三、国外大城市的全社会型危机管理网络系统
在现代西方国家公共治理过程中，各种社会组织和普通公民的高度参与，社会多中心的自主治理和社会自治，政府之外的各种社会组织和机制的发展，治理主体和治理模式的多元化，已经成为一个核心的事实和主要趋势。[1]在国外大城市危机管理实践中，各大城市努力实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会组织、工商企业组织在危机管理中的高度参与，构建了全社会型危机管理系统。
在城市危机管理过程中，城市市民和各种社会组织、工商企业组织，既是危机管理的直接受众，同时，也是至关重要的管理主体。充分开发社会危机管理资源，对于提高城市危机管理能力，具有重要的价值。在危机管理的实践中，西方发达国家的城市政府在高度分化和多元化的城市社会的基础上，依托城市政府之外发达的社会组织系统，逐渐建立了一整套社会参与机制，形成了城市危机应急管理过程中全社会型危机应对网络系统，成为西方国家民主治理的一个重要组成部分，在应对现代大城市不断爆发的各种危机事件的过程中，发挥了重要的功能。
第一，塑造发达的城市应急文化。运用各种渠道和机制，进行危机应急知识的宣传和应急能力的教育培训和演习，不断提高城市居民的危机意识和危机应对能力，塑造发达的城市应急文化。提高普通市民和其他各种社会主体的安全意识和安全能力，可以大大减少危机事件爆发的可能性。现代城市运转过程中频繁爆发的众多危机事态，可以大致分为自然灾害、技术事故和人为灾难三种类别。如果说地震、洪水、风灾、炎热天气、暴风雪、山体塌陷等自然灾害事件的爆发是难以避免的话，大量爆发的技术事故和人为灾难，例如火灾、停电、爆炸、重大工业事故、废弃物污染、传染病爆发和传播、恐怖袭击等，则是可以预防和避免其爆发的。很多技术事故和人为灾难的爆发，都与市民和各种社会组织的安全意识和安全防范能力薄弱有关。因此，提高市民和各种社会组织的安全意识和安全能力，就可以在很大程度上减少人为灾难和技术事故爆发的频率。进一步看，当各项城市灾害爆发后，市民良好的安全意识和危机应对能力，还有助于极大地减少危机所带来的人员和财产损失，减少危机所可能带来的混乱无序状态。
从“9·11”恐怖袭击、北美地区大停电，到SARS疫情、印度洋海啸、伦敦地铁爆炸案等大量危机事件爆发后以及应对过程中的情况来看，良好的市民危机应急素质，直接影响着危机过程中的损失状况和危机处理的效率。在2003年韩国大邱地铁纵火案中，导致200多人死亡的惨剧，一个重要的原因，就是从地铁的调度员、火车司机，直到地铁的乘客，在突如其来的灾害面前惊慌失措，反应失当。[2]而在2003年的北美地区大停电事件中，纽约市民则表现了良好的精神风貌。2003年8月14日下午下班高峰期首先从纽约中心街区爆发，影响到美加9300平方公里区域多个大城市的罕见的大面积停电，使整个纽约顿时陷入黑暗之中，美国东北部和加拿大的陆路交通顿时瘫痪，地铁、电梯、火车、电车都停止了运行。大停电发生时，纽约曼哈顿林立的摩天大楼中有数万人正在上班，35万多人被困在纽约各区的电梯和地铁内。许多人被困在黑暗闷热的电梯里长达19个小时。突如其来的停电还迫使纽约附近的肯尼迪及拉瓜迪亚机场、克利夫兰国际机场和多伦多国际机场等6个机场临时停止运营。由于停电事件发生在“9·11”事件之后，在灯光熄灭、机器停顿、城市瘫痪的瞬间，“9·11”重演的恐惧穿过众人脑海，电力瘫痪对社会带来的冲击不亚于世界贸易中心遭遇恐怖袭击，受影响地区的5000万美国和加拿大人亲历了一场类似“9·11”的危机。但是，纽约市民在危机面前显示的更多的是沉着和从容。多数市民并未惊慌失措，即使是被困在电梯和地铁内的数十万名乘客，也都耐心地等待救援，因此在疏散过程中未发生任何拥挤践踏事件，没有导致连锁灾难的发生。许多写字楼、商店等建筑内的人都在公共广播系统的指导下，有序地进行了疏散。