第6章 美国与“东京回合”：贸易霸权面临新挑战[1]

【摘要】“东京回合”是在国际格局发生深刻变化的背景下举行的，其主要议程均是美国为应对贸易霸权面临的严峻挑战而精心设置的。在非关税壁垒领域，“东京回合”达成一系列多边协定，但农业领域的谈判没有取得实质性成果，发展中国家则推动关贸总协定制度正式实现了发展导向的规则改革。“东京回合”充分表明，美国贸易霸权面临的挑战日渐增强；美欧共同主导关贸总协定制度的强化，发展中国家的扩大参与，以及随之而来的规则调整和制度改革，成为多边贸易体系的新特征。

【关键词】美国 “东京回合” 关贸总协定 贸易霸权 制度改革

作为关贸总协定制度下第七轮多边贸易谈判，“东京回合”（1973—1979年）是在国际格局发生深刻变化的背景下举行的，美国发起“东京回合”的主要目的就是应对欧共体和发展中国家的挑战，维护美国的贸易霸权。但面对国际力量对比的新变化，美国的努力并未全部奏效。通过“东京回合”，美欧共同主导关贸总协定制度的格局进一步强化，发展中国家则依托整体实力的增强，推动多边贸易体系正式实现了发展导向的规则改革。因此，“东京回合”体现了国际权力结构变迁对多边贸易规则的影响，是关贸总协定制度新格局的一个重要标志。

本文主要依据美国外交档案文献并借鉴已有的研究成果，运用历史学的研究方法，力图从政策目标、谈判过程和谈判结果的层面，剖析美国与“东京回合”的关系，以期厘清美国贸易霸权面临的新挑战及其对关贸总协定制度规则的影响，梳理“东京回合”的改革成果与历史地位，进而为认识多边贸易体系的发展演进提供启示。

一、美国发起“东京回合”的背景、动因与目标

第二次世界大战结束后，美国凭借无与伦比的结构性权力优势，主导建立了以关贸总协定制度为核心的多边贸易体系，确立了美国在国际贸易领域的霸权地位，其表现形式就是“制度霸权”，即国际贸易规则的主导权和控制权。[2]20世纪60年代，国际格局显露变革端倪，主要体现为美国霸权地位的相对削弱，以及西欧经济的复兴和欧洲经济共同体的建立，美欧之间的力量对比呈现新的态势。为应对欧共体，尤其是共同农业政策对美国贸易霸权构成的挑战，美国发起关贸总协定制度下第六轮多边贸易谈判——“肯尼迪回合”（1964—1967年）。出于维护共同农业政策的坚定立场，欧共体在农业问题上同美国展开了激烈角逐，最终挫败了美国试图改变关贸总协定制度农业贸易规则的努力。因此，“肯尼迪回合”是美国应对贸易霸权挑战的第一个多边回合，“肯尼迪回合”及其谈判成果标志着关贸总协定制度初步实现了由美国霸权时期向美欧共同主导时期的过渡，多边贸易体系开始迈进新的历史阶段。[3]

进入20世纪70年代之后，国际力量对比再度出现新的结构性变化，其主要表现是，美国在国际经济领域的霸权地位继续呈现相对削弱的趋势；西欧经济快速发展，并与美国形成竞争之势；发展中国家立足于以贸易促发展的目标，发出了改革国际经济秩序，包括国际贸易秩序及其制度规则的呼声，成为影响国际关系发展变革的重要力量。与此同时，欧共体实现了建立以来的第一次扩员。1973年1月，英国、丹麦、爱尔兰正式加入欧共体，从而改变了西欧地缘政治地图以及全球权力的分布格局，增强了欧共体的经济权力。[4]面对国际格局的重大变迁及其对美国贸易霸权构成的新挑战，美国遂试图通过新一轮多边贸易谈判维护其领导地位和贸易利益。具体地讲，美国发起新一轮多边贸易谈判的动因主要有以下几个方面：

首先，美国力图运用新一轮多边贸易谈判继续向欧共体施加压力，敦促欧共体在共同农业政策上做出让步，重塑关贸总协定制度的农业规则。

自“肯尼迪回合”以来，农业贸易政策就是美欧角逐的重点领域。在新一轮多边贸易谈判酝酿之初，美国就将农业问题视为谈判的关键议题，目的就是运用多边贸易规则制约欧共体共同农业政策。在1972年12月的一份国务院政策文件中，美国为新一轮多边贸易谈判确立的优先目标之一就是与欧共体再度展开农业谈判，力争就农业贸易政策达成协议。因为作为农产品出口大国，农业自由化对美国具有长远的经济和政治利益。[5]

