05 非银行支付机构风险专项整治

一、非银行支付机构风险专项整治的必要性

随着市场竞争的加剧，不同支付服务主体因利益驱动引发无序竞争、恶性竞争、不公平竞争的情形频频发生。部分领域乱象丛生，违规跨界经营现象突出，支付市场公平竞争无法保障，支付行业秩序遭到破坏，挪用、占用客户备付金的事件屡见报端。为维护经济金融秩序，防范支付风险，保障消费者合法权益，央行等14个部委制定并印发《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》。根据该方案，第三方支付机构风险专项整治既包括对持牌机构的规范，也包括对无证经营的打击，其中，针对持牌机构主要是客户备付金和跨机构清算业务两方面的问题。

（一）持牌机构

1.客户备付金

部分持牌机构客户备付金管理薄弱，甚至存在挪用的行为，因备付金未统一缴存，管理难度大；在机构账户上形成资金沉淀，变相吸收存款赚取利息收入。

2.跨机构清算

资金清算不透明，资金流向无法监测，滋生违法犯罪行为。

（二）无证经营

1.无证经营业务的主要特征

一是无证经营银行卡收单核心业务，包括：（1）开展商户资金清算，即所谓“二清”行为，无证机构以平台对接或大商户接入支付机构或商业银行，留存商户结算资金，并自行开展商户结算；（2）从事其他收单核心业务，包括特约商户资质审核、受理协议签订等业务活动。

二是无证经营网络支付业务，包括：（1）采取“大商户结算”模式，即用户支付资金先划转至网络平台账户，再由网络平台结算给其平台下挂商户；（2）开立类支付账户的电子钱包，具有充值、消费、提现等支付功能。

三是无证经营多用途预付卡发行与受理，包括：（1）单用途预付卡机构擅自扩大应用范围，实现跨法人商户应用，如公交领域单用途卡跨领域、跨区域扩展使用；（2）无证机构发行与受理跨法人、跨领域、跨地区使用多用途预付卡。

2.无证经营支付业务的危害

一是危害客户资金安全，引发局部风险事件。人民银行要求非银行支付机构吸收的预付资金必须全额存管在符合资质的银行，支付机构只能根据客户的支付指令划拨资金，不得挪用、占用和借用。但无证机构不受相关监管规定的约束，存在截留、挪用商户资金的风险。现实中已多次发生无证机构挪用商户结算资金或持卡预付资金、“跑路”的风险事件。

二是危害支付信息安全，助长犯罪行为。无证机构在商户和客户拓展、技术设施，终端机具、客户信息管理等方面缺乏安全保障措施，极易造成客户信息泄露、账户信息侧录等风险以及伪卡、盗刷等风险案件。一些无证机构为从事相关黄赌毒、洗钱等非法经营活动的违法客户提供支付服务，助长犯罪行为，甚至出现擅自开展跨境支付业务，引发境外监管部门关注。

三是采取不正当方式开展营销活动，严重扰乱市场经营秩序。无证机构在经营过程中，常采取低价倾销等恶性竞争方式，并主要通过变造交易、伪造业务类型以及切机、跳码等违规方式实现，挤压持证机构市场空间，产生“劣币驱逐良币”的效应，严重扰乱市场经营秩序。

四是影响支付业务监管权威性。无证经营支付业务行为不受《非金融机构支付服务管理办法》约束，逃避人民银行实施的监管，使人民银行实施支付业务行政许可的权威性、有效性受影响。无证机构开展大量虚假宣传，误导消费者、商户，出现风险事件后引发投诉、维权，影响人民银行监管权威性。

二、非银行支付机构风险专项整治的目标

按照安全与效率兼顾、鼓励创新与规范发展相结合、监管与服务并重、监管标准一致的原则，规范非银行支付机构（以下简称“支付机构”）经营模式，清理整治无证机构，遏制市场乱象，优化市场环境。促进支付机构坚持“服务电子商务发展和为社会提供小额、快捷、便民小微支付服务的宗旨”。

三、非银行支付机构风险专项整治的重点和措施

（一）开展支付机构客户备付金风险和跨机构清算业务整治

一是加大对客户备付金问题的专项整治和整改监督力度；二是建立支付机构客户备付金集中存管制度；三是逐步取消对支付机构客户备付金的利息支出；四是要求支付机构开展跨行支付业务必须通过人民银行跨行清算系统或者有合法资质的清算机构进行，建立网络支付清算平台，逐步取缔支付机构与银行直接连接处理业务的模式，确保客户备付金集中存管制度落地；五是严格支付机构市场准入和监管，加大违规处罚。目前，一般不再受理新机构设立申请，重点做好对已获牌照机构的监管引导和整改规范。

