架、实施要点和操作流程，将这些经验进行提炼和升华，形成一般化的全球背景的可复制、可推广的PPP中国模式。利用PPP模式推进中国企业走出去和产能转移，有助于中国经济的转型发展，有助于提升中国的区域竞争力，有助于中国参与全球治理。

[1] WORLD BANK.About Public-Private Partnerships.2016.http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/overview.

[2] 韦小泉；警惕政企合作变成政企合谋—谈谈PPP模式和PPP项目的可持续发展.PPP知乎，2016-2-26.

[3] 聂辉华、李金波.政企合谋与经济发展[J].经济学（季刊），2017(01):75—90.

[4] 熊伟、诸大健.以可持续发展为导向的PPP模式的理论与实践[J].同济大学学报（社会科学版），2017(01):78—84.

[5] 韦小泉.PPP可持续发展需要供给侧改革.PPP知乎，2017-8-26.