第二节
社会稳定风险管理的模型与流程

社会稳定风险管理是指针对社会稳定风险，应用内部控制和外部合作等方式，开展阻止发生、减少损失、调解纠纷、化解危机、预防预警等多种方式防治社会稳定风险的活动。

社会稳定风险管理与社会稳定风险评估的区别在于：稳评重在评估，多用社会学研究方法，以过程为导向，意在有效识别、分析与研判风险状况；稳管则重在管理，多用管理学研究方法，以结果为导向，意在有效防范、规避和应对风险。

一、稳管的重要性

在现行政策中，稳管一般处于三种定位：第一，稳评的同时进行查防并重，以中办发〔2012〕2号文为代表；第二，稳管纳入稳评，基于稳管状况评定稳评等级，以发改投资〔2012〕2492号文为代表；第三，稳评通过后进行跟踪反馈和风险调控，以卫办发〔2011〕2号文为代表。

因此，社会稳定风险管理（简称：稳管）既是稳评的延续，也是稳评良性循环的起始。稳管从前置条件和社会基础层，综合构成项目得以实施的社会稳定环境。也正基于此，稳管的重要性也逐步凸显出来：一是包括了稳管的稳评才是全面和科学的稳评；二是稳管要在风险识别的同时，预防和规避可以提前处置的风险；三是稳管要在项目通过之后，持续开展风险防治，为项目施工保驾护航。

二、稳管的界定与实操问题

（一）稳管的界定

社会稳定风险管理，狭义上是指做好综治维稳工作；广义上是指综合应用社会服务管理的方式方法，防治社会稳定风险，尽量降低民众的反对度，努力提升民众的满意度。稳管的四个阶段及其界定，详见绪论。

（二）稳管实操中的主要问题

在现实操作中，稳管存在着较多的客观问题。

第一，只做稳评，未作稳管。在稳评时，若仅以通过发改委等主管部门的通过为目标，那么稳评报告就难以全面和客观地做好社会稳定风险的评估。存在着稳评与稳管脱节，在稳评时未按照要求充分考虑稳管状况，在通过稳评后也未实施追踪和持续的风险管理。

第二，稳管若不以民为本，就是方向性错误。稳管在现实中若仅仅通过打击违法犯罪来强压风险，而不是以民为本，切实提高民众的满意度，则容易出现方向性的偏差，导致治标不治本，甚至本末倒置，反而激发了恶性的社会稳定问题。

第三，未明确责任的稳管，就是“形式主义”。在稳管过程中，虽有落实绩效考核和追责问责的制度设定，但是如果未明确责任，也即未落实社会稳定风险的所有权，就会成为对付检查“官僚主义”的“形式主义”，就会出现仅有形式、成效欠佳的情况。

第四，责任若不连带，现实中就无法立体联动。社会稳定风险责任可分为上游责任、中游责任、下游责任。但在现实中，经常出现“上游放火、中游煽风、下游灭火”的恶性情况^[1]，并且下游的部门实在无法全面做好风险管理工作。因此，稳管若做不好社会稳定风险的上中下游责任连带设置，则在现实中就难以实现真正意义上的立体联动。

第五，缺乏良好社会秩序的稳管，是只治“标”未治“本”。社会稳定是指社会秩序为基础的，因此稳管的关键并不在于打击了多少违法犯罪事例，稳管的重心应该在于建立健全维护社会秩序的制度设计，在于从根源上解决影响社会秩序的问题。

第六，缺乏内部规范化管理的稳管，无法达成公信。稳管是以直接面对民众的一线工作，因此，民众的信任极为重要。若稳管缺乏内部的廉政风险防控等规范化的管理制度，就难以获得民众的认可。

第七，未充分动员民众的稳管，将难达预期。社会稳定风险管理，党委领导、政府负责，充分发挥权威性和资源保障的作用。但是党政部门普遍存在着专业性不足、人手不够的客观问题，需要社会和民众的配合，增强社会稳定风险的承受度和防范力。

实例7：北京朝阳原副区长贪腐案开审，疑挪用两亿拆迁款

2011年5月起，网上传言朝阳区副区长刘希泉被“双规”，引发各种猜测。媒体此后报道，刘希泉被指将一笔总额高达2亿元的拆迁补偿款挪用至农委的账外小金库，其弟亦因涉嫌“套取补偿款”被查。同年8月1日，北京市委组织部发布人事任免事项，刘希泉被免去朝阳区委常委、委员、朝阳区副区长职务。

2012年3月，全国人大代表、北京市人民检察院检察长慕平透露，原朝阳区副区长刘希泉的案件已经起诉，并进入法院审判阶段。慕平在回答记者提出的刘希泉案件进展情况时透露，刘案已经起诉，并进入法院审理阶段，法院正在审，判决结果什么时候出来还不好说。