许多市民在发生交通堵塞后，自发地指挥交通，在路口担任临时指挥，交通秩序逐步恢复，大多数开车者互相礼让，也不拒绝要求搭车的人，人们主动去看望年老或者有残疾的邻居。美国红十字会的义务工作人员则迅速来到纽约街头，免费向行人发送矿泉水等。社会秩序保持正常。在停电后约30个小时里，纽约发生近70起火灾，但全都被及时扑灭。除停电当晚发生了一些零星的入室盗窃事件，据统计，在这次停电事故期间，全纽约只有850人因各种罪行被拘留，比平时平均每天950人被拘留的数字还低些。在整个停电事件处理的过程中，纽约市民良好的应急素质，最大限度地减少了危机可能造成的混乱和损失。[3]
正是因为如此，发达国家的大城市一直把塑造发达的城市应急文化，提高市民和各种社会组织的应急意识和应急能力，作为城市危机管理系统建设的一项基础工程。纽约市紧急事务办公室专门在其网站上公布了该市平时可能遭遇到的包括飓风、雷暴和恐怖袭击在内的灾害，说明应采取的应对措施，告知从住宅、地铁、高楼等地撤离时应注意的事项。美国纽约、华盛顿、洛杉矶等大城市政府通过政府各部门、社区志愿者、学区、红十字会、计算机网络等大量的渠道和机制，以及编制《市民安全应急指南》、《工商企业安全应急指南》等，为市民和工商企业等提供危机应对知识，提供众多的求生技巧和安全培训内容，其内容包括市民城市社会生活中所可能遭遇的各种危险及其应对技巧，塑造了发达的城市应急文化。政府还努力和市民建立良好的合作关系，共同应对日常生活中的各种大大小小的危机。所有这些，就使良好的安全意识和危机应对能力成为城市每一个成员的基本素质，使每一个市民充分认识到，危机预防和危机应对是城市每一个成员的基本责任和义务。
第二，城市社区组织的危机治理机制。现代城市的社区自治组织是城市公共治理系统的末梢，社区自治组织的健全发展，以及它在危机管理全过程中功能的发挥，直接延伸和扩展着城市政府的危机管理能力。社区自治组织在社区的危机宣传、教育培训、危机预防、危机监控和相应的危机应急过程中，都能够发挥重要的辅助甚至主导作用。
社区组织是在现代工业化和城市化的进程中，适应解决一系列新的城市问题（如在新的城市社会结构中出现的冷漠、孤独、无助、贫困、犯罪率上升等）的需要而最早在欧美国家城市中发展起来的。西方城市的社区建设经历了18—19世纪中后期的社区救助和20世纪的社区组织和社区发展，到20世纪80年代后进入社区建设迅速发展的新时期。社区组织的发展、社区功能的不断扩展，以及社区在城市治理中地位和作用的提升，成为西方国家城市治理的一道风景线。在现代西方国家城市危机应对系统中，社区同样具有重要的位置。
1．社区睦邻组织运动。这是由教会及一些慈善组织、基金会发起的社区互助运动，发起人是英国东伦敦教区的牧师巴涅特。该教区是伦敦最贫困的教区之一，脏、乱、差，居民生活十分困苦。他和夫人为了改善教区面貌和居民生活，搬到教区内生活，并动员在牛津和剑桥大学读书的贵族子弟到他的教区为贫民服务。他还在该社区建立了社区睦邻服务中心。该运动是让社会工作者广泛、深入地参与社区生活，尽量调动并利用社区内各种社会资源，组织居民改善自己的环境，培养居民的自助与互助精神。这一运动所倡导的服务精神和所取得的成就，给当时面临众多棘手城市社会问题的世界各国提供了一条出路，因此短期内迅速在欧洲大部分国家推广开来，并很快传到亚洲和美国。[4]
