第一章　导论

第一节　研究背景与意义

一、中国产业转型升级的背景

（一）对中国产业结构进行优化调整已成为重大任务

根据世界银行的数据，2017年中国人均GDP为8690美元，达到当年世界银行划定的上中等收入国家的标准。(1)然而第二次世界大战结束以来，众多国家在这一阶段陷入了所谓“中等收入陷阱”。在1960年被世界银行列为中等收入国家的101个经济体中，后来真正成为高收入经济体的只有13个国家。这一状况的原因是多重的，有国际大环境的影响，更有这些国家经济和政治体制改革滞后，没有在经济发展进入新阶段以后及时推进体制机制创新和改革等内部因素。此外，绝大部分国家在进入中等收入阶段以后，未能及时采取有效的政策对产业发展战略进行重大调整，推动产业成功转型升级，从而丧失了在国内外市场的竞争能力，也成为这些国家陷入“中等收入陷阱”的重要原因。

经济结构优化调整一直是中国经济发展的一个重大命题。2015年5月27日，习近平总书记在东部七省市党委负责人座谈会上对产业结构优化升级作出了重要指示。(2)在现代化的进程中，顺利实现产业转型升级，使中国从制造大国转变成为制造强国，已经成为历史的必然选择。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。党的十九大报告明确提出全面建设社会主义现代化国家新征程的两个阶段：“第一个阶段，从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年基本实现社会主义现代化。”“第二个阶段，从二〇三五年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”为了实现两个阶段的发展目标，党的十九大报告提出要“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”。对中国产业结构进行优化调整成为一项重大任务。

（二）产业转型升级是中国转变经济发展方式的必然途径

产业转型升级是中国转变经济发展方式的必然途径，是中国全面建成小康社会和全面深化改革的新要求，是确保区域经济实现持续健康发展的重要前提，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要举措。

2009年，中国成为世界第一制造大国。然而近年来，中国钢铁、有色金属等传统重化工产业的下行压力不断加大，导致第二产业增长出现显著下降趋势，增加值从2011年的10.8%下降到2015年的6.0%，对GDP的贡献也从51.5%下降到34.2%。未来几年，部分传统产业仍将面临深度的结构性调整，而新兴产业暂时难以对经济形成规模带动作用。进一步分析，中国部分传统产业占比明显偏大，其中资源型产业、加工贸易、房地产业等是经济增长的主要推动力。在推动力减弱的情况下，工业整体增速和贡献率出现趋势性下降有着客观必然性，这种结构性变化符合国际产业变迁的基本规律。进入“十三五”时期，中国产业由大变强、由中低端向中高端转型发展也成为必然趋势。在中高端产业加快发展的引领下，中国产业定将成功实现转型升级。(3)

（三）中国产业转型升级面临的突出问题亟待解决

从国内环境来看，主要存在以下几个方面的问题：第一，产业结构亟待优化。农业基础相对薄弱，现代农业发展相对滞后；工业科技含量不足，高新技术产业发展相对较慢；服务体系尚不完善，生产性服务业发展相对滞后。第二，创新能力和核心竞争力相对偏弱。中国在关键、核心技术设备上储备不足，与美欧国家在尖端技术、核心零部件制造上存在显著差距。第三，产业发展不协调。中国农业、工业、服务业联动不足，同一产业内、上下游产业、大中小企业之间缺乏科学协调机制。第四，产业发展不可持续。中国产业发展的能源资源消耗强度明显偏大，其中钢铁、炼油、乙烯、合成氨、电石等单位产品能耗高出国际先进水平10%～20%。对化石能源持续上升的刚性需求，使生态环境的约束不断加剧。第五，发展环境亟待改善。中国政务、商务、法律、舆论、信用等环境未能适应经济持续发展的需要，流通、物流、资金、信息和交易成本较高。