为进一步设计农业谈判的政策立场，美国政府相关部门从1973年5月起举行定期的跨部门磋商，最终就美国的农业谈判立场达成一致，其基本原则是，在新一轮多边贸易谈判中，工业谈判和农业谈判应同时进行；农业谈判应以更大的市场化导向和更加开放的贸易体系作为衡量标准，包括作为非关税壁垒的边境保护措施（主要针对共同农业政策中的进口差额税）以及出口补贴的实质性削减。[6]在美国看来，“肯尼迪回合”之所以未能就农业问题达成协议，其根本原因就在于农业谈判和工业谈判分开进行，导致美国无法左右农业谈判的进程。在新一轮多边贸易谈判中，通过将农业谈判纳入总体谈判的框架，美国意在运用非农产品的谈判筹码影响农业谈判的进程。[7]由此可见，美国农业谈判的主要目标就是再次按照美国的意志修改关贸总协定制度的农业贸易规则，以应对欧共体及其制度建设的进一步发展对美国贸易霸权构成的严峻挑战，制衡欧共体共同农业政策，维护美国的农业出口利益。

其次，通过新一轮多边贸易谈判，美国力图按照美国的政策计划和议程安排主导确立非关税壁垒规则，借此增进美国在多边贸易体系中的制度权力，拓展美国的贸易利益。

经过“肯尼迪回合”的关税谈判，发达国家的工业品关税水平普遍降低，非关税壁垒成为制约国际贸易发展的主要障碍。为促进美国的贸易利益，“维护美国的贸易领导地位”，尼克松政府在上台伊始就强烈呼吁多边贸易谈判的主要注意力应转向非关税壁垒，声称“将向非关税壁垒发起进攻”。[8]为此，尼克松政府于1970年设立国际贸易与投资政策委员会（又称“威廉斯委员会”，Williams Commission），专门研究多边贸易体系面临的问题。作为研究结论，“威廉斯委员会”强调，应通过多边贸易谈判确立具体的非关税壁垒规则。从政策设计的角度看，“威廉斯委员会”报告初步圈定了“东京回合”非关税壁垒问题的谈判议程，[9]集中体现了美国的政策意志，为美国参与“东京回合”的非关税壁垒谈判奠定了政策基础。

随着新一轮多边贸易谈判的酝酿，美国决意将非关税壁垒问题正式纳入多边贸易谈判的议程。在1973年年初的一份政策文件中，美国贸易谈判特别代表办公室就指出，非关税壁垒已经成为影响甚至限制美国贸易拓展的最主要的因素。鉴于此，美国应倡导发起非关税壁垒的多边谈判，在非关税壁垒的不同领域确立具体的多边规则，目的就是消除非关税措施对贸易市场的扭曲，建立一个更加公平的多边贸易体系。[10]

由此可见，作为世界最大的贸易国家，面对世界经济的衰退及贸易保护主义的盛行，美国发起非关税壁垒谈判的一个重要目标就是化解名目繁多的非关税壁垒对美国的不利影响，为美国贸易的拓展创造有利的制度环境，维护美国的贸易利益。更为重要的是，针对贸易霸权面临的诸多挑战，美国企图通过主导建立非关税壁垒规则，扩展关贸总协定制度的规则范畴和领域，延续美国在多边贸易体系中的霸权地位。

第三，通过新一轮多边贸易谈判，美国力图按照美国的意愿影响发展中国家倡导的贸易优惠构想，主导确立贸易优惠制度，维护美国的领导地位。

20世纪60年代，发展中国家作为一支独立的政治力量登上国际舞台，开始发挥日益重要的作用。在1964年第一届联合国贸易和发展会议上，77个发展中国家发表联合宣言，首次要求在国际贸易领域确立普遍关税优惠制度（Generalized System of Preferences，简称普惠制），促进发展中国家的经济发展。以联合国贸发会议的建立为标志，发展中国家在贸易领域的相对地位出现变化，成为国际贸易体系中一支新的力量。[11]作为回应，关贸总协定制度在1965年增设关于贸易与发展的第四部分，原则上规定了关税谈判的非互惠方式，为发展中国家在关贸总协定制度内寻求特殊和差别待遇奠定了基础，[12]初步展示了发展中国家对多边贸易议程的影响力。

