一、中国特殊经济园区发展经验

特殊经济园区是在商品经济、市场全球化和国际贸易发展中产生的，最初在国外以自由港⁽¹⁾、自由贸易区的形式出现。世界上许多国家和地区都设有多种类型的特殊经济园区⁽²⁾。这些园区不仅促进了本国产业和贸易的发展，也成为国际投资的重要载体，在全球经济发展中发挥了特有的功能和作用。我国在充分考虑自身国情的情况下，借鉴并参考国外特殊经济园区的不同模式，逐步建立了以经济特区为代表的，以各类经济技术开发区、高新技术开发区、海关特殊监管区、边境合作区、自由贸易试验区等为重要内容的，具有中国特色的特殊经济园区发展体系。

（一）体系类别

按照我国40余年实践的经验，中国特殊经济园区的“特”主要体现在：设定在特殊区域并采取较境内其他地区更加开放、自由的特殊性政策，实施因地制宜、特殊性管理体制，创造与国际接轨的投资环境，以达到吸引投资、促进贸易和经济发展的目的。

从功能来看，我国特殊经济园区体系可划分为两大类别：一是承担特定功能的特殊经济园区；二是具备综合功能的特殊经济园区。按照空间规划和物理形态理解，单一功能特殊经济园区多采取产业集聚式形态，多种功能组合的特殊经济园区多采取产业城市式（或产业城镇式）形态⁽³⁾。

在我国，承担特定功能的特殊经济园区主要有七种形式，包括：经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区、边境经济合作区、台商投资区、旅游度假区和自由贸易试验区。此外，我国正在上海与海南两地研究设立具有中国特色的自由贸易港，未来有望成为我国开放水平最高的承担特定功能的特殊经济园区。我国具备综合功能的特殊经济园区往往是特定功能园区的不同组合体，并具有多种经济功能及城市功能，其一般按照国家整体战略规划，将两个以上特定功能的园区组合成一个较大的区域空间，创造出有利于引进外资和技术的优越投资环境，形成对外开放的综合功能，如生产制造、自由贸易、科技创新、生产服务、城市配套等，如图1-1所示。我国具备综合功能的特殊经济园区主要包括两种形式：国家经济特区和国家级新区。

（二）模式总结

1．开发模式

根据开发主体的不同，中国特殊经济园区开发模式一般分为政府主导开发和企业主导开发两大类。

（1）以政府为主体的开发模式

该模式以政府作为园区开发主体，并承担最终损益。具体实施主体可以是建设职能部门（如建设局、建筑工务署、土地储备中心等），也可以是政府派出机构（如园区管理委员会或管理局）。

从开发收支看，园区开发收入包括土地出让收入、税收及行政规费收入，支出包括征地（填海）、拆迁、“九通一平”基础设施建设，公用配套设施建设以及融资财务费用等。从融资渠道看，政府可从以下渠道融资：一是财政资金；二是国土基金；三是成立专项资金；四是政府信用融资。前三类为政府性资金，第四类为外部信用融资。

由于政府财政实力、土地开发规模等方面的差异，开发主体往往难以一次性筹措足够的政府性开发资金，因此需要依靠外部信用融资。根据融资主体选择的不同，可分为国有平台公司信用融资模式和土地储备中心信用融资模式。

•国有平台公司信用融资模式：以苏州新区为例，新区政府委托国有的苏新集团公司进行土地开发的融资、征地、配套建设工作，政府出让土地，用土地出让金支付征地成本、财务费用，回购配套设施资产，不足部分逐年用财政收入弥补。苏新集团公司是融资主体，而新区政府是损益主体。

•土地储备中心信用融资模式：以重庆产业园区为例，以土地储备中心为融资平台，该中心以土地出让金作为质押，向以国家开发银行为主的银团贷款融资。同时，该中心委托有关单位开展园区配套设施建设，并代表政府出让、拍卖土地，收取土地出让金。具有土地储备与一级开发权的园区管委会往往也采取该模式。