朝阳区政府网站公开资料显示，55岁的刘希泉历任朝阳区东坝乡党委副书记，朝阳区金盏乡党委书记，朝阳区委农工委书记、农委主任，朝阳区委办公室主任、区委常委、区人民政府副区长。

在政府工作具体分工中，刘希泉分管农村、人事人才、劳动和社会保障、信访、动物卫生监督管理工作；负责推进农村城市化、绿化隔离地区建设、温榆河绿色生态走廊规划建设、垡头文化休闲产业区规划建设工作。

来源：《北京朝阳原副区长贪腐案开审疑挪用两亿拆迁款》，中国新闻网，2012年3月14日，http://www. hydjnet. gov. cn/content/2012-03/14/133168806237165. html。

2012年9月，北京朝阳区原副区长刘希泉因涉嫌受贿180余万受审，他的儿子刘伟也因涉嫌参与受贿而受到牵连。此外，检方还指控刘伟涉嫌与朋友曾能财一起诈骗477万余元拆迁款。

来源：《北京朝阳区原副区长之子诈骗477万拆迁款受审》，新华网，2012年9月6日，http://news. xinhuanet. com/local/2012-09/06/c_112975520. htm。

实例8：北京市民质疑环评造假，集会抗议高铁拟建方案

2012年，因担心京沈高铁会带来电磁辐射和噪音污染，设计方案中高铁沿线的国美第一城、华纺易城等6个小区居民联名签字，抗议高铁经过家门口。2012年11月16日下午，京沈高铁筹备组回应了居民的呼声，并将情况上报上级部门，正等待答复。

据了解，经规划设计，京沈高铁拟沿原京包铁路布设。此前，因担心高铁带来影响，卡布奇诺小区居民曾联名签字，呼吁京沈高铁东移300米（本报曾作报道）。前不久，华纺易城、丽都1号、上东三角洲、滨河1号、梵谷水郡的小区居民陆续获知，按规划，京沈高铁将经过其小区，便自发联合签名进行抵制。

居民们表示，抵制的原因有两点：一是相关规定表明，高铁沿线200米范围内不适宜居住，而该段线路两侧200米范围内，分布着多个住宅小区，其中离高铁最近的，只有30米。第二是前不久京沈高铁环评显示，超过90%的居民同意京沈高铁的修建施工。这引发众多居民的不满，认为环评前居民对高铁可能带来的不利影响不知情，呼吁京沈高铁重新环评。

国美第一城某居民表示，大家过去本就深受京包线影响，“但毕竟火车一天经过的次数不多，一旦高铁开通，15分钟一趟，每天对发一百多趟，高铁带来的震动、噪音及电磁辐射，将会严重影响居民的生活和身体健康”。

居民们称，他们已经组建了多个QQ群，随时通报高铁项目进展。目前，他们正在6个小区内征集居民签名，将向有关部门递交请愿信。

2012年11月16日下午，铁道第三勘察设计院京沈高铁筹备组相关负责人称：“我们已经接到了大量居民的投诉，并已将大家的呼声向铁道部、发改委等上级部门汇报。目前，我们也在等上级的答复。我们会重视居民呼声，并积极做好相关工作。”

来源：《北京六小区抗议京沈高铁经过联名要求重选址》，新华网，2012年11月17日，http://news. xinhuanet. com/local/2012-11/17/c_113708868. htm。

2012年12月9日，北京朝阳区，大约300多名京沈高铁沿线居民集会，抗议拟建高铁线路从密集居民区通过，并对相关环评的公正性提出质疑。

来源：《市民抗议京沈高铁环评》，光明网，2012年12月10日，http://china.huanqiu. com/photo/2012-12/2675826_8. html。

三、稳管的五要素菱形模型

针对上述问题，在科学的稳评基础上，亟待开展社会稳定风险管理，应然的稳管应遵循“稳管五要素菱形模型”，见图1-2。应急力、防范力、公关力、公信力、责任力，构成社会稳定风险管理的菱形模型。

在本书的第六章和第七章，还将社会稳定风险管理细分为社会稳定风险的内部控制和外部合作，见表1-20。

（一）应急力

社会稳定风险管理中的应急力是指针对社会稳定问题的处突能力，以及相应的社会配合状况。主要包括：官方应急能力，以一案三制、应急处突、综治维稳等多方面的能力为主；社会应急能力，以民众在公共安全等方面的意识和技能为主。

应急力作为社会稳定风险管理的要素，其功能是通过识别和弥补薄弱环节，全面提升综合社会稳定的承受力。

实例9:《信访条例》的6项“不得有”考验着应急力

中华人民共和国国务院令（第431号）《信访条例》已经2005年1月5日国务院第76次常务会议通过，自2005年5月1日起施行。1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时废止。