1971年3月，欧共体率先宣布关税优惠计划，展示了与美国竞争发展中国家市场的战略意图。面对严峻的形势，美国国务卿罗杰斯（William P.Rogers）于4月致函尼克松，建议尽速制定美国的关税优惠方案，确保美国在关税优惠制度中的领导地位。[13]但面对美元危机和贸易赤字的双重压力，美国并未提出具体的计划。另一方面，在发展中国家的努力下，关贸总协定缔约国大会于1971年7月通过决议，将发达国家单方面给予发展中国家的以普遍性、非互惠和非歧视原则为基础的普惠制非正式地引入关贸总协定制度之中。由此可见，普惠制源自发展中国家的倡议，彰显了发展中国家寻求改革关贸总协定制度的愿望；欧共体与发展中国家贸易优惠关系的发展，以及美国在关税优惠计划中的无所作为亦从一个侧面表明，美国在多边贸易体系中的霸权地位面临更加严峻的挑战。

在新一轮多边贸易谈判酝酿之际，普惠制及特殊和差别待遇成为难以回避的议题，美国亦面临新的政策选择。美国财政部副部长西蒙（William E.Simon）在1973年1月的一份备忘录中坦陈，随着欧共体与发展中国家贸易优惠关系的发展，美欧经济和政治关系随之变化，美国的威望以及影响世界事务的能力均遭削弱。[14]由此可见，美国已经意识到多边贸易谈判无法绕开普惠制及特殊和差别待遇问题，因而必须予以应对，并以捍卫美国的领导地位作为目标。

此外，布雷顿森林体系解体亦是美国发起多边贸易谈判的重要诱因。1971年8月，尼克松宣布“新经济政策”，暂停美元与黄金的兑换，从而单方面割断了美元与黄金的联系，事实上标志着布雷顿森林体系的制度核心——黄金—美元本位制——的解体。

美国的单边主义行径遭到有关国家的强烈反对，为协调立场，发达国家组成的“十国集团”于1971年12月在华盛顿的史密森学会举行会议，谈判并达成《史密森协定》，美国以取消10%的进口附加税为筹码，促使其他主要发达国家货币对美元的汇率实现升值。[15]与此同时，基于美国的倡议，“十国集团”史密森会议一致同意，在1973年举行新一轮多边贸易谈判。[16]由此可见，面对布雷顿森林体系的解体，美国力图提振其在国际经济体系中的霸权地位，为此，美国积极倡导举行新一轮多边贸易谈判，一方面转移有关国家对美国货币金融政策的质疑，另一方面通过发起新一轮多边贸易谈判展示美国的国际领导地位。

总之，世界格局的新变化是美国酝酿新一轮多边贸易谈判的国际背景，布雷顿森林体系解体则是美国发起新一轮多边贸易谈判的直接诱因。为此，美国设计了新一轮多边贸易谈判的主要议程，目的就是按照美国的政策意志修改关贸总协定制度的农业贸易规则，主导确立非关税壁垒规则，应对发展中国家贸易优惠安排构成的挑战，维护美国的贸易霸权。

二、美国与“东京回合”的谈判进程

在完成了相关的政策筹划后，美国开始积极安排新一轮多边贸易谈判的展开事宜。按照预定计划，关贸总协定缔约国部长级会议于1973年9月12—14日在日本东京举行并发表《东京宣言》（Tokyo Declaration），决定正式启动新一轮多边贸易谈判——“东京回合”。根据美国的倡议，《东京宣言》宣布，“东京回合”的基本目标就是改善世界贸易的行为规范框架以推进贸易自由化，为此，《东京宣言》确定的谈判议程主要包括：1.非关税壁垒是“东京回合”的一个优先议题，目的就是削减或取消现行的非关税壁垒，或将非关税壁垒置于更为有效的国际规则的约束之下；2.在美国的坚持下，农业问题列入“东京回合”谈判议程，农业谈判应是整个多边贸易谈判的有机组成部分，同时兼顾农业问题的特殊性；3.“东京回合”谈判应特别关注发展中国家的贸易优惠待遇问题，为此，有关各方表达了原则上支持普惠制的立场。[17]鉴于农业贸易政策问题、非关税壁垒问题、普惠制及特殊和差别待遇问题均是美国应对贸易霸权挑战的主要领域，因此，《东京宣言》确立的谈判议程囊括了美国最为关注的核心议题，体现了美国在“东京回合”议程设置中的主导作用。

