第四节 1958—1959年机构调整与行政体制改革
美国政治学家塞缪尔·亨廷顿曾指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”(17)新中国初步建立的行政体制的有效性也要在实践中得到检验。应该说，“一五”期间国务院的机构设置，经过不断地调整与加强，对于彻底完成民主革命，实现全国财政经济统一以及完成对资本主义工商业的社会主义改造，起到了保证作用。但随着计划经济的范围和建设规模的扩大，加上经济体制过分集中，国家行政机构不断膨胀。机构的不断膨胀又成为种种不良现象产生的温床。官僚主义、形式主义、主观主义、铺张浪费等弊端逐渐侵蚀政府体制的有效性。上至党和国家领导人，下至普通民众，越来越感到问题的严重性，这就使得1958—1959年的机构调整与行政体制改革变得日益紧迫。
一、1955—1956年国务院机构的扩大
（一）1955年国务院机构扩大
1955年4月9日，第一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定，设立第三机械工业部、城市建设总局和国务院出国工人管理局。第三机械工业部主要任务是负责领导地方国营、公私合营、合作社营和私营的机械、电子工业，属于重工业管理部门。城市建设总局作为国务院的一个直属机构，主要任务是加强城市建设工作的领导。因为过去在建筑工程部内虽然设有城市建设局，进行了重点工业城市的规划和厂外工程的设计工作，但建工部主要任务是担负建筑任务，城市建设不可能成为它的领导重点；随着国家工业建设的发展，更加无力兼顾城市建设工作。(18)
1955年7月30日，第一届全国人民代表大会第二次会议决定，以原来燃料工业部所属的煤矿管理总局、电力管理总局为基础，分设煤炭工业部、电力工业部和石油工业部，同时撤销燃料工业部。这次会议还决定，为了使今后国家对粮食以外的农产品采购工作的领导走向统一，决定成立农产品采购部。经上述调整，截至1955年12月底，国务院设置工作部门已增至70个，其中部委39个，办公机构8个和1个秘书厅。
（二）1956年的国务院机构扩大
1956年国务院机构继续扩大与“二五”计划编制与实施有关。由于“二五”计划相对于“一五”计划无论在资金投入、建设规模、原定指标都有大幅度的提高，这就使国务院各部委编制中的财政收支、物资供应、人员配备等在现有条件下难以取得平衡，急需增加财政预算和人员编制。因此自1956年起，国务院相应的机构设置与人员配备也出现了急速上升趋势。(19)
周恩来关于调整机构的议案，在1956年5月12日的第一届全国人大常委会第四十次会议上得到批准。这次对国务院所属部门进行的调整可分为两个方面：第一是根据需要和条件，成立若干新部。可分为四种情况：一是一个部管的产业过多，业务过重，而且已经具备分部条件的，如重工业部和林业部；二是有些产业部门，目前业务规模虽然不很大，但是从远景规划上看，需要设独立的管理机构才有利于它的发展，如农垦部和水产部；三是为了适应资本主义工商业按行业实行公私合营的情况，贯彻按行业归口管理的方针，必须按照产业重新划分管理系统的，如综合管理地方工业的地方工企部和第三机械工业部改组为专业性的工业部；四是有些业务和工作，过去只是由地方分散管理，而中央并无领导部门或者地方也无专管机构，现在需要设置中央的管理部门以统一管理和加强领导的，如城市建设部和城市服务部。(20)
具体变动的部门有：
撤销重工业部。以原重工业各管理总局为基础，分别设立冶金工业部、化学工业部和建筑材料工业部。将现在属于轻工业部管理的橡胶工业和制药工业，划归化学工业部管理。
撤销第三机械工业部。增设电机制造工业部，负责管理电机制造工业。
撤销地方工业部。增设食品工业部。原地方工业部管理的地方纺织工业划归纺织工业部管理，不属于纺织工业和食品工业的其他轻工业划归轻工业部管理。
增设水产部，统一管理水产的养殖、捕捞、加工和运销等工作。
增设农垦部，管理垦荒移民、国营农场、军垦农场和华南垦殖等工作。
增设森林工业部，管理木材的采伐、加工、运输和林产化学工业等。
撤销城市建设总局，改设城市建设部，管理城市建设的规划和设计、施工以及城市的公用事业。
增设城市服务部，管理城市的房地产和服务性行业的工作。