该《信访条例》第20条明确指出：信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有6项行为：

（1）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；

（2）携带危险物品、管制器具的；

（3）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；

（4）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；

（5）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；

（6）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。

从社会稳定风险管理的视角，《信访条例》的这6项“不得有”，确实考验着现场维持秩序的应急力；既要维护保障民众的信访权益，又要防止其出现扰乱社会秩序的行为。

（二）防范力

社会稳定风险管理中的防范力是指排查化解社会稳定问题的能力，以及社会各界群防群治的能力、社会风险文化的培育状况等。主要包括：社会稳定风险的规避制度状况，社会稳定风险的规避能力，社会稳定风险的规避措施等。

防范力在社会稳定风险管理的过程中，发挥着事先防范、有主动权、能准备充足的功能，对稳管的实际成效起着保障作用。

实例10：社会稳定风险评估和预防化解机制

浙江省江山市人民政府《推进社会稳定风险评估和预防化解机制建设实施方案》

为认真贯彻落实市委十二届十四次全体（扩大）会议精神，扎实开展社会管理创新工作，进一步加强重大决策社会稳定风险控制，努力从源头上防止因预测不科学和决策不当而引发不稳定事件，影响社会稳定，根据市委办公室、市政府办公室《关于印发〈在全市开展“社会管理创新落实年”活动的实施方案〉的通知》（市委办〔2012〕86号）要求，现就推进社会稳定风险评估和预防化解机制建设制定如下实施方案：

一、工作目标

按照以人为本、科学发展，预防为主、统筹兼顾，实事求是、客观公正，属地管理、分级负责和谁主管、谁评估的原则，进一步明确重大决策社会稳定风险评估的评估范围、责任主体，规范评估程序，创新评估办法，完善预防化解保障、考核奖惩、责任追究等措施，切实增强评估与预防化解保障工作的科学性、合理性和可操作性。加大对评估工作考核力度，建立健全评估绩效考评体系，实行社会稳定风险评估责任监督、倒查和追究机制，将风险评估作为重大决策出台实施前的前置程序和必备条件，纳入党委政府决策程序，纳入领导干部维稳实绩档案，发挥考评工作与预防、化解保障的激励推动作用，力争做到“应评尽评”。

二、推进事项

（一）完善领导机制

1．成立重大决策社会稳定风险评估领导小组。成立由党委书记为组长，镇长为副组长，各办主任为成员的领导小组，负责对镇推进重大决策社会稳定风险评估工作的组织协调、指导，研究解决项目推进过程中遇到的重大问题等。各有关办公室在领导小组统一部署下，按各自职能和权限开展风险评估工作。领导小组办公室设在综治办，承担领导小组日常工作。

2．成立相应专项工作小组。根据工作任务和职能分工，年度内有重大决策评估项目的办公室要建立重大决策社会稳定风险评估专项工作组，主要领导负总责，分管领导为责任领导，确定责任人。

3．制定实施细则。认真贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）〉的通知》（中办发〔2012〕2号）及省、市有关文件精神，各乡镇（街道）要结合本地实际情况，制定完善具体工作意见和相应实施细则，进一步细化评估的范围、内容、责任主体以及基本程序等。相关部门要结合本部门决策权限和实际需要，制定社会稳定风险评估工作实施细则，明确评估事项范围、评估内容、程序方法、结果运用等。

（二）完善运作机制

1．明确评估工作重点。重点关注五个方面：

（1）关系较大范围人民群众切身利益的社会保障、社会服务管理等重大决策。

（2）涉及较大范围人民群众关心关注的有关民生问题、利益关系的政策制定或修改。

（3）有可能在较大范围或较长时间内对人民群众生产生活造成影响的有关资源开发利用、环境保护及城乡发展等重点项目和工程建设。

（4）涉及信访方面的重大敏感案（事）件办理、重大行动的组织实施等。

（5）其他涉及群众利益和社会稳定的重大决策。

2．明确评估责任主体。党委和政府作出决策的，由党委和政府指定的办公室作为评估主体。

3．讲究评估方法。根据重大决策与人民群众切身利益关联的密切程度可选择重点评估或一般评估两种形式。重点评估适用于涉及人数多、与人民群众切身利益关联度大，引发大规模集体上访或群体性事件可能性较大的决策事项，由评估的责任主体成立专门风险评估小组，组织相关部门、学者进行重点评估。一般评估适用于与人民群众切身利益密切相关，但社会稳定风险较小的决策事项，通过召开专题分析会，查找社会稳定风险点、制定并落实风险点化解和控制措施。