两类信用融资模式的区别在于融资载体的不同，但实质均是政府作为损益主体。选择哪种模式取决于融资的便利性。一般而言，土地储备中心的融资模式单一，融资放大功能不足，且融资成功与否取决于土地规划和开发的可行性。国有平台公司的融资模式相对较为灵活，渠道多样化且兼具融资放大效应，但其需拥有较好的信用、资产和盈利能力。

（2）以企业为主体的开发模式

该模式是由政府将园区土地成片转让给企业，由企业作为土地开发的主体，根据政府的统一规划与定位，负责园区全部或部分土地开发、产业招商等工作。开发主体通过土地增值获取利润，并承担开发的最终损益，因而具有“政府主导、市场运作”的特征。由于开发企业无法获得园区的税收收入，若出现“入不敷出”的情况，则部分园区所在地政府往往会给予开发企业一定的专项补助。开发主体根据资本构成特点可分为政府全资开发公司、合资开发公司以及民营开发公司。

•政府全资开发公司：上海的产业园区多数采用该模式，政府为园区开发公司提供一定的专项财政支持，包括重点招商项目的土地补贴、产业扶持基金等。西安高新区在起步期时也采用该模式。由于园区具有一级财政职能，因此开发公司（高科集团公司）向银行融资并对园区实施开发，以政府名义出让土地，管委会（代表政府）除必要的财政支出外，还将土地出让金和节余的财政收入全部投入开发公司用于园区滚动开发。

•合资开发公司：苏州工业园区的开发主体是由新加坡政府牵头的外方财团和中方财团合资组建的苏州工业园区开发有限公司（CSSD）。高标准的规划使园区初期的基础设施投入较高，经过一段时间的探索，CSSD逐步转变为中方控股，地方政府为其提供一定的财力支持。

•民营开发公司：大连软件园、重庆永川现代物流园、信阳国际家居产业小镇均由民营企业作为开发主体。该模式的良性运作取决于以下关键因素：一是园区独特的产业定位；二是园区良好的区位地段，开发主体由此可获得丰厚的开发收益，以支撑园区的良性发展；三是政府对企业的大力支持，如支持企业获得园区外的有关土地，开发收益用于补贴园区开发投入。

中国特殊经济园区开发建设模式如表1-1所示。

在企业化开发模式下，不同阶段具有不同的运营盈利模式。

•开发投入期盈利模式：在开发投入期，开发投资压力较大，资金回笼速度尤为关键。对此，应着眼于园区基本功能及配套设施的同步开发，尽力平衡投入期的资金流。与此同时，通过提供完善的基础设施硬件环境、优惠的商业设施租金和全面的“一站式”服务，大力招商引资，培育产业氛围，夯实资金流集聚基础。本阶段主要盈利模式包括配套商业设施租售、市政公用设施专营权转让、获取土地出让金、财政补贴等。

•园区成长期盈利模式：伴随着园区产业氛围的逐步成熟，资源要素集聚度的日益提高，应全面发展先进制造、物流、研发、文化创意、商业服务配套等功能，并据此拓展多层次的配套服务产品，促进园区形成高速发展的动力。本阶段除了第一阶段的盈利模式，主要盈利模式还包括市政公用设施专营、代理增值服务（包括信息咨询、物流代理、厂房代建与代理招商）、商务增值服务（包括会展服务、会务服务、酒店服务等）。

•园区成熟期盈利模式：园区进入成熟期后，伴随着区内产业结构及消费结构的升级，一方面应注重根据需求变化，积极挖掘各项延伸功能，着力打造园区服务的品牌效应；另一方面，伴随着可供开发土地空间的减少，应积极探索多元化、集约化的盈利模式。本阶段除了第一、二阶段的盈利模式，主要盈利模式还包括对外投资（如产业投资、证券投资等）、自主产业（如投资经营某一类实体业务）、公司上市并扩张主业、园区品牌经营与开发咨询。