同时还设立了新的综合性职能机构：
增设国家经济委员会，主要负责掌管在五年计划和长远计划的基础上的年度计划的制订，督促和检查年度计划的执行，负责提出改善国民经济的薄弱环节，组织各工业部门之间的合作，调整中央各部门之间、中央与地方之间的计划和物资平衡。现有的国家计划委员会专管五年计划和长远计划的制定和检查。
增设国家技术委员会，负责掌管新技术的鉴定、采用和推广；组织新产品的试制；统一管理技术标准和审批新工厂的工艺规程；开展国际间的技术交流和技术合作，并且通过各项新技术改造工作，将我国的工业技术水平较快地提起来。但是组织国际间技术交流和技术合作的对外谈判工作，仍由对外贸易部负责。
设立物资供应总局，主管全国物资（主要是生产资料）的供应、调度和平衡工作，并且管理国家的物资储备。(21)
1956年11月16日，经第一届全国人大常委会第五十一次会议通过决议，决定撤销国务院所属的农产品采购部，设立第三机械工业部（主管原子科学工业）。将农产品采购工交由供销合作总社办理。周恩来在议案中说：“为了更好地统一管理农产品的采购工作，交由全国供销合作总社办理，根据我国工业发展的需要的条件，建立设立第三机械工业部，主管原子能工业。”(22)
在发展国民经济的同时，周恩来也在积极筹备新中国的尖端科技发展事业。1956年3月周恩来主持了中共中央军委会议，讨论航空工业委员会的成立事宜。会议决定：由周恩来、聂荣臻、钱学森筹备组建导弹航空科学研究机构——航空工业委员会。4月，周恩来致信毛泽东并中共中央：“为了能够统一地和有计划地领导利用原子能的工作和发展航空工业，拟分别成立原子能委员会和航空工业委员会。”原子能委员会直属国务院，主任陈云，副主任郭沫若、李富春、李四光、宋任穷，秘书长刘杰。航空工业委员会直属国防部，主任聂荣臻，副主任黄克诚、赵尔陆，秘书长安东。12日，周恩来出席中共中央政治局会议。会议讨论并批准周恩来提出的两个委员会领导成员名单。4月13日，国务院成立了以聂荣臻为主任和黄克诚、赵尔陆为副主任，钱学森等为委员的航空工业委员会。(23)
经过1955年至1956年组织机构的较大调整，截至1956年底，国务院共设置81个部门，其中部委48个，直属机构24个，办公机构8个，1个秘书厅。此次调整一方面适应了当时按行业、按产品分工管理经济工作的实际需要，同时也显现出机构分工过细，职能交错不清的机构设置问题，并使得国务院机构设置数量达到新中国成立以来的第一次高峰。
二、1957—1958年国务院机构的压缩与合并
1957年初，中共中央为了加强对经济工作和改进体制工作的统一领导，决定成立一个小组在中央政治局领导下具体负责这项工作。陈云受任为中央经济工作五人小组的组长。他亲自代国务院起草了《关于改进工业管理体制的规定》《关于改进商业管理体制的规定》《关于改进财政体制的规定》，经国务院全体会议通过，并提交1957年11月14日召开的一届全国人大84次常委会通过，于1958年起实施。
1957年11月29日，周恩来主持了国务院第63次全体会议。会上，就干部下放参加劳动锻炼问题说：“随着体制下放，中央机构要进行精简，我们即将开始第二个五年计划建设时期，需要将机构搞的精干些，提高工作效率，从反对官僚主义、宗派主义、主观主义、整顿工作、改进作风来说，也要求精简。首先要从干部下放开始，脑力劳动、体力劳动要相结合，下放的中心精神是锻炼，到劳动中去锻炼，到集体中去锻炼。下放第一是去农村，第二是工厂车间，第三是到基层去做工作。”(24)
1958年后，由于我国实行了第一次行政性分权改革，许多原由中央集中管理的企业和事业单位已经或者即将逐步下放给地方管理。国务院所属机构也随之进行了相应调整，主要是业务相近的部门进行了合并。以期进一步明确分工，统一管理和提高工作效率。
变动的机构分别是：
撤销国家建设委员会，工作分别交由国家计委、国家经委和建工部管理。
商业部改名为第一商业部，城市服务部改名为第二商业部；一机部、二机部和电机部合并为第一机械工业部。
第三机械部改名为第二机械工业部。
电力工业部和水利部，合并为水利电力部。
建筑材料工业部、建筑工程部和城市建设部合并为建筑工程部。
轻工业部和食品工业部合并成为轻工业部。
林业部和森林工业部合并为林业部。
设立对外文化联络委员会，撤销对外文化联络局。