从国际环境来看，主要存在以下几个方面的问题：第一，贸易摩擦和壁垒问题突出。随着中国的不断发展，部分国家已不再将中国的发展视为机遇，而是作为一种威胁。中国已连续21年成为遭受全球反倾销调查最多的WTO成员。部分发达国家通过技术壁垒，严格控制高端技术出口。(4)第二，国际市场竞争日趋激烈。美国大力扶持制造业出口，通过贸易保护，限制国外产品对美国产品的冲击；日本将扩大对新兴市场的出口作为制造业振兴的战略重点；德国将增加出口竞争力作为国家优先战略；英国将鼓励出口当作实现经济更平稳发展的途径，通过进军主要新兴市场，实现“英国制造”国际化；法国通过扩大出口信贷、放松出口管制、推动对外投资等措施，增强工业品的竞争力。第三，面临发达国家和发展中国家的双重挤压。发达国家已在一些战略性产业上取得重大突破，占据了国际竞争的制高点。其跨国公司已主导全球供应链，掌控着全球价值链的高端。而东南亚、南亚等国家和地区则依靠廉价劳动力、土地、环境等优势，承接大量劳动密集型产业。中国存在陷入“三明治陷阱”（高端技术不如人，低端市场被人抢）的风险。(5)

二、贵州省产业转型升级的背景

（一）贵州省的经济整体发展相对落后

自明永乐十一年（公元1413年）贵州建制为省以来，贵州的经济整体发展长期滞后于全国平均水平，地方财力入不敷出。(6)因此，明朝一直对贵州实施“协济”政策，将周边经济基础较好省份（四川、云南、湖广等）的部分钱粮直接转运到贵州。由于落后的经济基础以及庞大的财政压力，是否继续保留贵州省级建制在历史上曾出现过较大的争议。(7)明万历二十八年（公元1600年），明神宗平定播州世袭土司杨应龙的叛乱后，在原播州之地分别设立遵义军民府和平越军民府，并将平越军民府划归贵州布政司管辖。

清朝建立后，延续并完善了明朝对贵州的“协济”政策，既包括朝廷对贵州的“协济”，又包括临近省份（主要是四川）对贵州的“协济”。(8)清雍正五年（公元1727年），为了进一步改善贵州经济发展落后于全国的状况，缓解贵州地方财力压力，时任云贵总督鄂尔泰奏请雍正帝，将经济发展基础较好的遵义府划归贵州管辖。

中华人民共和国成立后，中国开始大规模推进工业化进程。然而，由于贵州省原有基础相对较差，加之在“三线”建设时期过分强调国防建设，经济投资效率相对较低，始终未能从根本上改变其经济社会落后的面貌。(9)改革开放以来，尤其是西部大开发战略实施以来，党中央、国务院对贵州经济发展给予了大力支持。党的十九大报告明确提出：“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）正式印发。作为全国脱贫攻坚的主战场，贵州省委、省政府早在2012年便提出了贵州要在2020年实现与全国同步全面建成小康社会的目标。为了实现这一宏伟目标，贵州大力实施工业强省战略，强力推进新型工业化进程，经济增速在2011—2018年连续八年保持全国省区市前三名，实现了人均生产总值“增比进位”的突破（从全国倒数第一到全国倒数第三）。然而，由于自身基础相对薄弱，贵州与全国其他省区市相比仍然存在较大的差距（见图1-1）。

（二）工业对全省经济的带动能力较弱

受历史、地理环境和国家政策等的影响，贵州走了一条重型工业化道路。在贵州工业化发展的进程中，重化工业对工业产值的贡献一直在上升，从20世纪80年代的62%增加到21世纪初期的72.6%；同期，轻工业对工业产值的贡献从38%下降到27.4%。值得关注的是，目前贵州的重化工业中，依然有2/3来自原材料工业，来自加工工业的仅占1/3左右。从工业化发展的进程来看，重化工业的产业链条很短，附加价值较低，不仅占用了大量资金，还会在很大程度上制约轻工业的正常发展。(10)

（三）相对落后的产业结构加剧了“营改增”对地方财力的冲击

贵州省在实施“大扶贫、大数据、大生态”三大战略行动的过程中，首先要求政府自身有可持续的财力保障。发改部门能够通过国民经济和社会发展五年规划，为实现产业转型升级、推动经济社会发展设计蓝图，却不能为预算资金的来源问题提供解决方案。地方政府虽然可通过财政投融资（如政府和社会资本合作）、政府性基金等方式为产业转型升级助力，但必须以地方税作为最后的抵押与担保。因此，地方税在贵州省实施“大扶贫、大数据、大生态”三大战略行动中发挥着至关重要的作用。