依据《东京宣言》的安排，为推进“东京回合”而设立的贸易谈判委员会第一次会议于10月24—26日在日内瓦举行。在此期间，欧共体提出，农业谈判应由一个农业委员会负责，目的就是将农产品谈判独立于工业品谈判，但招致美国的坚决反对。在美国方面看来，农产品的单独谈判势必导致农业贸易政策的不同规则，而不是将关贸总协定规则一体适用于工业品和农产品，这不仅将对美国农产品的国际竞争力构成不利影响，而且将削弱美国的谈判地位，损害美国的利益。[18]由于美欧农业谈判立场的尖锐对立，此次会议没有就“东京回合”的组织程序达成任何协议，更不用说展开实质性谈判。由此可见，“东京回合”刚一启动就因美欧分歧而陷入僵局，再度展示了农业问题对多边贸易谈判的巨大影响，体现了欧共体强力抵制美国试图修改农业贸易规则、增进贸易霸权地位的政策立场。

除农业问题之外，美国的贸易立法也是影响“东京回合”启动进程的重要因素。按照美国宪法的规定，美国政府的贸易谈判权力源自国会的授权。为寻求国会授权发起新一轮多边贸易谈判，尼克松早在4月就向国会提交了包括非关税壁垒条款的贸易法案——《1973年贸易改革法案》。但直到1973年年底，国会仍未进行表决，其他国家因之质疑美国推进多边贸易谈判的能力，[19]导致“东京回合”的谈判进程暂时中止。

1973年10月的石油危机亦对“东京回合”产生了严重影响，是“东京回合”在1974年无法推进的重要因素。在经济层面，石油危机及其引发的世界范围的经济衰退增加了推进贸易自由化的难度，[20]大大消减了有关国家对“东京回合”的预期。在政治层面，石油危机导致美国与其盟国之间出现严重的政策分歧，发达国家的合作因石油危机而新增隔阂。面对危局，美国展开了积极的外交努力，推动国际能源机构于1974年11月建立，[21]从而调和了发达国家之间的紧张关系，石油危机给“东京回合”造成的政治障碍得以缓解。

在经历了一年多的延宕后，美国国会于1974年12月批准《1974年贸易法》并经福特总统于1975年1月签署生效，美国政府正式获得非关税壁垒以及普惠制的谈判授权，[22]从而为参与“东京回合”谈判打开了绿灯。

从1975年年初开始，美国意图加快推进“东京回合”的谈判进程，但美欧在农业问题上的分歧依然是主要障碍。截至4月中旬，美欧仍然未就农业谈判程序达成妥协。概括地讲，美欧农业谈判的程序之争主要涉及两个方面的问题：1.农业问题的多边谈判构架。美国坚持应首先谈判关税和非关税措施的一般规则，这些规则不应区别工业品和农产品；欧共体则认为，农产品及其贸易具有特殊性，涉及农业领域的关税和非关税措施应由农业小组独自处理。2.谷物谈判的组织。美国认为，处理谷物问题的制度平台是国际小麦理事会及其正在主持的《国际小麦协定》谈判；欧共体则强调，谷物问题应纳入多边贸易谈判的范畴。[23]由于美欧在农业谈判程序上的持续对立，“东京回合”其他重要议题的谈判均无法展开。

实际上，作为发起国的美国并不愿因农业谈判程序之争而影响“东京回合”的前景，因而开始寻求妥协的途径。经密集磋商，美国和欧共体于5月8日就农业谈判程序达成一致：关税和非关税小组负责谈判涉及工业品和农产品的一般规则；农业谈判是“东京回合”总体谈判框架的组成部分，农业小组在处理农业领域的一般规则时，应与关税和非关税小组协调；在农业小组内设立谷物小组、乳制品小组和肉类小组，其中，同时参与“东京回合”谈判和《国际小麦协定》谈判的国家应继续《国际小麦协定》的谈判，并在适当的时候整合谈判成果。[24]随着农业谈判程序的确定，“东京回合”终于步入实质性谈判的轨道。

捍卫共同农业政策是欧共体坚定不移的立场，因此，在农业谈判的程序之争化解后，美欧在农业谈判的具体议题上又展开了新的较量。美方坚称，寻求调整共同农业政策是美国在“东京回合”的最优先目标，具体包括两项内容：在出口政策方面，美国主张通过补贴与反补贴规则约束欧共体的补贴措施；在进口政策方面，美国的目标就是限制欧共体的进口差额税。对于美国的谈判立场，欧共体表示强烈反对，重申共同农业政策不可谈判，法国甚至威胁将“东京回合”拉下马。[25]正因为农业问题的纠葛，“东京回合”直至1975年年底仍停滞不前。