2．管理模式

目前，国内特殊经济园区管理模式主要有派出机构管理、企业化管理、行政区管理和法定机构管理四种类型，如表1-2所示。

（1）派出机构管理

在中国特殊经济园区建设发展实践中，管理委员会（或管理局）是所在地本级政府的派出机构，在园区范围内经授权后承担本级政府的部分经济管理与社会管理职能，以满足园区经济社会发展的各种管理与服务要求。大多数工业园区管委会作为当地市政府派出机构，行政级别较高。部分园区还拥有一级财政职能。

该模式的特点包括：一是实行大部门制，按照精简、统一、效能的原则设置内部机构，工业园区管委会的一个机构需面对本级政府的5~8个部门，管理人员数量不到相应政府机构的1/10，且克服不必要的职能交叉，大幅提高了管理与服务效率。二是实行“一站式”服务。即以亲商、安商、富商为核心理念，建立“一站式”投资服务大厅，入区项目从洽谈、签约、审批实行一条龙服务、一个窗口对外、集中审批，项目在引进、建设、投产全流程中均可享受精细化服务。三是实行行政管理标准化，即按照ISO 9001质量管理体系要求，建立行政管理的国际化、制度化优势。

派出机构管理模式被中国90%以上的工业园区采用，适用于工业园区发展的初、中期阶段。该模式的优点在于机构精简、高效，缺点在于管理主体地位没有明确的法律界定，与本级政府往往职能权限边界不清，这一问题在园区快速发展和城市功能逐步完善的进程中更为突出。

采用这种模式的代表性园区如下：

•苏州工业园区：按照管理和开发相分离的原则，园区建立了三个层次的管理架构，具体管理由中方负责：第一层是由中新双方政府高层组成的中新联合协调理事会，一般1~2年开一次会；第二层是由苏州市政府和新加坡裕廊工业区裕廊镇管理局组成的双边工作委员会，定期开会；第三层是由苏州工业园借鉴新加坡经验办公室和新加坡贸工部软件项目办公室组成的管理委员会（SIPAC），是园区管理主体。园区管委会作为苏州市政府的派出机构，在行政辖区范围内全面行使管理权，负责日常行政管理职能。其中，工业园区的总体规划及其分期规划由中新双方共同编制，报省政府批准后由管委会监督实施。工业园区分区规划、控制性详细规划由管委会组织编制，报市政府批准后，由管委会组织实施。中新双方财团合资组建的中新苏州工业园区开发有限公司（CSSD）负责开发建设，主要是基础设施开发、招商引资、物业管理、项目管理、咨询服务、产业开发、风险投资等业务。

•上海嘉定工业区：嘉定工业区管理委员会受嘉定区人民政府委托行使政府职能，管理委员会与工业区开发总公司合署办公，管委会下设外商服务中心、招商部、土地所、工程部、地区部、办公室、劳动所、物业公司、绿化公司等职能部门，全面负责区域内的规划实施、招商活动和社区管理。园区设置有海关、工商、税务、财政、职业中介、银行、法律服务等机构，可提供全方位的配套服务。

•苏州高新区：管理委员会是苏州市人民政府的派出机构，代表市人民政府领导与管理开发区范围内的经济、科技和社会事业，协调各部门和各单位在开发区的工作，享有省辖市经济管理权限。管理委员会实行“四管四不管”——管宏观不管微观、管规划不管计划、管市场不管企业、管服务不管事务。政府职能一分为三：①公用设施、公益事业、社会治安和社会保障等工作，由政府负责；②大量事务性工作交由社会中介机构负责；③园区开发与项目建设，交由企业实施。