（二）开展无证经营支付业务整治

一是排查梳理无证机构名单及相关信息，包括无证机构公司概况、业务开展情况、高管人员情况等，重点关注是否存在挪用、占用资金的可能；二是根据其业务规范、社会危害程度、违法违规性质和情节轻重分类施策。对于业务量小、社会危害程度轻、能够积极配合监管部门行动的无证机构，可给予整改期，限期整改不到位的，依法予以取缔，对于业务规模较大，存在资金风险隐患、不配合监管部门行动的无证机构，依法取缔。采取集中曝光和处理的方式，整治一批典型无证机构，发挥震慑作用，维护市场秩序。

典型案例

第三方支付平台是否具有履约担保义务及功能模式缺陷的判断标准^[2]

王某通过第三方支付平台S个人实名认证，注册成为用户。某日，王某与网友张某某通过社交软件进行协商，欲使用S平台“担保交易”支付功能进行小额货币兑换。该担保交易的约定流程是：由张某某先向王某指定的S平台账户汇入人民币→S平台通知卖家王某发货→王某通过银行向张某某指定的账号汇款→买家张某某确认收货→S平台将相应的货款计结到王某的该平台账户，完成最终交易。同时，张某某与欲进行日元兑换的姜某联系，张某某将王某的S平台账户告知姜某，要求姜某向王某的S平台账户付款，并承诺向姜某指定银行账户汇入日元。姜某通过S平台向王某发起担保付款交易。王某的S平台账户收到姜某付款。王某看到其S平台账户收到人民币，认为张某某已付款，通过当地银行向张某某指定账户汇入日元。姜某在S平台上给王某留言要求汇款到其银行账户。之后，姜某因未收到汇款，双方发现被张某某欺骗，姜某不予确认收货并申请退款。王某因已汇款，故对姜某退款申请不予确认，并向当地警方报案和S平台投诉。S平台客服介入后，扣留款项。

王某认为，正是基于对S平台“担保支付”的信任，其才采用S平台担保交易支付。S平台目前的交易模式是只要有S平台账户就可以进行担保交易，对双方的身份及交易情况均不作审查，不仅没有尽到善良管理义务，更没有履行受托人最基本的义务。S平台担保交易模式存在重大漏洞，导致S平台线下沟通的双方可能与S平台线上交易的双方不同，这一信息不对称让行骗者有机可乘，故请求判决S平台公司赔偿其经济损失及利息。

法院经审理认为，用户利用S平台进行担保交易支付时，S平台仅提供

支付的网络技术服务和支付平台，而非交易平台。S平台的担保交易功能，并不是担保法意义上的担保，其主要是指S平台为电子商务平台上的交易双方及线下交易者提供代收代付的中介服务。根据我国现有法律法规以及S平台服务协议，S平台公司并无对交易详情进行实质审核、担保交易安全的义务，其只具有对交易进行形式审查、确保支付安全的义务。S平台通过账户名和密码识别用户的指示，对授权的支付指令和所提供的数据进行处理，而不考虑支付行为本身的有效性、支付主体与交易主体的一致性。与谁建立交易，交易如何达成，具体交易详情如何等交易关系是网上支付法律关系的基础，应由交易方自行选择，自行判断，自负其责。

本案中，王某与张某某系通过社交软件聊天达成小额货币兑换交易，王某未及时对姜某是否系张某某进行身份核实，其被张某某所欺骗，自身存在过错。

对S平台担保交易模式是否存在功能模式缺陷的判断，应遵循“简单、安全、快速”的在线支付原则，综合国内用户使用习惯、技术的可行性、其他工具的可替代性和产生问题的普遍性进行综合考量。S平台公司按照审慎经营的要求，提供相关服务时已要求对S平台账户进行实名认证，已创建留言等沟通渠道，让双方对交易过程进行交流，已提供必要的技术手段，确保支付指令的完整性、一致性和不可抵赖性，已对S平台服务协议相关责任限制条款通过粗体等方式提醒用户注意，交易双方也完全可以通过其他线下途径确认支付主体身份，王某也未提供证据表明类似诈骗事件的普遍性。王某被张某某所欺骗与S平台提供的服务之间并不存在因果关系，据此判决驳回王某的诉讼请求。