在“东京回合”期间，70多个发展中国家第一次作为一个具有凝聚力的整体参与多边贸易谈判，强烈主张在关贸总协定制度中确立普惠制及特殊和差别待遇的正式地位。面对来自发展中国家的压力，美国不得不做出回应。一方面，根据授权，美国政府于1976年1月公布普惠制清单，开始实施普惠制计划，但美国坚持认为，普惠制应通过双边方式谈判处理，强调普惠制不是“东京回合”的谈判议题。[26]另一方面，对于特殊和差别待遇问题，美国宣称，可以通过多边贸易谈判确立特殊和差别待遇规则，但交换条件是，随着经济发展水平的提升，发展中国家应在多边贸易体系中接受逐步增加的义务。[27]至此，美国设定了处理发展中国家待遇问题的政策框架：普惠制的双边性质，以及特殊和差别待遇的条件性。其中，美国设定的条件亦被谈判各方称为“毕业”问题，即随着发展地位的变化，发展中国家享受的特殊待遇将最终取消。由于美国没有对所谓毕业标准做出界定，因此，毕业问题招致发展中国家的普遍反对，成为“东京回合”发展中国家待遇谈判中最艰难的问题。[28]美国的战略意图是，通过植入条件，最大限度地将普惠制及特殊和差别待遇的谈判纳入美国政策设计的轨道，确立美国在特殊和差别待遇规则中的主导地位，以此应对发展中国家的挑战，维护美国的霸权利益。

由于美国同欧共体以及发展中国家之间的政策分歧，“东京回合”谈判在整个1976年几乎没有任何进展。美国尤其意识到，欧共体在农业问题上将坚持毫不妥协的立场，如果继续突出农业问题的地位，必将危及整个“东京回合”谈判。鉴于此，1977年年初上台的卡特政府做出政策调整，重新定位美国的多边贸易谈判战略，核心就是淡化农业问题，转而将谈判重点聚焦于出口补贴以及其他非关税壁垒。[29]这就意味着，面对欧共体的强力抵制，美国最终决定放弃农业问题的谈判，农业贸易政策作为整体退出“东京回合”的谈判议程，美国寻求从总体上改变关贸总协定制度农业贸易规则的努力再次化为乌有。与此同时，美国仍然试图运用补贴规则削弱欧共体共同农业政策，农业补贴问题遂成为美欧争论的新焦点。

在5月举行的“七国集团”伦敦峰会上，卡特强烈呼吁有关国家采取措施，确保“东京回合”顺利进行。在伦敦峰会发表的联合声明中，“七国集团”领导人承诺支持“东京回合”取得实质性进展。[30]根据伦敦峰会达成的共识，美国贸易谈判代表斯特劳斯（Robert Strauss）同欧共体委员会主席詹金斯（Roy Jenkins）于7月11日就“东京回合”时间表达成一致，从而为谈判注入了动力。为落实“东京回合”时间表，美国展开了新的外交努力，7月15—22日，美国官员先后同日本、英国、西德、法国官员会晤。总体上讲，日本和西德对“东京回合”持积极的态度，法国的立场依然如故，对“东京回合”抱有强烈的抵触情绪。[31]

尽管法国对“东京回合”持有诸多异议，但凭借西德等国的支持，美国仍然力推“东京回合”的谈判进程。按照“东京回合”时间表的约定，有关各方于1978年1月提交了各自的工业品和农产品关税谈判清单；此外，涉及非关税壁垒的多边协定草案已初步成型，并作为谈判文本提交有关各方进一步磋商，[32]由此标志着“东京回合”取得阶段性进展。

到5月底，“东京回合”在多数议题上达成一致，但两个关键问题尚待处置：1.农产品和工业品的补贴与反补贴规则。这是“东京回合”最敏感的问题之一，其中，美欧关于农业补贴的争论尤为激烈。2.发展中国家待遇问题。有关国家已同意将赋予发展中国家特殊待遇的“授权条款”（Enabling Clause）列入关贸总协定文本，争论的焦点转变为“授权条款”是否应包含普惠制；发展中国家在达到一定发展阶段后承担更多义务的毕业条款亦是争论的问题。[33]

为推动“东京回合”尽快达成协议，美国同有关各方于6月在华盛顿举行会谈，磋商“东京回合”悬而未决的问题；卡特亦分别致函加拿大、英国、法国、西德等国领导人，呼吁采取切实行动，如期结束“东京回合”谈判。[34]经过紧张的讨价还价，美国、欧共体、加拿大等于7月13日达成《“东京回合”谅解框架》，就主要的谈判议题取得原则一致。[35]

及至谈判的最后时刻，美法在农业补贴问题上的角力成为影响谈判的重大障碍。美国坚持订立农产品出口补贴规则，强调这是避免欧共体和美国在农业领域发生冲突的保障，法国则明确反对订立农业补贴规则，认为这将损害共同农业政策。为结束“东京回合”，卡特亲自致函法国总统德斯坦，强调农业补贴问题是“东京回合”成功的关键，希望得到法国的支持。[36]但法国不为所动，丝毫不予回应，“东京回合”因之无法达成最后协议。