•西安高新区：管理体制包含三个层次：第一层次是决策层，即高新区建设领导小组。由市委、市政府主要领导任组长，市政府和省直有关部门及部分区县主要领导为成员，负责制定高新区整体规划和发展目标，协调解决高新区发展中的重大问题。第二层次是管理层，即以“精简、高效、服务”为特点的高新区管委会，被授予市一级的经济管理权限，具有一级财政权限以及规划、建设、土地开发、项目审批权、劳动人事、进出口业务等经济管理和部分行政管理职能，市政、市容、物价等业务由市级主管部门授权委托管理。第三层次是经营服务层，即管委会下设的高科集团公司，通过房地产滚动开发、基础设施建设、投融资、技术引进、产品营销等方式为区内企业提供服务。

•重庆特色工业园：成立重庆市特色工业园区规划建设领导小组；由一位副市长任组长，成员单位由市经委、市计委、市农办、市建委、市科委、市外经委、市财政局、市国土房管局、市规划局、市国税局、市地税局、市工商局、市劳动保障局、市环保局等部门组成。该小组负责全市特色工业园区建设的审核，负责拟定相关政策法规。依据“精简、统一效能”的要求建立起具有较强协调能力的园区管理体制和运行机制，负责园区对外招商、项目申报和全方位服务。

•上海化学工业区：实行上海化学工业区开发领导小组、化工区管理委员会、园区发展有限公司三个层次的管理体制。化学工业区开发领导小组由市长担任组长，主要决定重大事项、明确大政方针。园区管理委员会作为政府派出机构，主要职责是：负责制定和修改化工区发展规划、计划与产业政策；负责投资项目、土地使用的审批和建设工程管理；协调海关、检验检疫、人民银行上海分行、外事等行政管理部门对区内企业的日常行政管理。园区发展有限公司具体承担园区的开发建设和基础设施管理，承担招商引资和落户于区内项目报批的事务性工作以及为区内企业、机构提供服务。

园区管委会的代表性管理职能如表1-3所示。

（2）企业化管理

该模式不新设行政机构，仅由经政府授权的开发商作为工业园区开发、建设与管理的主体。与当前中国普遍采用的管委会模式相比，这是一种管理模式的有益探索，其管理更为精简、高效和专业化，但容易产生企业发展目标与区域社会管理目标之间的利益冲突。

以上海闵行经济技术开发区为例，1988年上海市九届人大四次会议审议并颁布实施了《上海市经济技术开发区条例》，一是规定由上海闵行联合发展有限公司（中外合资企业）为闵行开发区开发建设与经营管理的经济实体，按照市政府批准的发展规划，负责开发区内的基础设施建设、土地房产经营，协助其他投资者兴办企业并为之提供全面的配套服务。二是规定开发区属政府管理范围的市政、公安、交通、消防、文教、卫生等，仍由各主管部门及所在行政区负责管理。根据该条例规定，闵行开发区引入“行政管理服务中心”并建立“开发区管理办公室”来协助从事开发区的行政与社会管理。上海闵行经济技术开发区管理机构如图1-2所示。

（3）行政区管理

即由当地行政区政府来进行工业园区管理。具体可以新设立一级行政区政府来管理，也可由园区管理机构与所在行政区政府合并（如广州经济技术开发区与当地行政区合署办公）。这种模式一般适用于处于发展中后期阶段、城市功能较为完善的工业园区，有利于全面发挥行政区体制的经济、社会管理职能，资源配置能力更强。与此同时，由于政府职能部门较多，也容易导致管理服务效率不高的问题。

（4）法定机构管理

法定机构是依特定立法设立，依照国家有关法律、法规、规章规定进行运营、管理与监管，具有独立法人地位的机构，是借鉴中国香港、新加坡公共服务管理经验的产物。占地15平方千米的深圳前海深港现代服务业合作区于2011年1月成立了法定机构——前海管理局，为中国机构改革进行了有益探索。

