第一章 绪论

1.1 研究背景

美国经济学家斯蒂格利茨曾把“中国的城市化”与“美国的高科技”并列为影响21世纪人类发展进程两件最深刻的事情。的确，自21世纪以来的十多年时间里，我国各大城市普遍进入城市化快速发展时期。这一时期里，城市空间快速膨胀，城市人口大量集聚，城市建设四处展开，如何健康、快速地推进城市化已经成为各级城市政府的最为重要的工作之一。

在如此迅猛的城市化浪潮下，对于城市规划而言，既是机遇也是挑战。一方面，城市规划的应有之义，就是对城市未来一段时期的空间发展做整体的综合部署，城市规划是城市空间资源高效利用的最有力政策工具，城市规划也是城市化进程中各类建设的“龙头”，城市规划部门与财政、国土、发改委等部门一样，往往被认为是地方政府最为倚赖的重要部门。而另一方面，城市规划也面临着众多窘境与困难，城市规划的严肃性遭到挑战，城市规划的合理性遭到质疑，城市规划的前瞻性和可操作性难以很好地兼容。城市规划得不到很好的实施，不但实施不了，城市规划部门时而还要或主动或被动地调整自身的规划来适应、保障具体项目的实施。

笔者自参加工作以来，一直就职于一个省会城市的规划部门——杭州市规划局，从事规划编制、项目审批等城市规划管理工作，经历了十多年来杭州城市的快速扩张与发展，以及城市规划部门在这一快速城市化进程中所面临的各种困境，对上述城市规划所存在的问题深有体会。这些问题主要可以归为规划编制和规划实施两大类。规划编制的问题向来是学术界的重点研究内容，也有大量文献从各个角度进行分类研究，笔者在这方面再捉笔墨的价值有限。相对而言，在规划实施方面的问题被学术界严重低估了。事实上，规划实施问题在实际的规划管理中非常普遍，规划部门每年编制的大量规划，往往有大半未能有效地实施，规划编好之后就束之高阁。再美好的规划，如果不注重对其规划实施的研究，都会沦为“纸上画画，墙上挂挂”的自娱自乐式的无用规划，城市规划的意义就无从谈起。因此，笔者希望借博士论文的研究，尝试去分析解释日常的城市规划实施当中所面临的下列四个方面的问题。

1.1.1 作用之惑：城市规划在实施建设中的作用有多大？

城市规划对于实施建设的作用之大，似乎是不言自明的。现实中新建的每一个商场、每一片住宅区，都源自规划师在城市规划中确定的一块商业用地、一片住宅用地，人们自然会认为城市规划对城市的发展有决定性的影响作用，规划师们也会因为自己亲自涂上的那一抹红色（商业）或黄色（住宅）用地变成现实而有一种成就感。

然而，城市规划在实施建设中的作用真有这么大吗？在逻辑方面，现实中符合规划的建设项目实施，只能说明规划只是实施建设的前置环节，却并不能够说明规划对实施的实际作用有多大；在事实方面，规划师确定的功能色块并不一定会实现，现实情况是有大量的原先确定好的规划实施不了。这让笔者认识到，城市规划对实施建设的实际作用并没有想象中的那么大，其作用是有限的。第一，城市规划主要集中在城市的物质空间利用方面，尽管这些空间反映了城市经济、社会、政治等关系，但城市规划只能处理这些关系反映到空间上的相互作用，而难以直接去处理这些关系，恰恰相反，现实生活中，正是这些经济、社会、政治等关系对城市规划有着决定性的作用。第二，城市规划对实施建设的管控作用的权力，是由特定的政治、立法和行政体制等方面因素决定的，不同城市的情况都不尽相同。第三，任何实施建设行为都有其自身的行动逻辑，这些逻辑与城市规划的逻辑不可能保持一致。

事实上，城市规划只是城市经济社会发展多面体中的一面，规划的实施需要城市规划与其他众多领域的共同作用，而如何理解在多方作用过程中的这种互动关系就成为理解城市规划实施的第一个问题。

1.1.2 路径之缺：城市规划靠什么促使各类主体按规划实施？

城市规划编制完成并经过法定程序批复之后，城市规划是依靠什么来促使各类公私部门来实施规划呢？我们来看看法律上是如何规定的。1990年颁布实施的《中华人民共和国城市规划法》（2008年废止）第四章共11条（第二十八条～第三十八条）内容对规划实施进行了规定，这11条内容主要强调了三个事项：一是实施建设须符合规划；二是实施建设须通过规划部门“一书两证”的审批；三是实施建设行为的一些原则性要求。可以看出，城市规划将“一书两证”作为规划实施的途径，同时，城市规划更多的是强调实施建设要如何符合规划，城市规划一旦制定完成后，各类主体应自动自发地实施规划，规划部门接下来的工作就是被动地等着各类主体来申请发放“一书两证”。

随着几十年市场经济的发展、住房改革的推进和土地出让制度的形成，带有计划经济烙印的《中华人民共和国城市规划法》已跟不上时代的发展，被2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》所取代。在规划实施方面，《中华人民共和国城乡规划法》第三章明确了共18条（第二十八条～第四十五条）要求，除了沿用“一书两证”的审批机制、完善相关程序性要求之外，新法还专门提出了制定近期建设规划的要求。新法的这一内容，意味着在规划制定以后，还需要有类似近期建设规划一样的能够主导规划实施的政策手段，在具体项目“一书两证”审批之前加以引导或限制。自此，我国城市规划实施在法律层面总体形成两条逻辑链条：一条是“总规—专项规划—控规—一书两证”的内容链，一条是“总规—近期建设规划”的行动链。