虽然贵州省的经济社会发展取得了令人瞩目的成绩，但相对落后的产业结构加剧了“营改增”对地方财力的冲击，贵州地方税收增长在短期内面临巨大的下行压力。首先，贵州的产业结构滞后于全国平均水平。2017年，贵州省的第一产业、第二产业、第三产业增加值占比为15.0∶40.1∶44.9，而同期全国第一产业、第二产业、第三产业增加值占比为7.9∶40.5∶51.6。(11)其次，贵州省三大产业的“含金量”不足，第二产业和第三产业主要提供的是低附加值的产品和服务。一方面，贵州省的第二产业主要为上游产业，加上煤、烟等传统支柱产业发展缓慢，产品和劳务的附加值相对较低。另一方面，以批发和零售业为代表的生活性服务业构成了贵州省第三产业的主要税源。2017年，贵州省批发和零售业的税收收入占整个第三产业的30.1%，而生产性服务业的占比显著偏低（见图1-2）。中国全面实施“营改增”，必然会增加贵州地方税税收收入的下行压力，进而给地方财政运行带来巨大的压力。2016年，贵州省第二产业税收收入为861.14亿元，较2015年下降4.2%。其中，采矿业和制造业税收收入分别为68.89亿元和400.44亿元，较2015年分别下降了19.5%和7.1%。(12)2017年，贵州省第二产业税收收入为961.91亿元，虽然较2016年上升11.7%，但是电力、燃气及水的生产和供应业以及建筑业的税收收入分别为71.93亿元和286.18亿元，较2016年分别下降了17.4%和6.2%。(13)

三、贵州省地方税体系的背景

（一）贵州省地方税收入增速下滑

为了缓解企业重复纳税的现象，减轻企业的宏观税负，进而推动企业与产业转型升级，财政部、国家税务总局于2011年11月16日印发《营业税改征增值税的试点方案》（财税〔2011〕110号），于2012年1月1日起正式开启“营改增”改革试点。2016年3月24日，财政部、国家税务总局印发《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号），标志着中国全面推开“营改增”试点。建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。2017年10月30日，国务院常务会议通过《国务院关于废止〈中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改〈中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定（草案）》，曾作为地方税主体税种的营业税被正式废止。

对地方政府而言，“营改增”的实施如同一把“双刃剑”。从长期来看，“营改增”的实施可以为地方税收收入进一步增长积蓄更大的潜能。然而从短期来看，“营改增”的实施加大了地方税收收入增长的下行压力。根据新形势下地方税体系及财源建设研究课题组（2016）的预测，贵州省在全面实施“营改增”后，2016—2020年全省的税收收入相较改革前将分别减少69.1亿元、78.5亿元、87.8亿元、97.2亿元、106.6亿元。贵州省的财力缺口在2016年为2683.98亿元，而到2020年这一缺口估计将上升到3647.32亿元。(14)

为了减缓“营改增”在短期对全国地方税收入的冲击，国务院于2016年4月发布了《关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发〔2016〕26号），明确要求“中央分享增值税的50%”。尽管中央增加了地方在增值税的分享比例，贵州税收总收入仍然在2016年出现了负增长，省级、地级、县级的税收都出现了不同程度的下滑（见表1-1）。

2017年，贵州税收总收入虽然较2016年有所增加，但省级、地级、乡镇级的税收收入均未能超过2015年的水平。与贵州等欠发达地区的情况形成鲜明对比的是，以上海、广东、浙江等省份为代表的发达地区在全面实施“营改增”的2016年，税收收入不仅没有大幅下滑，反而出现了较高的增长势头（见图1-3）。