截至1979年1月底，法国依然坚持在农业补贴问题上的政策立场，拒绝任何让步。美国认为，“东京回合”谈判如果因农业补贴问题的纠葛而最终流产，将使贸易保护主义更加盛行，贸易壁垒层出不穷，进而损害美国作为贸易和投资大国的利益。更为重要的是，“东京回合”失败将严重破坏美国同欧洲的政治关系，恶化西方世界同发展中国家的关系，并给冷战对手苏联以可乘之机。[37]在权衡利弊之后，美国最终做出妥协，决定搁置农业补贴问题，在已有谈判成果的基础上达成“东京回合”一揽子协定。由此可见，面对法国的强烈抵制，美国无可奈何地放弃了确立农业补贴规则的努力，美国发起“东京回合”农业谈判的主要目标全部落空。

4月12日，贸易谈判委员会宣布“东京回合”结束，美国等20多个国家随即草签了“东京回合”一揽子协定。[38]历经五年半的艰苦博弈，“东京回合”谈判终于画上了句号。

三、“东京回合”的谈判成果及其对美国贸易霸权的影响

作为第七轮全球性多边贸易谈判，“东京回合”取得诸多成果，尤其在非关税壁垒领域取得突破性进展，因而是关贸总协定制度发展史上具有里程碑意义的一次多边谈判。具体而言，“东京回合”主要取得了以下三方面的谈判成果：

（一）关税和非关税壁垒

在关税减让方面，根据“东京回合”协定，发达国家工业品关税平均削减幅度达30%，并在8年内分阶段完成，[39]由此凸显了“东京回合”在多边关税减让中的历史地位。

就非关税壁垒规则而言，“东京回合”达成一系列多边协定，包括《政府采购协定》、《反倾销措施协定》、《海关估价协定》、《进口许可程序协定》、《产品标准协定》、《补贴与反补贴措施协定》，以及作为部门协定的《民用航空器贸易协定》，这被视为“东京回合”取得的最重要的成果。[40]纵观多边贸易体系的发展历程，非关税壁垒协定纳入关贸总协定制度框架拓展了多边贸易体系的规则范畴和涵盖领域，标志着关贸总协定制度实现了一次重大的结构性改革。[41]

非关税壁垒议题是美国应对贸易霸权挑战的重要领域，正是美国将非关税壁垒引入“东京回合”的谈判进程并主导了议程设置。因此，一系列非关税壁垒协定从总体上讲是美国在关贸总协定制度中增进其制度权力的一个重要方面。

同时应当看到，尽管补贴，尤其是农业补贴是美国高度关注的问题，但《补贴与反补贴措施协定》更多的是美国妥协的结果，展现了美国在非关税壁垒谈判中攻防态势的换位。早在19世纪90年代，美国就开始实施反补贴措施。根据国会颁布的《1930年关税法》以及相关法律的规定，美国在实施反补贴税之前，将不经过相应的损害调查程序。因此，美国的反补贴立法引发了诸多贸易摩擦，[42]尤其招致欧共体国家的强烈不满，成为多边贸易谈判的重要问题。在此背景下，订立补贴与反补贴国际规则成为“东京回合”谈判最具争议性的问题之一，而美国和欧共体则是对弈的主角。[43]欧共体的谈判目标就是敦促美国同意将损害调查作为实施反补贴税的前置条件；美国的目标则是通过多边规则管控有损美国出口利益的补贴措施。在《补贴与反补贴措施协定》的谈判中，与农业相关的补贴问题亦是美欧争论的另一个难点：欧共体拒绝谈判涉及农业补贴的国际协定，美国则认为农业补贴应包含在《补贴与反补贴措施协定》之中。

面对欧共体毫不妥协的谈判立场，美国不得不做出让步，同意为反补贴规则的实施设定条件。根据《补贴与反补贴措施协定》的规定，在实施反补贴措施之前，应履行物质损害调查程序，即必须证明国外的补贴措施对国内产业造成物质损害或损害威胁。[44]对美国而言，接受《补贴与反补贴措施协定》就意味着，美国必须改变擅自实施反补贴措施的传统政策并修改美国的相关法律，因此，损害调查程序的设定是美国在《补贴与反补贴措施协定》谈判中做出的重大妥协。另外，《补贴与反补贴措施协定》明确禁止对工业品实施出口补贴，但并未禁止农业补贴，从而表明农产品出口补贴被实质性排除在《补贴与反补贴措施协定》之外。鉴于补贴是欧共体共同农业政策的一项核心内容，因此，《补贴与反补贴措施协定》在某种程度上亦是欧共体国家捍卫共同农业政策的谈判成果，从一个侧面展示了欧共体抗击美国压力、塑造补贴与反补贴国际规则的谈判实力，是美国贸易霸权在非关税壁垒谈判中面临挑战的一个缩影。