4．坚持评估标准。重点围绕重大决策在合法性、合理性、可行性、可控性等方面进行评估。

（1）合法性评估。主要评估决策机关是否享有相应的决策权并在权限范围内进行决策，决策内容和程序是否符合有关法规和政策规定。

（2）合理性评估。主要评估决策事项是否符合大多数群众的利益，是否兼顾了群众的现实利益和长远利益，会不会给群众带来过重的经济负担或者对群众的生产生活造成过多不便，会不会引发不同行业、群体之间的攀比，是否遵循公开、公平、公正原则；拟采取的措施和手段是否必要、适当，是否尽最大可能维护了所涉及群众的合法权益；政策调整、利益调节的对象和范围界定是否准确，拟给予的补偿、安置或者救助是否合理公平及时。

（3）可行性评估。主要评估决策事项是否与本地经济社会发展水平相适应，实施是否具备相应的人力物力财力，相关配套措施是否经过科学严谨周密论证，出台时机和条件是否成熟；决策方案是否充分考虑了群众的接受程度，是否超出大多数群众的承受能力，是否得到大多数群众的支持，是否具有相关政策的连续性和严密性。

（4）可控性评估。主要评估决策事项是否存在公共安全隐患，会不会引发群体性事件、集体上访，会不会引发社会负面舆论、恶意炒作以及其他影响社会稳定的问题，决策可能引发的社会稳定风险是否可控，能否得到有效防范和化解；是否制定了社会矛盾预防和化解措施以相应的预测预警措施和应急处置预案，宣传解释和舆论引导工作是否充分。

5．规范评估程序。重点围绕确定评估项目、制定评估方案、充分听取意见、全面分析论证、确定风险等级、提出评估报告等环节，严格按照实地走访、利益群体座谈、听证、专家论证、公示、综合分析等步骤，在综合“四性”评估意见的基础上，最终作出不实施、暂缓实施、可以实施等相应的评估结论，最大限度地保证评估结论的科学性、前瞻性和对策建议的可操作性。

6．注重评估成果的运用。

（1）决策事项须经领导班子会议集体讨论决定，社会稳定风险评估结论要作为重要依据，凡是按照规定应当进行评估而未评估的，相关办公室不得予以立项、审批或作出决策。

（2）评估报告认为决策事项存在高风险的，应当区别情况作出不实施的决策，或者调整决策方案、降低风险等级后再行决策；存在中风险的，作出暂缓实施的决策，待采取有效的防范、化解风险措施后，再作出实施的决策；存在低风险的，可以作出实施的决策，但要做好解释说服工作，妥善处理相关群众的合理诉求。

（3）作出决策后，工作人员要遵守工作纪律，对社会稳定风险评估报告和会议讨论情况严格保密。

7．落实防范化解责任。在重大决策事项实施过程中，要把化解社会矛盾作为主线，特别是对可能引发较大群体性事件的隐患，要严格落实“五个一”化解措施，即有一名主要领导牵头，有一套化解班子，有一个化解方案，有一个保障措施，有一个应急处置预案等，确保不稳定因素解决在基层，化解在萌芽状态。

（三）完善督查督导机制

建立完善重大决策风险评估项目季报制度，各办公室按照风险评估工作的标准要求，围绕“三看三查”内容（看领导重视程度，查责任分工是否明确，界定风险标准是否具体、全面、客观准确，工作方案、防控措施及相关制度是否结合自身实际情况，有较强的针对性、可操作性；看工作实效，查风险评估开展后各种影响稳定问题是否得到有效控制，重大决策实施环境是否明显好转，是否发生集体上访和群体性事件；看台账资料，查各项制度、机制、措施是否健全，文字材料是否齐全，台账是否翔实、记录是否及时准确，资料是否及时备案归档等），促进各办公室把风险评估工作落到实处。

（四）完善绩效考核机制

党委政府将建立健全社会稳定风险评估机制、推行社会稳定风险评估工作情况纳入平安、综治、维稳工作年度考核内容，考核结果纳入党政领导班子和各办主任、副主任综合考核评价的重要内容。

三、方法步骤

（一）建立组织机构，全面部署落实

召开相关会议，成立相应组织机构，明确项目牵头领导、牵头单位和责任单位，确定项目联络人，制定项目实施方案。

（二）精心组织实施，“挂图作战”大力推进

各办根据市委维稳领导办公室下达的2012年全市重点评估事项，精心组织、认真实施，要实行挂图作战。每个事项均要建立专项工作小组，研究制订工作方案和实施计划，按照项目化管理要求细化分解工作任务，牵头单位和责任单位分别排出工作项目和子项目的“计划表”“路线图”“时间表”，确保重点项目任务如期保质完成。