然而，法律层面上的理想要求回到规划管理的现实操作层面就大打折扣了。事实上，由国家建设主管部门推动并在各地普遍开展的近期建设规划，其实际效果并没有在各地政府决策、运行层面掀起大的波澜。尤其在杭州，杭州曾于2006年开始编制近期建设规划，并借鉴广州、深圳等地的经验，从2006年到2010年每年制定年度行动计划，多年的近期建设规划编制始终未见实效，一方面，近期建设规划中确定的发展区块和项目不一定能按计划实施；另一方面，近期建设规划中没有的项目却可以照样实施。其规划失效的原因，既有规划编制的不科学、编制时效性不够，更有实施机制上的配套缺失。可以这么说，至少在杭州，近期建设规划并没有起到主导规划实施的作用，其他的促使规划实施的主动途径也没有形成。

事实上，城市规划就像是“守株待兔”故事里的农民，在自己预设的树桩旁（制定好的规划）等待兔子来撞（规划实施），在实际管理操作层面，城市规划部门几乎没有促使各类主体实施规划的有效途径，规划的实施更多地还要依赖于其他配套政策的实施。因此，如何理解与规划相关的配套政策的实施并构建主导实施规划的有效途径，就成为理解城市规划实施的第二个问题。

1.1.3 角色之变：在编制阶段所体现出的城市规划的统筹协调性，在实施阶段怎么体现？

城市规划自学科诞生以来，就含有“统筹协调”特性的基因，综合性是城市规划工作的重要特点。在现实工作中，这种高度综合的统筹协调特性往往体现在规划编制阶段。在规划编制期间，由于城市规划的专业技术性，身为决策层的政府主要领导往往只关心大的战略格局，当地政府往往将城市规划编制权力直接委托城市规划部门来具体代理行使，此时城市规划部门往往扮演了“政府”的角色，被赋予了较多的综合应对的职责，规划部门对不同主体对空间利益的需求进行统筹协调的能力被放大了，规划编制期间的这支空间的“画笔”较大程度上由城市规划部门来使用了。然而，当规划按照法定程序制定完成后，进入到规划实施阶段时，城市规划部门的角色则从“政府”回归到“部门”，统筹协调的权力回到了政府手里，城市规划部门在先前所拥有的综合权力大为削弱。在具体的实施建设过程中，规划部门往往既要维护公共利益和规划的权威，又要服从上级政府的要求最大程度地利用空间资源，同时还要面对来自平行部门的各种利益诉求的压力。

事实上，规划师“胸怀天下”的理想主义情怀往往只能停留在规划编制方案阶段，到了规划实施阶段，规划部门就被还原成一个政府序列下的普通职能部门，城市规划不得不现实地与各类主体及相关政策展开博弈。因此，如何理解实际工作中规划部门在规划实施阶段的角色，就成为理解城市规划实施的第三个问题。

1.1.4 调整之频：城市规划频繁调整，除规划编制的原因外，如何认识来自规划实施方面的原因？

城市规划是对城市长远空间发展的综合部署，是谋全局全域的战略性政策，按理不应有过多的调整，国外众多城市“百年规划”的现象比比皆是。然而，在我国，特别是近十几年来，随着城市化进程的快速推进，各地城市规划频繁调整的现象十分普遍，换一届政府就换一批规划，甚至同一届政府任期内规划也会被多次修改，很多地方的总规、控规批复之日就是其修编、调整之时。杭州在规划调整方面就颇为典型。从2004年到2010年的7年时间里，杭州市总共进行了1749次控规调整[1]（见表1-1），平均每年要进行约250次规划调整，也就是说杭州市规划局每个工作日都有规划调整的工作要做，这样的规划调整频率可以说是居全国各大城市的前列。由于城市规划自学科诞生以来就具有安民济世的情怀和代表公共利益的特性，规划师们在对待规划频繁调整问题时通常会占据道德高地，往往会将规划调整归咎于各类主体追求自身短期利益、规划部门不够强势等原因。

资料来源：杭州市规划局控规调整统计分析报告

城市规划频繁调整的原因是多方面的，既有城市规划自身编制的水平问题，也有快速城市化的大环境原因，还有实施规划的制度因素，因此很难对其进行价值判断。将规划频繁调整行为看成好的或是坏的，这只是说明了一种现象，仅此而已。所以，如何正确理解规划调整背后的真正影响因素，就成为理解城市规划实施的第四个问题。

通过以上城市规划实施中所面临的四方面问题，我们发现，规划实施的逻辑与规划编制的逻辑有着很大的不同。在规划实施过程中，由于自身缺乏实施途径管理，城市规划实施要依赖于其他政策系统的配套实施，规划实施的成效受到其他政策系统的作用影响，规划部门在此过程中要与各类主体及相关政策展开互动，现实中出现的大量的规划调整很多都表现为规划与政策之间的博弈。因此，笔者希望通过本书的研究，能够对当前我国在城市规划实施过程中，由各种政策组成的城市政策系统对城市规划实施的作用影响做一次有益的探索，希望对今后我国城市化进程中城市规划与政策系统之间能够良性互动做出可能的贡献。