法定机构既非政府，也不同于一般企业，而是实行企业化管理，但不以营利为目的的公共机构，享有完整的区域管理权限，“是企业化的政府，但不是政府的企业”。法定机构具有以下特点：一是机构法定。每个法定机构都有一部专门的法律，规定该机构的设立、职责、经费来源等内容。二是政府资助。法定机构的活动经费或者由政府全额资助，或者由政府出资成立，但按商业化原则运作，收费要严格核算成本。三是运作独立。作为半独立、半官方组织，与政府部门相比有较大的管理、人事聘用和财政自主权，不受国家机关及其他机构的干预。四是行使社会公共权力。法定机构是从行政体制中剥离出来的但又不进入市场的机构，行使的是政府权力之外的社会公共权力。总而言之，法定机构集成了管委会模式的优点，同时也解决了管委会模式的法律地位问题。

（三）成功经验

经过40余年的发展，中国探索出了一种以深圳经济特区为“窗口”和“试验田”，逐步推广到开发和开放新区、综合配套改革试验区以及海关特殊监管区的由“点”到“线”再到“面”的全面带动全国经济快速增长的特殊经济园区发展模式。中国特殊经济园区已经成为国家经济发展的重要引擎、对外开放的主要载体、产业集聚的重大平台、科技创新的中坚力量、节能环保的示范基地、人力资源的聚集高地、城镇化发展推动力量、体制改革的试验区域、投资环境的优质品牌，在投资、建设和管理运营领域形成了一套系统的经验知识体系。

1．坚持“先行先试”战略，探索复制推广模式

作为幅员辽阔、多民族的发展中大国，受历史基础、资源禀赋、区位条件等因素的影响，在外部开放经验不足的条件下难以实现全面开放均衡发展。因此，在特殊经济园区的设立过程中，中国采取非均衡化的发展战略：坚持大胆探索先行先试，率先启动经济特区试点，通过经验和资金的不断积累，由点到线、由线到面渐进有序地由非均衡发展向均衡发展过渡。非均衡发展战略由中央政府进行利益协调，获得优惠政策的特殊经济园区在实现率先发展后，由中央政府以税收转移支付的方式支持后发展地区，以实现共享开放成果。优惠政策采取动态调整方式，在特殊经济园区实行一定年限后，逐步消除区域差异，进而复制推广至全国。

2．坚持系统规划先行，注重园区顶层设计

园区的顶层设计包括诸如立法保障、园区系统性规划、投资建设运营一体化、产业招商先行等经验或理念。参考深圳经济特区、苏州工业园、上海漕河泾新兴技术开发区等具有代表性的中国特殊经济园区案例，其成功经验之一可以归为在园区开发前期开展了一系列的顶层设计，编制了以“123”体系为核心的规划成果。其中，“1”是指为开发特殊经济园区而颁布的专项法律法规，如1980年全国人大常委会会议批准了《广东省经济特区条例》，明确了深圳等经济特区的企业注册经营、优惠办法、劳动管理、组织管理等内容，1990年上海市人大常委会会议通过了《上海市漕河泾新兴经济技术开发区暂行条例》，明确了漕河泾新兴技术开发区的主要任务、管理体制、开发基金、优惠政策、人才管理和环境保护等内容。“2”是指特殊经济园区的产业规划与空间规划，如苏州工业园坚持“先规划后建设”的原则，在园区成立最早期的1994年便投入3000万元，开展了以产业与空间布局为主的园区系统规划。“3”是指特殊经济园区的可行性研究、融资方案、运营方案，可行性研究是为了确保园区产业经济指标、空间工程指标、财务指标、社会效益指标之间的平衡，融资方案是为了保障园区全生命周期的资金需求与筹措，运营方案是为了保障园区基础配套与服务，获取园区的增值服务与产业投资收益，实现园区的可持续发展。

3．坚持国家战略导向，引导产业转型升级

特殊经济园区作为我国对外开放战略的创新之举，坚持作为国家战略的支撑区、先导区，始终将产业发展放在第一位，并根据国家战略不断进行调整，引导产业转型升级。以国家级经开区为例，经开区自成立以来，不断适应国家大的战略方针调整，先后形成“三为主、一致力”“三为主、二致力、一促进”和“三并重、二致力、一促进”的发展方针，为其吸引外资、引进技术、改革体制、产业结构升级与城市功能升级等明确了方向。再以自由贸易试验区为例，根据国家战略导向，其重点发展现代服务业，弥补我国在服务业领域的发展不足问题。其中，上海自贸区重点发展金融创新、商贸服务、航运服务、软件和信息技术服务、专业服务和社会服务业，深圳前海蛇口自贸片区重点发展金融业、现代物流业、信息服务业、科技服务和其他专业服务业。

