第二节　1963年后国务院机构的再度膨胀

20世纪60年代中前期，行政管理体制的突出变化之一，就是政府机构的逐年膨胀。除国务院外，各省、市、自治区人民政府的所属部门也在逐年增加。1965年国民经济调整任务基本完成，中央各部门直属企业、事业单位由1959年的2 400多个增加到10 500多个。由于直属单位的行政管理、生产指挥、物资调度、干部安排等权力都集中到中央主管部门，国务院的机构设置又逐步分细。国务院所辖机构从1962年的64个，增加到1964年的77个。⁽⁷⁾

一、由于国防科技尖端工业的加强导致的机构增加

二届全国人大期间我国对国防科技尖端工业的重视主要体现在国务院国防工业办公室的设立和第三、第四、第五、第六机械工业部的成立。1960年9月13日，第二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定将第一机械工业部主管的航空、兵器、坦克、无线电、造船工业划出，成立国务院第三机械部，张连奎任部长。⁽⁸⁾

1961年10月5日，周恩来为了加强对国防工业的统一领导，密切各有关方面的联系，在北戴河与贺龙、聂荣臻商议成立一个国防工业办公室。并在本日起草给中共中央、毛泽东的报告中正式提出了这个建议。明确机构的任务是：对常规武器、国防尖端的科学研究、生产、建设和干部培养等工作进行统筹规划、全面安排，组织执行和督促检查等，建议由罗瑞卿任办公室主任。⁽⁹⁾11月8日，中共中央批准了这一报告，正式决定成立国防工业办公室。

1962年12月5日，周恩来在出席中共中央书记处会议中又专门讨论了有关国防工业的问题，同意罗瑞卿关于国防工业的总的估计和看法。会议决定：国防科技研究机构和国防生产部门的关系，可维持现状不变，今后主要是从加强它们的协作中，使它们的关系协调起来；成立第四机械工业部。为此，1963年5月25日第二届全国人大常委会第九十七次会议批准国务院设立第四机械工业部。中共中央、国务院《关于成立第四机械工业部的通知》指出，为了加速无线电工业的发展，适应国防建设和国民经济建设的迫切需要，中央决定：把无线电工业从第三机械工业部分出来，单独成立无线电工业部，对外称第四机械工业部，部长由王诤担任。⁽¹⁰⁾

1963年9月28日，第二届全国人大常委会第一百零二次会议继续批准国务院设立第五机械工业部和第六机械工业部。中共中央、国务院《关于成立第五机械工业部、第六机械工业部的通知》中指出，为了进一步加强国防工业的管理，适应国家建设发展的需要，国家决定将兵器工业、造船工业从第三机械工业部分出来，再成立两个机械工业部，第三机械工业部主管航空工业所属企业，部长由孙志远担任；第五机械工业部主管兵器局、坦克局所属企业，部长由邱创成担任；第六机械工业部主管造船工业所属企业，部长为方强。⁽¹¹⁾这样，通过增设专门的国防工业部门加大了财政对于军工产业的支持力度与领导管理，提高了新中国的国防科技实力。

二、增设与农业相关的机构

国务院对农业部门的重视主要体现在1959年设立了农业机械部和1963年设立农业银行。早在1959年6月8日，周恩来就指出：“要用各种力量抓农业生产，从省委起都要把重点放在农业，中央也要腾出手来抓农业。”同时建议“减少工业部门的投资，增加农业、林业和地方交通的投资。”⁽¹²⁾

1962年11月19日，周恩来在接见参加农业机械部、农业部、第一机械工业部召开的全国性会议的代表时说：“在以农业为基础，工业为主导的总方针下，农业发展的方向就是机械化。农机、一机、化工等工业部门以及水利、手工业等部门，都必须解决如何与农业部门相结合这一大问题。因此，农业部门一方面要研究机械化问题，一方面要研究改良农具。”⁽¹³⁾

三、权力上收要求增设机构

20世纪60年代初，一大批在“大跃进”运动中放下去的企、事业单位重新上收，大部分仍归国务院管理，小部分由省、市、自治区人民委员会管理或代管。于是，由中央政府和省、市、自治区政府管理的企、事业单位数量倍增，原有的政府机构无力接应，只能通过增设职能机构来解决这一大批企业、事业单位的管理问题。比如，高等院校上收之后，教育部所管单位骤增，所以又重建高等教育部以领导高等院校。类似这种情况的，还有第二轻工业部、外文出版发行事业局等机构的建立或升格。

60年代初期，为适应国民经济调整的需要，更好做好部门与行业之间的协调工作，中央和地方政府还建立了一些临时机构。部分临时机构对政府有关工作起到了较好的协调作用。但是，也有相当一部分临时机构的职能、业务与政府的相关部门交叉重复，增加了政务处理的周转程序和领导层次。从此，设立临时机构成为一种惯例，而且临时机构往往变成常设机构，这是政府机构膨胀的另一原因。⁽¹⁴⁾

四、党政关系的变动引起机构变动

1960年9月，为了进一步加强党对全国政治经济工作的领导，中共中央政治局决定重新成立六个中央局，分别是：中南局，陶铸任第一书记；东北局，宋任穷为第一书记；西南局，李井泉任第一书记；西北局，刘澜涛任第一书记；华北局，李雪峰任第一书记；华东局，柯庆施任第一书记，作为中共中央在各大区的派出机构，以加强对个地区的各项工作的领导。

在各中共中央局设立之后，相应设立同级政府派出机构，各大区的中共中央局直接包揽了各大区的政治、经济、文化等各项事务，同时直接领导各大区所辖省、市、自治区的党、政、群机关的工作。各省、市、自治区的政府事务要先经各中央局，然后转中共中央决定，各大区的行政事务直接报中共中央决定。经济管理的大权集中到中央、中央局和省（自治区、市）三级，并要求最近两三年内，应该更多地集中到中央和中央局。

1961年1月20日，中共中央颁布《关于调整管理体制的若干暂行规定》，决定调整经济管理体制，将财政大权与行政管理权集中到中央。按照《暂行规定》，中共中央要求把经济管理大权集中到中央、中央局和省（市、自治区）三级，两三年内更多地集中到中央、中央局。所有生产、基建、物资、收购、劳动、财务都必须执行全国一盘棋、上下一本账的方针，不得层层加码；货币发行权收归中央，不允许赤字预算。同时规定资金一律不得用于计划外基本建设。⁽¹⁵⁾

在社会主义建设时期，党建立了各级政权机关后，执政党与国家政权机关的职能应该分开：党制定大政方针；国家立法机关将党的大政方针变为国家意志，制定一系列法律规范和经济与社会发展的中长期计划，国家的行政机关具体部署并组织实施计划和决议。但是，中共中央却直接处理了理应属于国务院工作范围内的许多事务；另一方面，中共中央又通过党的系统（中共中央各小组、中共中央各职能部门、国务院所属各部委党组）直接指挥国务院各职能部门的工作，因此事实上逾越了国务院这个层次。到20世纪60年代中期，横向权力集中到党的同系统，纵向权力集中到中央，严重影响国家权力机关和行政机关独立行使职权。