（一）S平台是否具有履约担保义务

1.在担保交易中，S平台公司不是交易的担保人，而是信用中介。我国《担保法》规定了5种担保形式：保证、抵押、质押、留置和定金，其中保证是指保证人和债权人约定，当债务人不能履行债务时，由保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为，而在担保交易支付中，只有双方意见达成一致才能决定资金去向。该运作是一种信用置换的过程，以S平台为信用中介，在买家确认收到商品前，由S平台替买卖双方暂时保管货款，通过信用置换来保障无法向对方证明自己信用的双方当事人缔约并践约。S平台“担保交易”的“担保”功能，解决的是交易中谁先发货和谁先付款的信用问题，S平台为双方提供信用补充，满足了交易双方对信誉和安全的需求，进而约束买卖双方的交易行为，保证交易过程资金流和物流的正常双向流动。

2.在担保交易中，S平台公司仅通过账户名和密码识别委托人的指示，而不考虑支付行为本身的有效性、支付主体与交易主体的一致性。支付行为相对独立于基础交易关系，支付业务本身要求处理得及时、准确和安全，故担保交易支付中应遵从商法的形式主义、外观主义。支付行为本身的有效性以及相关信息的真实性、合法性，应由基础交易法律关系解决，与谁建立交易，交易如何达成，具体交易详情如何等交易关系，应由交易方自行选择，自行判断，自负其责，不能以基础法律关系的因素否定S平台公司的受托行为。《电子签名法》第三条规定，当事人约定使用电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力。S平台服务协议约定，S平台公司通过用户的账户名和密码识别用户的指示，对交易的标的物不提供任何形式的鉴定证明服务。本案中，王某与张某某系通过社交软件聊天达成小额货币兑换交易，其应对交易相对方的可信性和交易环境的安全性负有谨慎注意义务。在S平台担保交易时，王某未及时对姜某是否系张某某进行身份核实，其被张某某所欺骗，应自负其责。

（二）S平台担保交易是否存在功能模式缺陷的判定

本案原告主张S平台担保交易不能识别支付相对方身份，存在功能模式缺陷，因而被他人利用才导致被骗。原告并提出可在现有S平台担保交易流程中增加验证程序，如在买家发起担保交易程序中增加一个验证信息框，由买方输入双方的交流账号，再由卖方在发货前输入相同的交流账号解锁。S平台担保交易模式是有关网上支付方法的创新服务产品。服务或产品是否存在功能模式缺陷的判断，在没有法律法规规定和合同约定标准的情况下，应遵循“及时、准确和安全”的在线支付原则，结合国内用户使用习惯、技术的可行性、其他工具的可替代性和产生问题的普遍性进行综合考量。

1.应遵循“及时、准确和安全”的在线支付原则。《非金融支付机构服务管理办法》第三十二条规定，支付机构应当具备必要的技术手段，确保支付指令的完整性、一致性和不可抵赖性，支付业务处理的及时性、准确性和支付业务的安全性；具备灾难恢复处理能力和应急处理能力，确保支付业务的连续性。2005年10月，中国人民银行发布的针对银行的《电子支付指引（第一号）》也规定确保电子支付业务处理系统的安全性，保证重要交易数据的不可抵赖性、数据存储的完整性、客户身份的真实性。

2.结合国内用户使用习惯、技术的可行性、其他工具的可替代性和产生问题的普遍性进行综合考量。S平台担保交易从八年前开始实施，已培育起国内用户的使用习惯，在现有担保交易流程中增加收货验证程序虽具有技术可行性，但将牺牲支付效率，对用户识别的功能完全可以通过S平台和创建留言渠道以及线下确认等方式实现。司法实践中，利用S平台诈骗案件，大多是卖家利用各种手段欺骗买家，少数是买家利用S平台骗取商家货物、钱款，类似本案的第三方利用S平台诈骗并不具有普遍性，本案原告的损失归咎于骗子的欺骗行为和原告自身的过失。从原告的角度，按照S平台规则，原告可以通过事先聊天，S平台支付账户名，备注留言渠道了解交易对象是否为真实的交易对方。从S平台的角度，S平台公司按照审慎经营的原则，提供相关服务时已要求对S平台账户进行实名认证，创建留言等沟通渠道，让双方对交易过程进行交流，交易双方也完全可以通过其他线下途径确认支付主体身份。故S平台担保交易并不存在功能模式缺陷，原告被张某某所欺骗与S平台提供的服务之间并不存在因果关系。

[1]李永清：《第三方支付有关问题研究》，《金融发展研究》，2008年第1期。

[2]案例来源：杭州市西湖区人民法院民事判决书（2012）杭西民初字第1715号。