4．坚持体制机制创新，适应产业发展要求

我国特殊经济园区大多采取“机构精简高效、上级充分授权、财政管理独立”的管委会模式。以国家级经开区为例，国家级经开区管委会作为所在地本级政府的派出机构，经授权后承担本级政府的部分经济管理与社会管理职能，并通过实行大部门制、“一站式”服务和行政管理标准化，大幅提高了管理与服务效率，有效推动了园区企业的快速发展。部分特殊经济园区还充分利用全国综合配套改革试验区以及省级综合配套改革试点区的机遇，在行政管理、城乡统筹、扩大开放、区域合作、生态建设等领域成为综合体制改革的探路者。

5．坚持创新融资模式，推动园区滚动开发

中国特殊经济园区始终坚持创新融资方式，按照“统一规划、分步实施、滚动发展”的原则，通过综合运用信贷、引进外资开发商、项目融资、土地使用权转让、财政留成、资本市场上市等多种融资方式，筹集资金开展基础设施建设，再将获得的税收收入和土地出让收入投入新地块，从而实现滚动开发与可持续发展。

6．坚持科技引领战略，提升园区竞争力

科技创新是园区提升国际竞争力和实现可持续发展的基石，经过多年的发展，以国家级高新区和国家级经开区为代表的特殊经济园区，培育和引进一批拥有自主知识产权和自主品牌、具有产品或服务全球定价权的大型高新技术企业，发展产业链中核心零部件和关键材料制造环节，成为我国科技创新的中坚力量。

7．坚持“产城融合”发展，推动城镇化进程

特殊经济园区坚持“产城融合”战略，为推动国家城镇化进程发挥重要作用。国家级经开区通过发展以先进制造业和现代服务业为主导的实体经济，由单一工业园区向以产业为主导的综合性功能区升级，逐步建成了一批功能完善、景观优美、具有较强综合竞争力的产城融合新城区，成为我国城镇化进程中的重要推动力量。国家级新区着力推进“人口城镇化”发展模式，强化产业、空间、生态、人口规划的深度融合，注重产业功能、城市功能、生态功能协同发展，充分利用当地生态和景观资源，引入高端制造业和现代服务业，提升新区智能化管理水平，打造“宜业、宜商、宜学、宜游、宜居”的现代新城。

8．坚持优化投资环境，构建服务型政府

作为改革创新的试验田，中国特殊经济园区始终坚持政府主导与市场机制的有效结合，走在体制机制创新探索的最前沿。从投资硬环境来看，政府以总体发展规划控制由企业操作的特殊经济园区土地开发和基础设施、配套设施的建设工程，园区的产业入驻和信息化水平居于国际先进水平。从投资软环境来看，中国特殊经济园区通过体制机制创新，营造出重商、亲商、安商的投资环境，成为投资环境的优质品牌。

（四）发展方向

基于良好的发展基础，站在新起点，我国正积极推动特殊经济园区的优化升级，旨在构建特殊经济园区面向未来的核心竞争力，更好地服务国家经济与社会发展。

1．从顶层设计来看，从1.0版园区向2.0版园区升级

1980年8月，我国正式设立经济特区，开启了以经济特区为代表的1.0版特殊经济园区的建设事业。兴办经济特区是党和国家为推进我国改革开放和社会主义现代化做出的一项重大决策，经济特区实施“引进来”战略，通过实行特殊政策吸引跨国企业入驻，有力地推进了我国工业化进程。在成功兴办经济特区的基础上，我国又先后建立了经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区等多种形式的1.0版特殊经济园区。