高等教育部和教育部合并为教育部。
1958年3月19日，第一届全国人大常委会第95次会议批准关于调整国务院直属机构的议案。为了适应国务院所属的部和委员会最近已经作了调整的情况和需要，国务院的直属机构除对外文化联络局撤销外，还需要将国家计量局改为国家技术委员会的会属局；将物资供应总局改为国家经济委员会的会属局；将中央手工业管理局改为轻工业部的部属局；将中国民用航空局改为交通部的部属局。
1958年9月11日，第一届全国人大常委会第101次会议决定将第一商业部和第二商业部合并为商业部。同年11月23日，第一届全国人大常委会第102次会议决定设立国家基本建设委员会；将国家技术委员会和国务院规划委员会合并为科学技术委员会。经上述调整，截至1958年12月底，国务院设置工作部门68个，其中部委40个，直属机构18个，办公机构9个和1个秘书厅。(25)国务院机构总数精简约15%。其主要原因是中央实施了分权性的行政改革，权力下放给地方政府。
除机构精简外，机关工作人员以及副职也开始精简。1958年4月，周恩来审改了中共中央组织部关于在中央一级机关中减少副职、取消部长助理职称的意见稿。文稿说，现在中央机关中副职过多，不便于进行工作，增加官僚主义，同时也引起群众不满。规定：“党中央各部及中央国家机关各部，根据工作需要，设副部长二至五人。”(26)他还指出：“精简的目的是要达到人数少、办事多。”(27)为了做好这项工作，周恩来带头精简身边工作人员，到1958年4月为止，总理办公室从原来的25人减少到12人。(28)
同时由于1957年开展了党内整风运动和反击右派的政治运动，国务院的人事任免也出现了较大变动。1958年1月29日国务院第六十九次全体会议撤销了党外人士章乃器、章伯钧和罗隆基分别担任的粮食部、交通部和森林工业部部长职务。(29)担任国务院各部委部长职务的党外人士相比于1954年国务院成立初期，减少至9人，只占总人数的13%。
在中央行政分权性改革同时，周恩来也对中央与地方关系进行了有益的探索。对此，周恩来精辟地分析道：“中央处于领导地位，可以比较全面地看到大局的发展，但也比较容易忽视某些实际问题、局部利益和群众的眼前利益，而在这方面地方是处在有利地位的。地方比较容易接触群众，接近实际，能更多地看到实际问题、局部问题和群众的眼前利益，这正好弥补中央的不足。单靠一方面不能够很好地实行领导，必须双方合作，互相影响，才能很好地领导。”(30)周恩来同时指出：中央和地方必须明确各自的职权与责任，中央应该只管战略问题，而把战役的组织和战术的运用交给地方去机动处理。这样，可以使行政工作有一个整体分工，上下调动，可以将一个积极性变成两个积极性，使地方在中央确定的战略总目标下，积极地、创造性地结合本地区的情况予以贯彻落实，以保证整个国家建设事业和谐有序地发展。周恩来一直认为，地方政治共同体对于中央权力结构来说，在体制内还应该发挥制约作用，以纠正中央过分集权的偏向。对于制约方式，周恩来提出了“双向监督”模式：“中央与地方要互相影响，相互监督，不要以为只要上面对下面监督，下面同样要监督上面，起制约作用。”(31)这就使得地方不仅具有角色的独立性，而且还具有监督中央权力的功能，即民主政治的制约和监督功能。
由于当时计划经济体制下不可能对政府职能做出调整，党和政府的领导人单纯地把注意力集中在机构和人员的精简上，却忽视了政府职能的转变，因而难以从根本上解决机构膨胀、人员臃肿的问题。
三、第二届全国人大召开与第二届国务院的组成
二届全国人大的召开有着深刻的国际国内背景。由于对国际形势和中国国内建设问题有着不同看法，国内的过左思潮和苏联的大国沙文主义态度使得中苏关系开始恶化。在国内，1957年开始的党内整风运动发展为扩大化的反右派斗争。由于党中央对形势的估计过于严重，导致了中共八大二次会议错误地修改了有关社会主义主要矛盾的定义，党内高层领导人也在如何发展社会主义经济的道路选择上产生分歧。周恩来、陈云从实际出发提出的反对急躁冒进、尊重经济建设规律的正确意见受到严重挫折，中国的经济发展政策开始朝着偏离实际的“大跃进”和“人民公社化”方向发展。这使得第二届国务院组建初始就面临重重困难。
（一）第二届全国人大的召开