（三）深化巩固提升，做好项目实效评估

认真梳理汇总稳定风险评估工作情况，形成专题报告。健全完善长效工作机制，积极做好考核检查工作。进一步提升重大决策风险评估工作的能力和水平。

四、工作要求

（一）精心组织，加强领导

要高度重视重大决策社会稳定风险评估工作，根据中央、省、市有关规定，结合本地本部门实际，研究制定相应制度规定，规范操作程序。综治办具体负责社会稳定风险评估工作的组织、协调和督导工作。

（二）形成合力，齐抓共管

要统一思想，提高认识，树立一盘棋思想，加强统筹兼顾，充分发挥各自职能优势，正确处理好责任办公室和相关办公室的关系，主动承担责任，密切协作配合，搞好资源整合，共同做好重大决策社会稳定风险评估工作，切实形成齐抓共管，合力推进的局面。

（三）加强宣传，营造氛围

充分发挥新闻媒体的作用，多渠道、多层次大力宣传风险评估工作意义，及时报道重大事项风险评估工作进展情况，大力宣传各单位推进风险评估工作好的经验做法，营造人民群众积极参与的良好氛围。

来源：浙江省江山市人民政府，有删减，http://www. czjs. gov. cn/xxgk/qhz/fgwj/xzwj/201303/t20130321_81866. htm。

（三）公关力

社会稳定风险管理中的公关力，是指在做好社会稳定风险管理的基础上，以民众为中心开展公共关系，并争取民众认可、理解、满意的能力。主要包括两条主要路径：一是由内而外地做好群众工作，顺应民意开展有助于社会稳定的公共关系策划和活动；二是由外而内地吸收“最大公约数”，借助民众评议政府等活动，切实提升社会稳定风险管理实力。

公关力在社会稳定风险管理过程中，发挥着宣传、沟通、教育、动员、劝导等综合功能，是实现全民参与维护社会稳定的要素。

实例11：北京望京高压变电站的僵局应对

开工之初，当地居民走上维权路

2007年12月15日，南湖西园的居民发现在世安家园小区以西有人施工。在询问了工人和向朝阳区发改委进行了核实之后，居民们确认了这个工地是一个220KV变电站。这个变电站在望京的规划图上标号为K5-3-1，旁边的土地就是开发商承诺5月前建好的小区幼儿园。根据朝阳区发改委12月28日的答复，这是一个按照北京市“十一五”电力发展规划建设、符合城市规划、满足了核准要求的项目。12月30日，世安家园和银领国际的数百名居民决定“上街抗议”（季景沁园是一个新楼盘，多数房子还没有人入住）。这次活动被警察劝了回去。^[2]

政府与群众第一次对话，宣布停工后继续施工

在他们抗议的同时，居委会张贴告示说：“工地已经被明令停工。”居委会还宣布，2008年1月7日朝阳区政府和电力公司将派人来与居民们对话。

2008年1月7日，在朝阳区信访办组织之下，区规划委和电力公司以及市环保局都派出了工作人员与居民代表对话。在居民的追问之下，几个部门承认这个工程没有办齐证件。电力公司说这个工程是为了奥运，希望居民顾全大局。

电力公司的官员承认了手续没有办全，并在居民要求下来到工地宣布停工，但是他们走后，工地上的马达又转了起来，偷偷摸摸地施工。

当地群众与警方发生冲突

2008年1月19日，500名小区居民来到工地，将围墙推倒。

2008年1月22日居民代表前往市环保局，和市环保局法制办、信访办工作人员和参加变电站项目环评的人员坐在了一起。在此居民代表提出了若干质疑，要求提供环境评价书。市环保局说，里面有商业机密。就在居民代表上访开始的几乎同时，1月22日上午10点40分，一些老年居民发现工地开始搭建围栏和活动房屋，他们在前去理论时，工人们叫来了一些人，其中一个留板寸发的高个长脸男子抬腿踢倒了一个五十多岁的女居民。目击这个事件的居民在上午11点给建委传真发送了一封举报信，举报新工地的施工。

2008年1月22日晚7点30分左右，下班回家后的年轻人大约500人冲向工地，打算“教训一下打人的人”。工地领导和打人的人都没有出现。

大约300名居民在晚上9点左右冲上了北四环主路，阻断了交通，警察赶紧驱散人群，带走了其中3人，有50名居民围住警车要警察放人。

在混乱的局面下，双方发生了推搡，进而动手。当天晚上有近30名年轻男性居民被警方带走，因为扰乱社会秩序而被拘留3—7天不等。

官方再次下令望京变电站停工

2008年1月28日，所有受拘留处罚的居民都已经回家，他们再次来到市政府等部门信访。2月2日建委下令新工地停工，这一明令是由派出所派人口头传达的。同一天北京市环保局书面答复了居民的信访请求，要求北京电力公司向居民公示环境测评表。但是他们表示，环保局是没有权力公布这一文件给居民的。有居民为此对环评文件表示质疑。同时当地居民各家出人，轮流值班，紧盯着工地看看有没有人偷偷施工。