2．邻里守望（neighbour watch）制度。这是20世纪70年代在北欧的丹麦等国逐渐普及开来，它是社区、警方和全体居民共同实施的一项社区治安计划，是丹麦社区保持长治久安的一项经典性措施。邻里守望打破了社区里“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的状态，每个居民都为邻居多长一双眼睛，多留一个心眼，多添一份关怀，互相监护，其目的是为了防止攻击性事件和盗窃事件的发生，共保社区安全。美国政府在“9·11”事件之后，为了打击恐怖主义，宣布推广这一计划。这一项目的内容包括：进行宣传广播以鼓励民众参与反恐，散发名为《团结起来让美国更强大：民众行动指南》的小册子。据悉，该指南主要是帮助美国人辨认恐怖袭击发生前的异常现象，提出及时警告。指南写到：“了解你的邻居，保持警惕，注意可疑活动。”恰如该计划的一位官员罗宾逊说：“我们想造就这样一种气氛，每个人都为他人的安全着想。”目前美国大约有7500个社区实施了这一计划。
3．社区危机反应团队。这是美国一种辅助性的社区救援组织，是关于灾难准备、社区互助、救灾安全，以为多数人的最大利益服务为目的的机构，是一种对灾难环境的积极而现实的解决方式。它将自发的未经训练的自愿的市民组织起来，收集灾难情报以协助专业救援人员配置救灾资源，为其所在区域的遇难者提供第一时间的救助。在灾难中市民亲身投入到救灾过程中，可以最大限度地提高抗御灾害的整体能力。通过有系统的训练，有关的市民能够扑灭小型火灾，能够通过打开呼吸道、控制流血和治疗休克，对付三种灾难所需要的医疗救助，能够安全地搜寻并营救遇难者。1985年，洛杉矶消防局在一次大地震之后认识到，一场大型灾难发生后，由于受难者人数众多、通讯联络中断和道路阻隔，使救灾工作变得十分困难，人们不得不依赖互相帮助以满足救灾的瞬时需要。于是提出了这一概念并付诸实施。1993年开始，社区救灾反应团队训练计划在美国全国推广，“9·11”事件以后，美国民众对这一社区救灾反应团队日益高度重视，机构不断趋于完善。
4．街区守护者。街区守护者项目训练社区居民，使他们掌握基本的技巧，充当警察局的耳目。志愿参加街区守护者队伍的社区居民，被给予一些旨在提高其观察能力的培训，这些培训一般由犯罪控制中心和老年人服务办公室提供。主要内容包括：应当对社区中哪些情况保持警觉；如何描述所观察到的紧急情况；应当向什么机构报告紧急情况等等。这些志愿者在经过培训之后，就会得到一个保密的街区守护者编号。当发现犯罪行为或者其他危机情形的时候，这些志愿者有责任向警察局及时进行报告，在报告的时候，他们要说明自己的编号，以便识别。大多数街区守护者都是老年人或者残疾人，服务于自己所居住的社区。
街区守护者的身份严格保密，犯罪控制中心的指挥人员负责管理街区守护者的档案，只有他们知道街区守护者的身份。被派往现场的工作人员通常也不会被告知是谁提供了有关犯罪行为或者其他紧急情形的报告。所有程序的设计都充分地考虑到如何保护街区守护者的身份以及他们的安全。
5．辅助警察。辅助警察由自愿协助当地治安部门工作的志愿者组成。他们由警察局录用、训练、装备，并在他们所属的社区中着装巡逻。他们的职业背景各不相同，包括计算机程序员、机械工程师、商人、护士、保安、老师和学生等。
辅助警察的作用主要是协助警察进行着装巡逻，并将观察的紧急情况及时报告给警察局。在可能的情况下，他们也会协助正规警察执行一些非强制性、无伤害性的任务。辅助警察具体的职责范围包括：住宅区、商业区和公园巡逻；在社区有节日庆典、游行、音乐会、或者赶集等活动时，协助巡逻，维持秩序；在地铁站入口和投币电话亭附近进行巡逻；在宗教礼拜场所周围进行巡逻；协助开展犯罪预防活动；协助指挥交通。