1959年4月18日至28日，在“大跃进”运动与人民公社化运动兴起的背景下，第二届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。会议通过了快速发展社会主义经济的各项决议和新一届国家领导的人选。
在全国人民代表大会召开期间，会议分别听取了国务院总理周恩来所作的《政府工作报告》；国务院副总理兼计划委员会主任李富春作的《关于1959年国民经济计划草案的报告》、国务院副总理兼财政部部长李先念作的《关于1958年国家决算和1959年国家预算草案的报告》、全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真作的关于《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会工作报告》和国家预算委员会主任委员曾山作的《关于1958年国家决算和1959年国家预算草案的审查报告》，并全部通过。大会选举刘少奇为中华人民共和国主席，宋庆龄、董必武为副主席，朱德为全国人民代表大会常务委员会委员长，并决定周恩来继续担任中华人民共和国国务院总理。会议还通过国务院副总理、秘书长、各部部长、各委员会主任的人选。并同时通过了关于撤销司法部和监察部的决议；大会同时批准了中共八届七中全会建议的1959年国民经济计划，将这些生产指标正式公布。(32)
几乎在第二届全国人大第一次会议召开的同时，全国政协也于4月17日在北京召开三届全国委员会第一次会议。全体政协委员列席二届全国人大第一次会议，听取政府工作报告和其他报告。选举政协第三届全国委员会领导成员。1959年全国人大和全国政协同时召开，是新中国民主政治的创新，是多年来取得良好政治效果的两会机制的肇始。
（二）第二届国务院的组建
根据第二届全国人民代表大会的选举，新一届国务院总理仍由周恩来担任，并选举出16位副总理，分别是：陈云、林彪、彭德怀、邓小平、邓子恢、贺龙、陈毅、乌兰夫、李富春、李先念、聂荣臻、薄一波、谭震林、陆定一、罗瑞卿和习仲勋。相较于第一届全国人大期间的副总理人选多出6位，分别是：聂荣臻、薄一波、谭震林、陆定一、罗瑞卿和习仲勋。上述副总理的主要分工为：陈毅管对外工作，罗瑞卿管政法工作，彭德怀管国防工作，聂荣臻继续管科技工作，李富春、薄一波管工业交通工作，李先念管财政贸易工作，谭震林、邓子恢管农、林、水利工作，乌兰夫管民族事务工作，贺龙管体育运动工作，习仲勋管国务院常务和领导直属机构，林彪、邓小平不分管国务院的经常工作。为了便于各主管副总理分工管理各部委和处理日常工作，按照事先对国务院工作的具体分工成立了六个办公室：政法办公室，罗瑞卿为主任，分管内务、公安两部；文教办公室，张际春为主任，分管文化部、对外文委、教育部、卫生部、体委；外交办公室，陈毅为主任，分管外交部、华侨事务委员会、对外文委、外贸部；工业交通办公室，李富春为主任，薄一波为副主任，分管冶金部、化工部、一机部、二机部、煤炭部、石油部、地矿部、建筑部、纺织部、轻工部、铁道部、交通部、邮电部、水电部；财贸办公室，李先念为主任，分管财政部、粮食部、商业部、外贸部、水产部、劳动部；农林水办公室，邓子恢为主任，分管农业部、农垦部、林业部。(33)
在确定副总理人选的同时，国务院进一步调整了机构设置，共设置工作部门60个，其中部委39个，直属机构14个，办公机构6个和1个国务院秘书厅。值得一提的是，第二届国务院先后撤销了司法部、监察部和国务院法制办公室。我国的司法制度、监察制度和立法工作受到严重破坏。
(1) 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第279—280页。
(2) 逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》上卷，中央文献出版社2003年版，第312页。
(3) 《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第320页。
(4) 中共中央文献研究室编：《建国以来毛泽东文稿》第4册，中央文献研究出版社1987年版，第507页。
(5) 庞松：《毛泽东时代的中国（1949—1976）》第1卷，中央党史出版社2003年版，第387页。