成立维权协调临时小组，准备起诉政府

尽管工地施工暂停，南湖西园的居民仍然没有放松，居民募集了近10万元的捐款，他们通过了决议，同时维权协调临时小组也征集到了多数的授权和信任，准备由几个人出面请律师来打这场官司。

他们邀请了中咨律师事务所的夏军律师为他们进行代理，经过一番商讨，几个人去向国家环保局提请行政复议，另外几个人去海淀区法院（北京市环保局在海淀区）提起行政诉讼。随后不久，中国政法大学污染受害者法律援助中心副主任许可祝介入了法律援助。

2008年3月6日，维权小组向国家环境保护总局提出行政复议申请，要求依法撤销北京市环保局此前对该工程环境影响报告表的批复。

4月14日，他们又向由国家环境保护总局改组成立的国家环境保护部提出申请，要求听取行政复议申请人的意见。在此过程中，许可祝以个人名义对南湖社区变电站维权义务提供法律帮助。她引用法规条文，认为望京变电站属“敏感区域”，审批中应征求居民意见，取得环境影响报告书应有《环评法》中所称的“公众参与”。

此后，国家环保部行政复议处和环评处共4名工作人员到场听取了居民意见。4月底，环境保护部给予行政复议结论，认为工频电磁场限值参照的标准完全正确，望京变电站建设不应用“公众参与”合法，但为了构建和谐社会，行为有“瑕疵”之处。结论最终表明：“不需重新作环评”。一位市电力公司熟悉《环评法》的专家告诉记者，在《环评法》中并没有对“敏感区域”做出明确规定，因此在执行中也就存在许多问题与争议。

在此期间，北京市电力公司请来了《北京7日》节目组前来调查，意图通过这一事件普及一些科学常识。不料节目播出后，电视台遭到了望京居民的围攻。

奥运期间，项目暂停

2008年5月底，朝阳区政府和北京市电力公司商定了6月开工的方案，并做好了应对居民反应的各项准备。可也就在这时，居民的反对声突然弱了下去。

朝阳区政府最终决定，为了安全度过奥运会这一特殊时期，乘目前小区居民情绪趋于平静，变电站工程延迟到奥运会之后再说，和居民沟通工作也暂停，以免引起不必要的冲突。北京市电力公司也表示了赞同。

奥运会结束后，北京市朝阳区人民法院对望京居民的诉讼进行了第一次开庭审理，北京市规划委员会站上了被告席，北京市电力公司以第三人身份参加了法庭辩论，由电力公司代表和法律顾问组成的二人组在庭上和居民展开了唇枪舌剑。

2009年1月，朝阳区法院对望京居民状告北京市规委一案作出了一审判决，北京市规委胜诉。还有另一起诉讼的开庭，这次的被告是北京市环保局^[3]。事后的望京变电站，便淡出了媒体的视野。

直到2009年12月，才有国家电网报报道称，2009年12月29日，北京220千伏望京变电站合闸投入运行。^[4]

（四）公信力

社会稳定风险管理中的公信力，是指能够获得社会各界信任并愿意配合社会稳定风险管理的能力。主要包括：责任主体能兑现意愿和承诺，能规避“负面清单”，能有效纠错等方面的能力。

公信力是社会稳定风险管理的社会基础，持续巩固着相互信任的社会契约，并在社会稳定问题的处置时，起着关键性的保障作用。

实例12：四川省社会稳定风险评估责任追究暂行办法

第一条 为进一步规范和推进重大事项社会稳定风险评估工作，切实维护社会和谐稳定，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的通知》（中办发〔2009〕25号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）〉的通知》（中办发〔2012〕2号）和《四川省社会稳定风险评估暂行办法》（四川省人民政府令第246号）等相关规定，制定本办法。

第二条 对开展社会稳定风险评估工作实行责任追究，坚持实事求是、客观公正，严格要求、违规必究，权责一致、惩教结合，“谁主管谁负责、谁评估谁负责、谁决策谁负责”和“属地管理、分级负责”的原则。