第三，志愿者组织的危机应急功能。志愿者服务是公民参与社会生活的一种非常重要的方式，是公民社会和公民社会组织的精髓。志愿精神是一种自愿的、不为报酬和收入而参与推动人类发展、促进社会进步和完善社区工作的精神；志愿者是指那些具有志愿精神，能够主动承担社会责任而不计报酬的人；志愿者服务则指任何人自愿贡献个人时间和精力，在不为物质报酬的前提下，为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供的服务。[5]西方发达国家的志愿者服务起源于19世纪初宗教性的慈善服务。当时英国为了协调政府与民间各种慈善组织的活动，在伦敦成立了慈善组织会社，这就是最早的志愿者组织。到19世纪末20世纪初，随着欧美国家现代福利制度的发展，除了需要大批具有职业献身精神的社会工作者之外，还需要动员和征募大量的志愿人员投身于各项服务工作之中，志愿组织由此得到迅速发展。在现代国家公共治理过程中，志愿者组织与私人工商企业一起，共同构成政府之外的主要治理部门，志愿者组织以及活跃在各种志愿者组织中的大量志愿者，已经成为政府之外的一个重要的公共治理主体。
志愿者组织传统的最重要和最直接的功能是慈善活动和社会福利事业，随着现代社会的发展，在越来越多社会领域里，志愿者组织成为广泛的社会服务的重要提供者。从危机管理的视角来看，一些传统的志愿者组织，如国际红十字会，一直活跃在战争和灾难救助的第一线。在现代西方国家大城市危机应对过程中，大量的志愿者组织参与其中，成为抗击危机的一支重要辅助力量；参与危机救援工作也成为志愿者组织一项越来越重要的新功能。例如美国大量存在的公共健康志愿者组织在推动政府采取措施防治传染病、开展健康教育宣传、动员民众关注健康、进行社会调查，以及在洛杉矶大地震、“9·11”恐怖袭击、SARS疫情这样的危机事件的受难者救助过程中，都发挥了重要的作用。[6]
在西方国家城市危机管理过程中，城市政府以社会和社区为基础，还推动成立了大量专项危机管理志愿者组织。以色列国民护卫队是以色列最大的民间志愿者组织。由于以色列特殊的历史发展背景，一直深受恐怖主义侵害之苦。出于国家安全的考虑，以色列政府早在20世纪70年代中期就建立了协助警察反恐怖犯罪的志愿者组织——以色列国民自卫队。今天，国民自卫队遍布以色列各大城市和社区，成为协助警察维护社会秩序，预防和抗击犯罪、恐怖活动的不可或缺的得力助手。[7]
日本东京都在1995年阪神大地震后，特别加强防灾市民组织的建设。东京都政府认为，要防止灾害的发生和减少灾害损失，必须建设一个抗御灾害能力强的社会和社区。防灾市民组织是地区或社区组织和居民自主结成的团体，主要作用和任务有：（1）彻底地普及防灾知识和防止火灾；（2）实施各种关于初期灭火、救出、救助、应急救援、避难等各种训练；（3）准备和保养好各种灭火、救助和做饭等器材以及储备应急食品；（4）掌握和检查地区内的危险地方并让地区居民都知道；（5）努力掌握地区内发生灾害时需要救援的行动不方便的居民，完善灾害时的支援机制；（6）研究讨论与地区内的企业、单位进行合作的事项；（7）研究讨论与行政进行合作的事项。都政府对市民防灾组织给予必要的支持，区市町村政府作为培育主体，对市民防灾组织进行积极的指导和建议，给这些组织创造好的活动环境和在防灾器材等设备上给予资助。
美国纽约市在“9·11”恐怖袭击事件之后，为了充分利用美国公民的市民精神，发挥志愿者组织的危机救援和服务功能，使市民、邻里和社区做好更充分的准备，应对犯罪、自然灾害和恐怖袭击的威胁，根据布什总统倡导提议的联邦项目“市民梯队”行动计划，在纽约市危机管理办公室的协调之下，设立了市民梯队行动委员会。市民梯队行动计划开展了社区危机反应团队、医疗预备队、街区守护者、辅助警察等二十多个志愿者服务项目，其目的是帮助纽约市市民做好准备，一旦危机爆发，就可以迅速动员起来，投入应急救援之中。例如医疗预备队是一个由医疗卫生和健康服务界的志愿者组成的志愿者队伍，包括医生、药剂师、牙医、护士、医师助理、危机医疗技术人员等医疗专业人士。在纽约市爆发危机时，该项目可以保证有一支专业医疗队伍，能够迅速被动员起来，协助纽约市健康与心理卫生局进行危机救助。尤其是当爆发严重威胁公共健康的公共卫生危机事件时，纽约市就会需要成千上万的医疗专业人士，与其他危机应对人员通力合作，医疗预备队中的志愿者就可能被安排去做各种不同的工作，指导危机应对工作。