农业贸易政策是美国为“东京回合”设置的重大议题，也是美欧角力的主战场。作为农业贸易大国，美国在“东京回合”争取到的农业谈判成果主要包括：在美国的积极推动下，有关国家就特定农产品的关税减让达成协议，并就乳制品和肉类制品达成多边协定；[45]基于美国的政策设计，谷物贸易问题没有纳入“东京回合”的谈判范畴，而是由国际小麦理事会继续主持相关谈判。不难看出，美国获得的农业谈判成果基本上是技术性而非实质性的，这就意味着美国在“东京回合”的农业谈判中仅发挥了有限的作用。

更为重要的是，经历了“东京回合”之后，“山姆大叔”仍然未能实现农业领域的主要政策目标。由于欧共体，尤其是法国的强烈抵制，“东京回合”数度因农业问题陷入僵局。面对强大的压力，美国先是将农业贸易政策作为整体撤出谈判议程，后又在农业补贴问题上放弃预定目标，美国试图改变关贸总协定制度农业规则的如意算盘再度化为泡影。因此，“东京回合”的农业谈判又一次彰显了美国贸易霸权面临的挑战，即美国操控多边贸易谈判的能力进一步削弱，美欧共同主导关贸总协定制度的格局向纵深发展。

（二）普惠制及特殊和差别待遇

发展中国家特殊待遇问题是“东京回合”的一项重要议程，尽管“东京回合”就赋予发展中国家特殊和差别待遇的“授权条款”达成原则一致，但由于美国坚持设定条件，直至“东京回合”结束，“授权条款”问题依然有待进一步磋商。

为解决特殊和差别待遇问题，在“东京回合”结束后，发展中国家继续展开努力，促使关贸总协定缔约国大会于1979年11月通过《差别和更加优惠的待遇以及互惠和发展中国家更充分参与的决议》，这就是著名的“授权条款”。该条款授权发达缔约国根据普惠制原则，向发展中缔约国提供关税优惠待遇；发展中缔约国在非关税壁垒协定中享有特殊和差别待遇；发展中缔约国在区域性或全球性贸易中可以相互提供关税优惠待遇。

同样应当看到，“授权条款”依然体现了发达国家的主导性，这具体体现在两个层面。一方面，“授权条款”规定了提供特殊和差别待遇的条件：1.特殊和差别待遇不应妨碍在最惠国待遇的基础上削减或取消关税以及其他贸易限制；2.特殊和差别待遇在促进发展中缔约国贸易的同时，不应损害其他缔约国的利益；3.毕业条款规定，随着发展中缔约国经济和贸易的逐步发展，可酌情修改特殊和差别待遇规则，促使发展中缔约国承担更多的义务。另一方面，具体实施普惠制的主导权仍然掌握在发达国家手中。根据“授权条款”，普惠制由发达国家和发展中国家通过双边协定予以实施，具体的普惠制方案（包括普惠制的实施范围、条件和期限）均由发达国家确定。[46]不难看出，“授权条款”的有限性和条件性主要体现了美国的意志，美国亦实现了将普惠制以及特殊和差别待遇规则纳入美国政策轨道的目标。

尽管“授权条款”及其规则打上了美国政策取向和议程方案的烙印，但更应当看到，“授权条款”是发展中国家参与“东京回合”及其后续谈判的重大成果。正是在发展中国家的积极推动下，关贸总协定制度第一次正式实现了发展导向的规则改革，发展中国家的特殊和差别待遇成为多边贸易体系的一个永久性特征。[47]普惠制以及特殊和差别待遇最终成为多边贸易规则足以表明，发展中国家在多边贸易体系中的议程设置能力和规则谈判能力明显增强，发展中国家的兴起对美国贸易霸权构成全新的挑战。

（三）民用航空器贸易

需要指出的是，“东京回合”的民用航空器贸易议程是美国率先提出并竭力坚持的，《民用航空器贸易协定》亦是美国主导的产物。长期以来，美国在民用航空技术以及民用飞机制造方面始终占据优势地位，民用飞机贸易亦是美国对外贸易的重要领域，其中，创建于1916年的波音公司（Boeing Company）一直是全球最主要的民用飞机制造商，在国际民用飞机贸易中拥有绝对领先的市场占有率。