第三条 有下列情形之一的，追究重大事项责任主体领导干部和有关人员的责任：

（一）应当进行社会稳定风险评估的事项而未实施评估的；

（二）故意向评估单位提供不实信息或隐瞒事实真相的；

（三）对评估报告审核把关不严的；

（四）未及时对评估报告中所列稳定风险进行防范化解和制定应急预案的；

（五）评估过程失密、泄密的；

（六）其他应当追究责任的情形的。

第四条 有下列情形之一的，追究重大事项评估单位主要负责人及具体评估人员的责任：

（一）未按照有关规定内容、程序开展评估的；

（二）评估过程弄虚作假、虚构评估结论，导致风险评估失真的；

（三）评估结论未客观、准确反映稳定风险，或人为降低稳定风险的；

（四）评估报告未细化稳定风险，没有向重大事项责任单位提供准确风险点，致使责任单位对稳定风险进行防范化解和制定应急预案不足的；

（五）评估过程失密、泄密的；

（六）其他应当追究责任的情形的。

第五条 有下列情形之一的，追究重大事项决策主体领导干部和有关人员的责任：

（一）未开展社会稳定风险评估工作就作出重大事项决策的；

（二）不根据评估结论、无视稳定风险作出实施有关事项决策的；

（三）在社会稳定风险评估报告所列风险尚未防范化解和制定应急预案的情况下，作出实施有关事项决策的；

（四）在决策实施引发影响社会稳定重大问题时，未及时暂停决策实施或者未及时调整决策的；

（五）其他应当追究责任的情形。

第六条 发现上述第三、四、五条所列情形，启动责任追究程序。

第七条 党委（党组）及纪检监察机关、组织人事部门、行业主管部门按照职责权限负责对开展社会稳定风险评估工作实行责任追究。

第八条 有本办法所列应当追究责任的情形，情节较轻的，给予批评教育或者责令作出书面检查；情节较重导致发生大规模集体上访或者其他重大不稳定事件，给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失或者造成重大不良社会影响等严重后果的，对相关单位实施问责，依照有关规定对单位领导干部和相关责任人给予相应处分和组织处理。对非行政机关，按照有关法律法规处理，并对相关人员给予处理。对实施评估单位为社会中介组织的，由资质管理部门、行业主管部门按照有关法律法规规定对中介组织及其相关责任人员进行处理。

第九条 有本办法所列应当追究责任的情形，应当给予党纪处分的，依照有关规定给予党纪处分；应当追究政纪责任的，依照有关规定给予相应的政纪处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

第十条 受到责任追究的人员或者单位对责任追究不服的，可以向作出责任追究决定的机关提出书面申诉。作出责任追究决定的机关应当依据有关规定受理并作出处理。

申诉期间，不停止责任追究决定的执行。

第十一条 处分和组织处理可以单独使用，也可以同时使用。

第十二条 本办法由省委维稳办负责解释。

第十三条 本办法自发布之日起施行。

来源：四川法制网，2014年5月22日，http://www. scfz. org/news/html/73-12/12099. htm。

实例13：陕西商南县“广场问政”，民众对面叫板，官员当场被免职

2014年4月23日，陕西商南县第六次“广场问政”举行，第一位接受问政的是商南县疾控中心主任华中央。

有市民向他提问了居民用水安全的问题，他做了政策解读。

县政协委员廖全江问：“疾控中心对接种疫苗是如何管理的？有没有收费？管理有问题吗？”华中央当场承认自己对单位管理不严，存在经费不透明现象，并向现场群众道歉，承诺整改。

一位多年前和华中央在乡镇共事的县委干部觉得，华中央“被问得不太好看，甚至有些可怜，但最后道歉乃至承诺的态度还是很诚恳的”。

但后面的事态发展完全超出了在场许多官员的预料，暗访组播放了一段暗访视频。视频中，有疾控中心工作人员证实他们单位存在私设小金库等问题。见此，华中央有些狼狈地走下台，“广场问政”则继续进行，3个多小时后结束。

随后，本次广场问政的主持人、商南县委崔副书记宣读了县委《关于华中央等同志免职的通知》：经调查核实，华中央担任县疾控中心主任期间，同副主任赵高鼎利用县疾控中心负责向全县各镇卫生院、各村卫生室供应二类疫苗的机会，采取收入不计入单位账的办法，私设“小金库”。华中央、赵高鼎被当场免职。据称，免职决定是广场问政进行期间，商南县委紧急召开常委会作出的。

基层村干部都说“好，好，这样好”。

2013年12月以来，商南县推进以“找官僚主义、找效能低下、找责任缺失、看我担当、看我作为、看我敬业”为主题的“三找三看”活动，让县直34个职能部门“一把手”接受百姓直接提问，局长现场作答并承诺，再由群众代表举牌评判、投票。

此前的5次广场问政，该县已有21个部门先后亮相，参与群众5000人次，公开承诺事项128项，已落实81件。

来源：《陕西官员问政现场被免职捂着脸不停地哭》, 《华商报》2014年4月30日，http://news. qq. com/a/20140430/002406. htm。

从公信力的视角出发，官员现场免职，属于快速追究责任，快速纠错机制。在提升公信力方面，确能起到切实的作用。而官员现场被免职所带来的社会影响，既能激励官员廉政勤政，更能提升民众对于党和政府的信任感。