成立各种危机应急的志愿者组织，并经过定期的训练和演习，既可以在危机爆发以后辅助专业应急救援队伍的救援工作，补充专业救援队伍的不足，大大提高危机应急的专业化水平，减少因为应对不当所带来的人员和财产损失，还有助于提高所有市民的危机应急能力和对公共事务的参与程度。志愿者组织在危机监控、危机情报提供、应急救援、受灾地区、单位和受难者的社会援助等方面都发挥着重要的作用，成为城市危机处理过程中一支生力军。
第四，政府和社会组织在危机管理中的伙伴合作关系。各类社会组织尤其是工商企业组织在城市危机管理中的广泛参与，建立政府与社会组织的伙伴合作关系，是西方国家全社会型危机管理网络的一个基本特色。从城市灾害事件发生的情况来看，大量的灾害事件就是在一定的社会组织内爆发的，有许多灾害事件，即使不是在一定的组织内爆发，也可能直接冲击到这些组织，作为受灾主体，它们理所当然要参与到危机应对过程中，与政府一起共同化解危机。对于那些大规模的危机事件的应对，政府在调动所掌管的各种公共物资和资源进行突发性危机管理活动时，有可能还得动用各种营利组织的资源，支持政府危机管理活动的需要。[8]因此，在城市危机管理中引入社会组织的参与，既有利于塑造这些组织的应急组织文化，提高其自我救助能力；也可以在危机预防、危机处理和灾后恢复的过程中，提高城市政府的危机应对能力；城市政府还可以通过建立社会组织所拥有资源在危机状态下的调配机制，提高整个城市的应急物资的储备水平和调动能力。以美国纽约市和日本东京市为例，这两大都市政府非常重视建立和社会组织的伙伴协作关系，加强危机管理中公共部门与私人部门之间的通力合作，以共同应对城市可能发生的各种危机事态。
城市危机管理中的公私合作，首先在于共同推动提高私人工商企业组织自身的危机应对能力。对于东京和纽约这样的大都市来说，城市的繁荣是以城市工商业和金融业的繁荣为基础的，建立私人工商业组织的完备的危机应对机制，使其在危机爆发后能够有效地作出反应，并能够在最短的时间内恢复正常运作，是保持城市繁荣的重要条件，这两大都市因此都非常重视私人工商业组织危机应对能力建设。东京都政府要求企业加强本身防灾体系的建设，为了担负社会责任，有必要制定防灾规划和应急手册，有效地利用自己的组织力量，不断采取措施和开展活动，保证企业内外的安全；完善储备防灾器材和设备、水、粮食等救灾紧急用品，确保职员和顾客的安全。[9]纽约市危机管理办公室则一直重视开展公私合作应对危机，目前正努力通过与工商业界的积极互动，发展出多种具体的公私合作项目，如帮助工商业机构规划和发展一套有效的危机应对方案；帮助它们建立良好的危机信息交流机制和危机监控系统；鼓励它们采取一切措施，如购买保险，以最大限度减少危机可能造成的负面影响；在大规模的危机发生后，允许工商业组织进入危机现场，抢救那些对它们的业务开展具有决定性影响的资料和设备；吸纳主要的私人工商业组织代表进入危机指挥中心；承诺支持受危机影响的工商业主，通过不懈努力，恢复正常业务运作，实现经济复苏等。[10]
在城市危机过程中，从危机准备到危机应对和灾害恢复的各个阶段，城市政府和相关社会组织都建立了良好的公私伙伴合作关系。储备充足的应急物资，以便在危机袭来时，确保相应的物资供应，是成功地应对危机的一个重要条件。但是，对于一个城市政府来说，过度的应急资源储备，容易导致资金和物资、人力的不必要的积压和浪费，应该通过科学的评估，尽量减少专项储备。保障危机应对过程中的物资供应，关键是了解各种政府系统内和社会组织所拥有的可用于危机应急资源的分布信息，并建立一定的机制，确保在危机爆发后，危机指挥中心能够迅速有效地调配这些资源。纽约市的城市应急资源管理体系是一个可资借鉴的良好做法。这是一个以网络为平台的信息系统，于2003年12月份正式开通使用。