PPP的推进如何走出财政约束的困境
袁 诚
在2017年的《政府工作报告》中，李克强总理在积极扩大有效投资的报告部分，特别提到要“落实和完善促进民间投资的政策措施。深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能‘新官不理旧账’”。与此同时，有关PPP立法的提案、鼓励民资参与PPP的政策建议、推进各个领域PPP项目实施的草案讨论，也成为“两会”令人关注的议题。
自2014年9月23日财政部发出“推广运用政府和社会资本合作模式”的76号文以来，我国PPP进入到一个快速发展的阶段。截至2016年12月末，财政部PPP综合信息平台项目库入库项目已达11260个，总投资额达13.5万亿元，其中已签约落地1 351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%。PPP项目已经涵盖了交通、供水、供气、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合治理、教育、医疗养老、文化体育、保障房以及园区开发等多个领域。在这两年，我国PPP入库项目多，落地速度快，对拉动投资和促进经济增长均发挥了积极作用，“深入推广PPP模式发展”已然成为国家进一步深化改革而选择的长期国家战略。
在我国PPP模式快速发展的背后，仍然有一个醒目的问题不容回避，那就是当前我国PPP项目实施受到地方财政约束的明显限制，即财政状况越差的地方政府，采用PPP模式建设的项目数量越少，并且赤字高的政府更倾向于在PPP项目中采用政府付费的回报模式，而薄弱的财政基础缺乏对该回报模式可持续性的有力承诺。这一特征与国外PPP发展情况存在很大的差异性。例如，Hammami，Ruhashyankiko and Yehoue(2006)在一篇IMF工作论文中对基础设施建设中的PPP项目的决定因素进行了实证研究，他们以世界银行的PPI数据库中多个发展中国家的面板数据为基础，得出的结论是，有沉重债务负担的政府及市场规模较大的地方政府更倾向于采用PPP模式，并且预期市场化程度与私营部门参与程度成正比。KrummandMause(2010)用英国PFI项目库的面板数据探究了是何种因素导致了不同地方政府推进PFI项目产生的差异，他们发现只有行政区划类型（都市郡、大伦敦、单一管理区、自治市等）对PPP模式的实施具有显著影响，反而通常认为比较重要的几个因素如财政压力、党派等并无显著影响力。Chen，Daito and Gifford(2014)则以美国各州面板数据为基础，验证政府财政约束是否会成为高速公路PPP项目成功实施的影响因素，他们最终所得出的结果表明高速公路类PPP项目的实施与政府财政约束之间并无关联。
但是，通过对我国交通基础设施建设PPP项目的分析，可以看到县级地方政府的赤字每增加1%，PPP项目将减少0.02个，政府的赤字或财政状况与采取PPP模式间存在较强的负相关关系，财政吃紧的地区在实施和发展PPP项目中存在着更大的困难，财政状况越紧张的地方政府，越不可能采用PPP模式建设交通基础设施。同时，财力越差的政府，在PPP项目中越倾向采用政府兜底的回报机制，而使PPP项目的实施更加不具有可持续性。我国当前PPP模式推行范围和效率的有限性，弱势地区PPP项目经验的缺乏，优势地区政府对项目的背书，是导致这一现状的主要原因。这样的现状与鼓励发展PPP模式、提高弱势地区地方公共品供给水平的政策初衷有所背离。
因此，即使在PPP飞速发展的现阶段，我国的PPP模式仍然需要更多国家政策的引导，特别是财政状况较差的地方政府，需要有切实的PPP项目实践经验，需要一定的中央财力支持或背书，还需要完善的PPP设计方案，才能让地方更有效率、更广泛地将PPP模式运用到各项公共服务提供和设施建设中，并对社会资本形成吸引力。具体而言，如何使PPP的推进走出财政约束的困境，有以下政策可以考虑。
第一，建设更完善的PPP法律体制。我国目前推广PPP主要采用的还是部委发布的“通知”“政策”等形式，法律效力不高，而PPP较为发达的国家，都有对PPP模式专门的立法，如英国、法国、葡萄牙、日本、韩国以及美国的一些州政府。只有拥有法律体系的保障，才能使各级政府在同一框架下得到一视同仁的对待，只要遵守规则，大家都有权利吸引社会资本的投资，而非总是更强势的政府和财力、经济实力更充足的地方才能受益。
第二，设立更专业的国家机构。我国目前在财政部金融司下设立了政府和社会资本合作中心，主要承担PPP相关的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等工作，就其现在的运行情况来看，主要还只是起到一个信息中心的作用，我们认为应该再设立层级更高、更加专门化的管理部门，把PPP相关工作都交由该机构承担，把所谓的地方推介、项目采购、项目咨询等职能工作落到实处。参考国外，欧盟有PPP专家中心(European PPP Expertise Center)，英国和澳大利亚有“基础设施”机构(Infrastructure UK， Infrastructure Australia)，而我国目前还没有这样的机构。鼓励第三方PPP咨询机构的发展也是一个不错的政策方向，可以充分利用市场的力量完成先进PPP模式的引导和咨询工作，也减轻政府机构的工作压力。目前我国低层级政府和高赤字政府没有广泛实施PPP项目，相关专业机构的缺失是一大原因。
第三，出台措施优先鼓励财政约束较紧、缺少PPP项目经验的地方政府采用PPP模式。在我国，财力强的地方政府总能凭借其话语权在改革中占得先机，在与社会资本的合作中更有优势，但实际上，财政较差的地方政府更难支撑成本高昂的项目建设，更需要社会资本分担其资金压力和风险。如果能有政策更好地鼓励这些地方更快发展PPP模式，让社会资本可以放心地进入这些地方并获得成功，那么将形成良性循环，打消社会资本在选择PPP项目时对地方财政约束的顾虑。这一步可能需要中央财政的支持，因为我国的现状就是地方已经承担了很多超出其财政能力的支出责任。在PPP模式上地方政府迫切需要社会资本的支持，但缺乏足够财力的背书，中央财政的支撑可以在其起步阶段起到极大的推动作用。
鉴于目前国际国内的经济形势，基建将成为我国未来两年经济增长的重要拉动力之一，而投融资数额巨大的PPP项目未来不仅将成为我国基建问题的答案，也将成为重要的经济增长催化剂，值得国家更多地重视，也值得更多学者进行深入研究。
参 考 文 献
Hammami，M.，J-F.Ruhashyankiko，and E.Yehoue.2006.“Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure”，International Monetary Fund.
Chen，Z.，N.Daito，and J.Gifford.2014.“Do State Fiscal Constraints Affect Implementation of Highway Public-Private Partnerships?A Panel Fixed Logit Assessment”，Journalofthe Transportation Research Forum，Vol.53(2).
Krumm，T.and Mause，K.2010.“Factors Explaining the Use of Public-Private Partnerships:Evidence from the UK”，in 60th Political Studies Association Conference，Edinburgh.