（二）贵州省的税制结构尚不合理

在“营改增”试点尚未全面推开的2012—2015年，贵州地方税以营业税、企业所得税、增值税为主体税种。(15)2016年“营改增”试点全面推开后，贵州地方税税收结构的变化主要体现为营业税占比的减少与增值税占比的增加，其中增值税占比增加的绝对值低于营业税占比减少的绝对值。(16)此外，对于更能促进社会分配公平的个人所得税和财产税，其在贵州地方税收入的占比仍然显著偏低（见图1-4）。城市维护建设税、土地增值税、契税、城镇土地使用税、印花税、车船税、烟叶税、耕地占用税等税种，由于普遍存在收入不稳定、征管难度大的特征，在现行税制下均难以成为贵州地方税的主体税种。

四、研究意义

（一）理论意义

1．进一步充实了税制改革与地区产业转型升级关系的理论研究

现有的研究主要以全国或个别省区、地级市为研究视角，对地方税体系与产业转型升级的关系进行研究。然而，针对产业布局为资源能源生产地的贵州，对地方税体系与产业转型升级的关系、地方税体系与产业转型升级的联动机制的研究和探索，无论是学术界还是实业界，都相对单薄。目前学术界的研究主要集中在两个方面：一是产业转型升级对健全地方税体系的促进作用；二是个别地方税制改革对产业转型升级的促进作用。本书对产业布局不同的地区的地方税体系建设与产业转型升级的联动机制进行了深入研究，可以进一步丰富税制改革与地区产业转型升级关系的相关理论研究。

2．进一步丰富完善了新市场财政学理论

国内部分学者经常呼吁“厘清政府与市场的边界”。然而，“厘清政府与市场的边界”这个命题或许是无解的，单纯地将市场失灵理论作为财政学研究的出发点存在显著的片面性。国际无产阶级革命导师卡尔·马克思在《哥达纲领批判》中对拉萨尔主义的分配理论进行批判时，不仅明确阐述了社会总产品分配理论，还提出了社会总产品在进行个人分配之前，必须有一部分用于满足社会共同需要。(17)(18)此外，财政问题早在原始社会的氏族部落时期就已经存在。何振一在《理论财政学》中指出：“随着氏族社会的生产规模和生产范围内容的扩大，部落要解决的共同实务的增加……只有把各氏族的一部分人力和物力动员起来，集中起来，才能保证社会共同需要的满足。”(19)

党的十八届三中全会明确提出，财政问题不只是经济问题，而应成为“国家治理的基础和重要支柱”。阿历克西·德·托克维尔指出：“几乎所有的公共事务都是产生于捐税或导致捐税。”(20)菲利浦·T．霍夫曼等认为：“财政危机带来国家权力关系的调整，克服危机的尝试会带来政体的重构。”(21)朱家勤（2012）更是一针见血地指出：“税务部门是给政府收钱的部门，但同时，也可能是给政府埋炸药包的部门。”(22)Piketty（2014）对税收问题进行了定位，指出税收不是一个技术问题，它在很大程度上是一个政治和哲学问题，甚至是最重要的政治问题。(23)

本书基于以上观点，认为“社会共同需要论”才是财政学研究的出发点。政府作为市场规则的制定者、维护者，同时也是经济活动的重要参与者，必须与其他参与者一起共同遵守市场经济的规律。

（二）现实价值

本书为贵州省及欠发达地区制定相关政策提供了有益借鉴参考。重构地方税体系与实现产业转型升级，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系过程中亟待解决的命题。党的十八届三中全会明确提出：“深化税收制度改革，完善地方税体系。”党的十九大报告再次强调：“深化税收制度改革，健全地方税体系。”并明确提出：“支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平。促进中国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。”全面实施“营改增”，为中国重构地方税体系，实现产业转型升级创造了改革的“窗口期”。

作为欠发达地区的贵州省，如何把握改革机遇，实现后发赶超，采取科学有效的政策举措，构建起地方税体系与产业转型升级的联动机制，形成地方税体系建设与产业转型升级良性互动的格局，助推贵州省的产业发展尽快迈向中高端，已经成为一个亟待解决的重大现实问题。本书通过深入研究不同地区地方税体系建设与产业转型升级之间的关系，提出构建起地方税体系与产业转型升级联动机制的政策建议，为贵州省及欠发达地区制定相关政策提供有益借鉴参考，具有重大的现实意义。