通过该系统，纽约市危机管理办公室或其他危机应对机构，可以对那些与危机处理有关的各种物质和人力资源，进行准确的定位，以方便迅速地调动这些资源，减少危机所造成的生命财产损失，并帮助危机后的重建恢复工作。该信息系统所涉及的应急资源包括机动车队、重型机械装备、医院、应急供应等。该系统还包括城市人力资源方面的信息。这些信息能够帮助危机指挥人员迅速地从城市雇员中锁定那些具备一些特殊技能的人员，充实到危机救援队伍中去。纽约市的城市应急资源管理体系是许多政府机构通力合作的杰作，也是公私合作的典范。城市应急资源管理体系包括了整个纽约市政府各部门的资源信息，以及州政府和联邦政府的有关资源信息，也包括了各种非营利机构和私营部门的资源信息。城市应急资源管理体系是纽约市唯一一个整合多个部门、多种资源的信息管理系统。它使可以被动员来进行危机处理的资源更加清晰明确，从而大大优化危机管理办公室或者其他危机处理机构的决策程序，以保证迅速地满足危机处理的资源需求。
日本东京在构建公私合作机制方面，另有一套成功的做法。为了保证灾害发生时企业和事业单位等民间团体参与救援和相互合作，东京采取了灾前合同制的形式。通过与有关的事业单位、企业和行会、协会签订灾害救援合作协定，形成了法制化的公私灾害救援合作关系。东京都与民间团体的协定一共有34个，构成了一个部门齐全的防灾应急网络，有效地保证了市场经济条件下应急资源的整合。东京市政府通过与这些民间团体签订协议，委托它们在灾害发生时进行协作和救援，并明确征用物资的程序、费用负担和保险责任。例如，与东京汽车协会签订的协议规定：在发生灾害时，协会除因特殊原因外必须提供汽车车辆；都政府马上交付车辆使用请求书等；在汽车公司提出费用支付请求后，都政府必须在30天内支付；由于汽车公司的责任给第三者带来损失时，该公司负责；如果不是汽车公司的司机责任而发生事故时，按照补偿条例对该司机进行补偿。这样，有关的民间团体按照这些协定的规定，帮助政府储备或者提供救援物资，既能减轻灾害发生时的政府负担，同时又能使政府按照协定迅速调配和整合应急资源，就确保了应急救援的物资、人员和设备的供应，使各种民间团体在平时和应急时都能够积极参与应急防灾活动。
[1] 参见埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年版；迈克尔·麦金尼斯：《多中心治道与发展》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版；孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版。
[2] 《韩国大邱地铁火灾初期应对不当酿成大祸》，载《长城在线》2003年2月19日。
[3] 参见宇晨：《纽约如何化解停电危机》，载新华网2003年9月10日；李娜：《纽约停电带给大都市的警示》，载人民网2003年8月20日。
[4] 参见隋玉杰：《社区工作——理论、方法与实务》，中国社会科学出版社1996年版。
[5] 丁元竹：《社区志愿者的火种定能燎原》，载《社区》2005年第4期。
[6] 参见宋云伟：《美国公共健康志愿组织的兴起和作用》，载《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2004年第4期；徐富海：《志愿者服务在美国社会中的作用》，载《中国减灾》；杨恕、续建宜：《美国志愿者运动述评》，载《国际论坛》2002年第1期。
[7] 江水编译：《以色列国民自卫队——反恐怖犯罪的志愿者组织》，载《轻兵器》2001年第8期。
[8] 参见薛澜、张强、钟开斌著：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第138—143页。
[9] 参见本书第七章，《日本东京城市危机管理体系》。
[10] 参见本书第二章，《美国纽约市危机管理体系》。