(6) 中共中央文献研究室编：《建国以来毛泽东文稿》第4册，中央文献研究出版社1987年版，第555页。
(7) 许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第193、248页。
(8) 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第423页。
(9) 同上书，第424页。
(10) 国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。国务院有权根据需要自行决定这些部门的设立及其首长人事任免事务等事项，而无需经过人大及其常委会。这些部门不是国务院的组成部门，因此它们的行政首长，除有特别需要时，不能参加国务院会议。这些部门中，带“总”字的部门的首长为正部级，其余为副部级。
(11) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第71页。
(12) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第81页。
(13) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第81页。
(14) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第75—76页。
(15) 《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》，中国民主法制出版社1991年版，第208页。
(16) 黄寒冰：《“政务院”与“国务院”的差别》，《中国行政管理》1998年第5期。
(17) 塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海世纪出版社2008年版，第1页。
(18) 《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第451页。
(19) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第96页。
(20) 刘娟：《国务院机构变迁的新制度主义视角研究（1954—1966）——兼论周恩来的政治作用》，南开大学博士学位论文2013年。
(21) 马永顺：《周恩来组建与管理政府实录》，中央文献出版社1995年版，第15—17页。
(22) 马永顺：《周恩来组建与管理政府实录》，中央文献出版社1995年版，第17页。
(23) 《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第564页。
(24) 《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，中央文献出版社1997年版，第99页。
(25) 刘娟：《国务院机构变迁的新制度主义视角研究（1954—1966）——兼论周恩来的政治作用》，南开大学博士学位论文2013年。
(26) 《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，中央文献出版社1997年版，第138页。
(27) 中国行政管理学会编：《周恩来行政管理思想与政府建设》，知识出版社1998年版，第380页。
(28) 金冲及：《周恩来传》（三），中央文献出版社1998年版，第1363—1364页。
(29) 《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，中央文献出版社1997年版，第123页。
(30) 《周恩来选集》（下卷），人民出版社1980年版，第208页。
(31) 《周恩来选集》（下卷），人民出版社1980年版，第209页。
(32) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第105—106页。
(33) 金冲及：《周恩来传》（三），中央文献出版社1998年版，第1458页。