第四节　“文化大革命”对国务院的冲击

“文化大革命”全面发动后，中央行政体制陷于几近崩溃的境地，政府职能无法履行，政府机构遭到肢解，政府工作近于瘫痪。

面对杂乱无章的混乱状态，作为国家最高行政权力机关、担负政治管理职责的国务院理应维护国家机器的正常秩序和有效运转，但这和“文化大革命”的基调又不相吻合。在这样的困境中，国务院工作只能勉强维持，显得力不从心，甚至还陷入了“自身不保”的地步。在批判资产阶级反动浪潮的推动下，北京的各个造反派组织已经不满足于批斗本单位的党委，开始频繁地围攻和进驻国务院各个工作部门，企图夺取所谓“旧国务院的大权”，严重地干扰和破坏了中央政府的正常工作。以至于很多部委在一段时期内，不得不通过军事管制来维持秩序，国务院一度形成了在周恩来主持下的各部委实行军管会领导的格局。⁽²⁴⁾根据1967年5月中共中央发布的两项决定，决定对铁道部、交通部实行军事管制。此后国务院很多部委也先后实行了军管，直到1970年6月中央决定在国务院各部门建立党的核心小组和革委会，混乱的局面才得到初步控制。

1967年5月起，中央先后发布命令，对国务院一些重要部门实行军管，或划归军队领导和派驻军代表。此时各部门负责人大部分被揪斗。随着国务院机构的不断裁并，国务院各部门的工作人员由“文化大革命”前的4.1万人裁减到1万人左右。⁽²⁵⁾国务院所属的几十个部、委、办的主要负责人，也大都遭到罢黜或“靠边站”，还有的部长被迫害致死。1968年2月，周恩来在谈到国务院系统领导干部的现状时，指出“现在42个单位，部长级干部站出来工作的只有90人，占总数280人中的32%。其中第一把手部长、主任只有3人，其他统统‘靠边站’了。”⁽²⁶⁾

1970年6月后，国务院各部、委普遍建立了党的核心小组和革委会。党的核心小组直属中共中央，实行所谓的军、干、群和老、中、青三结合，通过革委会实行党的“一元化”领导。这使得国务院各部门在一定程度上摆脱了“文革”初期的混乱局势，有了相对稳定的工作秩序。但同时，在“精兵简政”的口号下，又遭遇了机构的大裁大并，大量的经济管理部门“被砍被撤”。比如，把国家计委、国家经委、劳动部、物资管理部、地质部、国家统计局、国务院工业交通办公室、全国物价委员会等部门合并为国家计划委员会；煤炭部、化工部和石油部合并为燃料化学工业部，等等。经过裁并，国务院机构从1965年的79个部门锐减到32个，其中国务院只领导19个部门，其余13个则划归“中央文革”和中央军委办事组管理。⁽²⁷⁾

与机构“大砍大裁”相对应的是“过激过猛”的权力下放。为了适应战备体制、三线建设的需要，根据中共中央指示，国务院把大部分直属企业、事业单位下放给地方管理。以工交部门为例，根据国务院拟定的《关于国务院工业交通各部直属企业下放给地方管理的通知》，各部门很短时间内，就草率地将包括鞍钢、大庆油田、开滦煤矿、吉林化工等多个直属企事业单位下放给地方管理。截至1970年9月底，国务院工交部门直属的3 082个企事业单位，已被下放2 237个，占总数73%，尚待下放的有469个，撤销的有104个。⁽²⁸⁾而负责接管的地方革委会，为了贯彻“一元化领导、精兵简政”的方针，一般只设办事组、秘书组、保卫组、政治组、生产指挥部等组部，建制相当简陋，也不规范。而且在一切以政治为中心的情况下，根本无暇、也没有能力管理这些下放的企事业单位。

“文化大革命”全面发动后，中央行政体制的运行面临着很大的困境，国务院工作陷入了一种两难的境地。“一方面对于越来越混乱的经济工作和社会局面不能不管，原来由党组织和地方政府所承担的工作越来越多的压到国务院肩上。另一方面国务院又管不了和管不好当时的经济工作和社会工作，显得力不从心，勉强维持”。⁽²⁹⁾

1970年对国务院机构大调整和权力下放是极不正常的。国务院组成部门的设立、撤销、合并等，都应该有明确的法定依据，其调整也应该按照法律规定的程序进行。“五四宪法”对包括国务院在内的国家机构的设置等方面都做了较为严格的规定。然而，1970年对国务院机构做出如此大动作的调整，却是直接经过中共中央批发就予以执行，而不是按照人民代表大会制度的原则和要求的程序进行。这是在特殊历史条件下，出现的极不正常的机构设置管理体制。其次，“文革”期间中央行政机构不仅遭到不正常的压缩和删减，而且其管理权限也遭到肢解、分割，在国务院系统内划出数个部门归中央文革和军队管辖，国务院实际只领导19个部门。这种严重的党政不分、军政不分，在很大程度上对中央政府的体制、职能和工作方式等造成了负面影响，使中央政府的领导权限和管理能力受到很大的削弱。第三，当时不恰当的撤并、精简，造成了国务院机构的“支离破碎”。在革委会体制下，下放的机构“无从落脚”。比如，对关系国计民生的大型骨干企业，地方管不了，不得不再转归中央部门代管。这种宏观管理的失控和收放无序，使得中国行政体制一度陷入非常混乱的状态。⁽³⁰⁾