2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌。2015年和2017年，我国又分别在广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西10省市设立了一批自由贸易试验区，形成了“1+3+7”、由沿海到内陆、自东向西全覆盖的自贸试验区格局。2017年3月，国务院发布的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（国发〔2017〕23号）提出，在洋山保税港区和浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内设立自由贸易港区。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布：“党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。”

自由贸易试验区与中国特色自由贸易港的建设标志着我国开启2.0版特殊经济园区的建设。2.0版特殊经济园区具有以下重要特征：

一是从“引进来”向“走出去”转变。改革开放以来，通过在经济特区及开发区范围内，实施税收减免及补贴、土地价格优惠等政策吸引外商投资，中国已经走过了利用外资解决外汇与资本“双缺口”问题的发展阶段。近年来，随着贸易顺差以及储蓄总额超过资本形成总额，已经形成了“双盈余”，中国利用外资阶段和目标发生重大转变。在国家推动“一带一路”建设的背景下，自贸区担负着国家构建开放型经济的新使命，需要进一步探索国家战略从“引进来”向“走出去”转变的新路径，形成与国际投资、贸易通行规则互相衔接的基本制度框架，建立起国际高水平的投资和贸易服务体系。

二是从“政策倾斜”向“消除壁垒”转变。经济特区的“诱饵”是政策优惠，自贸区的“诱饵”则是消除政策壁垒。自贸区就是要探索出一套负面清单管理办法，除负面清单外，政府都不审批，完全由市场主体决定，负面清单以内的是高度透明的管理模式。自贸区不再依靠政策来作为企业投资、生产的动力，而是营造公平、公开、诚信、有序的市场环境，提供良好的市场服务。

三是从“制造业特区”向“服务业特区”转变。1.0版特殊经济园区的发展定位和发展模式，主要偏向和适应于制造业的发展，实践也证明，改革开放以来，我国通过发展园区经济，制造业规模和技术水平得到突飞猛进的发展，一跃成为“世界工厂”，但服务业水平并没有明显提升。绝大部分跨国公司关键的资金运作业务、财富管理中心设在纽约、东京、伦敦、新加坡和中国香港等地，很少设立在我国大陆地区。从上海自贸区和前海自贸区的定位来看，国家是想依托这两个试点，加快推进金融服务业的发展与人民币国际化进程，构建符合国际规则的现代服务业体系，打造中国服务业的特区。

2．从园区功能来看，从第一、二代园区向第三、四代园区升级

产业园区作为产业集聚的平台，自诞生以来，从产业、空间、功能、绿色与运营等方面来看，大致可划分为四个代际，如图1-3所示。

第四代产业园区主要有以下重要特征：

产业发展方面：着力打造高端化、集群化、创新型、知识型现代产业体系。以产业转型升级为指导，推进支柱产业高端化、新兴产业规模化、优势传统产业品牌化、服务产业精细化，带动整体产业向价值链高端延伸，推动高端制造业和服务业“双轮”驱动，引导战略性新兴产业和高新技术产业优先发展。

空间发展方面：是新型城镇化的重要载体，是推进产城融合发展的引擎。伴随着城镇化进程的逐步加快，发展要求日益提高，第四代园区更加注重与城市的融合发展，并在完善城市功能、优化城市布局、拓展城市空间，促进产城和谐发展等方面发挥重要作用。

功能发展方面：建设资源高度整合、知识创新驱动的第四代智慧园区。注重科技发展与信息化建设，推广和应用现代最新技术，搭建公共服务信息平台，推动电子商务与供应链管理的基础创新，促进高端要素、高端产业、高端人才、高端成果向区内集聚，成为典型的知识之城、智慧之城。

使命发展方面：继续肩负着发挥改革试验田和开放排头兵的历史使命。继续肩负起加快政府职能转变，强化管理模式创新，探索国家深化改革和扩大开放的新思路和新途径，继续担负好“深化改革试验田、扩大开放排头兵和国际化的引领者”的历史使命。