（五）承受力

社会稳定风险管理中的承受力，是指上述应急力、防范力、公关力、公信力的综合状况，以及主体承担社会责任的能力。

承受力，要求主体在涉及社会稳定风险的管理过程中，应该以民众为中心，全心全力防范社会稳定风险，尽责尽义排查化解矛盾纠纷，从而形成持续维护社会稳定的社会整合力，并能长治久安。

实例14：北京民政信访模式是社会稳定管理的典范

北京民政局的信访模式创新，兼有应急力、防范力、公关力、公信力和承受力；既有利于维护社会稳定，又以民为本，切实解决民众问题；属现阶段的社会稳定管理的典范，值得借鉴和推广。

一、应急力：建立信访应急管理机制、强化集体访异常访处置责任

北京民政局明确要求各单位成立由党政主要领导为队长的应急处置工作队，制定应急预案，明确责任，明确任务，确保一旦发生单位所属人员到重点地区上访，在规定时间内（城六区单位1小时内，远郊区县单位2小时内）到达现场接回上访群众，做好劝解、疏导、教育、处置工作。

完善集体访、异常访和群体性事件处置预案，建立各司其职，相互配合，迅速、稳妥处置机制。发生集体访、异常访时，工作人员要及时摸清情况，并迅速将情况汇报有关单位。有关单位应立即安排专人及时接访，防止接访不及时激化矛盾。负责行政保卫的部门迅速组织人员维护信访秩序，同时通知公安部门，协助维护信访秩序。凡发生10人以上到市局集体上访的，所在区县民政局和相关单位的主要领导或主要主管领导必须到场处理。

二、防范力：落实社会稳定风险评估制度，源头防范民政信访问题

落实稳评制度，从源头防范民政信访问题源头，实现了对“三重一大”事项进行前期稳定风险评估的问题预防模式。按照《北京市民政局重大行政决策社会稳定风险评估办法》，对有关民政事业发展和人民群众切身利益的重大决策事项，通过多种途径进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。对违反决策规定，出现重大决策失误、造成重大损失的，按照“谁决策、谁负责”的原则，严格追究责任。

三、公关力：引入“三师一员”，形成社会广泛参与的矛盾调处机制

引入社会力量，创新民政信访工作方式，形成了集信访部门、“三师一员”和区县（业务部门、相关单位）“六位一体”的信访格局。“三师一员”即心理咨询师、律师、社会工作师和人民调解员。主要针对信访人的心理特征，开展积极的心理疏导；律师主要从法理的角度对信访事件的利害关系进行分析，帮助信访者剖析诉求是否合法、合理，并切合实际，引导信访群众通过法律渠道依法处理相关问题；社会工作师主要通过与信访人建立良好沟通关系，通过专业个案辅导、组织其参与社区活动等多种形式，帮助信访人调整心态，回归理性；人民调解员主要运用娴熟的群众工作技巧，用情感化人，用爱温暖人，用理说服人，用法教育人。

“三师一员”参与信访的主要形式为“坐堂接访”“疑难会诊”“带案下访”。其人员均由北京市心理卫生协会、市律师协会、市悦群社工事务所、市人民调解员协会择优派出，并经北京市社会组织管理机构——北京市社会团体管理办公室与北京市民政局签订了政府购买服务协议。

四、公信力和承受力：建立首接负责制和政策解困救助机制，形成以民为本的信访模式

北京民政信访以维护群众合法权益为根本，建立首接负责制和政策救困救助机制，全面提升公信力。

对于初信初访，负责首次办理的工作人员为首办责任人，对来访群众去接待、信访调查、处理、追踪落实、办结全程负责，至该信访终结。经首办责任人办理不能息访的，增加责任单位主管领导为责任领导，对来访群众去接待、信访调查、处理、追踪落实、办结全程负责，至该信访终结。

建立政策解困救助机制，凡符合法律法规和政策规定的，要依法按政策尽快解决。对群众要求合理，暂时没有明确规定和政策的，及时研究，抓紧制定和完善。对要求不合理，但生活的确有困难的，在说服教育、积极引导的同时实行专款专用和临时困难救助，尽可能帮助协调解决。

[1] 唐钧：《论政府风险管理》, 《中国行政管理》2015年第4期。

[2] 《北京望京高压变电站的僵局处理》，人民网，http://www. cpnn. com. cn/cpnn_zt/bdzzjdc/cxsp/201112/t20111212_388466. html。

[3] 《220千伏输变电工程要建在小区内没有编制环评报告书——三业主状告北京环保局》，法制网，http://www. legaldaily. com. cn/bm/content/2008-07/17/content_902255. htm? node＝10。

[4] 《220千伏玉泉营、望京变电站投运》，英大网—国家电网报，http://www. indaa. com. cn/dwxw2011/gcjs/201101/t20110126_492280. html。