20世纪70年代，美国在民用飞机制造和贸易领域的优势地位开始面临来自欧洲的挑战，由法国、西德、英国和西班牙于1970年共同出资创建的空客公司（Airbus Company）强势进入国际民用飞机市场，与波音公司形成竞争态势，其中，欧洲国家的政府补贴是美欧民用航空器贸易争端的一个核心问题。[48]在此背景下，美国遂试图通过多边规则制衡欧洲的竞争，维护美国民用飞机贸易的国际地位。1978年夏，美国提出民用航空器贸易协定草案并坚持将其纳入“东京回合”谈判议程。[49]按照1979年4月达成的《民用航空器贸易协定》的规定，其宗旨就是通过削减关税和非关税壁垒，实现民用航空器及其零部件和设备的贸易自由化；《补贴与反补贴措施协定》、《产品标准协定》、《政府采购协定》等均适应于民用航空器贸易；各缔约国不得利用数量限制或许可证制度等政策措施限制民用航空器的国际贸易。至此，在主导建立战后国际民用航空制度之后，[50]美国又通过《民用航空器贸易协定》，将民用航空器贸易纳入多边贸易体系的规则框架，目的就是为美国民用飞机的出口提供公平贸易的基础，[51]防止欧洲国家运用非关税壁垒限制美国飞机的进口，并运用出口补贴等措施与美国展开国际竞争。因此，《民用航空器贸易协定》在民用飞机贸易领域确立了有利于美国的商业竞争原则，[52]主要体现了美国的政策议程和利益取向，是美国在“东京回合”谈判中取得的具有标志性意义的成果。

构建美国主导的全球性国际制度体系是美国霸权的基本特征。但是，随着国际权力结构的变迁，国际制度的规则将发生相应变革。[53]作为战后国际制度体系的重要组成部分，关贸总协定制度的贸易规则亦随着国际权力结构的变迁而实现了新的调整与变革。

尽管美国凭借权力优势主导了关贸总协定制度的建立，但随着欧共体的发展以及发展中国家的兴起，国际权力结构发生了深刻变化，美国在关贸总协定制度中的霸权地位随之面临新的挑战，“东京回合”则是这种挑战的具体体现。在“东京回合”三大议题——农业贸易政策、非关税壁垒、普惠制及特殊和差别待遇——的谈判与较量中，有关各方互有攻守，各有得失，而美国在农业贸易政策和发展中国家待遇问题上的妥协与让步尤为突出。诚然，一方面，“东京回合”非关税壁垒的谈判成果符合欧洲国家的利益，但主要体现了美国的政策议程与目标，展示了美国在非关税壁垒规则谈判中的主导作用。另一方面，由于欧共体坚持捍卫共同农业政策，美国试图修改关贸总协定制度农业贸易规则的努力再度铩羽而归，无果而终；基于整体实力，发展中国家第一次在多边贸易谈判中发挥了积极作用，推动关贸总协定制度正式确立了普惠制以及特殊和差别待遇的全新规则。因此，“东京回合”贸易规则的“变”与“不变”彰显了国际权力结构变迁对多边贸易体系的影响，美国独自掌控多边贸易规则的权力已经大打折扣。

四、结语

综上所述，经历“东京回合”之后，以关贸总协定制度为核心的多边贸易体系呈现出新的格局：美国凭借综合实力优势，在多边贸易体系特定领域依然保持关键性主导地位，总体上影响着新的多边贸易规则的制定；欧共体依托经济实力的提升，尤其是基于共同农业政策的农业权力，在农业领域继续与美国颉颃抗衡，成为决定农业贸易谈判的主角；发展中国家立足整体实力，推动多边贸易体系开启了发展导向的变革历程，崭露了发展中国家对多边贸易规则的影响力。因此，“东京回合”表明，随着国际关系的演进，多边贸易体系出现新的变化，美国贸易霸权面临的挑战日渐增强；与此相对应的是，美欧共同主导关贸总协定制度的强化，发展中国家的扩大参与，以及随之而来的规则调整和制度改革，成为多边贸易体系的新特征。

注释

[1]本文原载《美国研究》2018年第2期，收入本论文集时做了适当修改。

[2]有关美国主导建立关贸总协定制度以及美国贸易霸权的历史分析，参见舒建中：《多边贸易体系与美国霸权：关贸总协定制度研究》，南京：南京大学出版社2009年版。

[3]有关“肯尼迪回合”与美国贸易霸权地位变迁的历史分析，参见舒建中：《美国对外政策与“肯尼迪回合”》，《史学月刊》2012年第12期。

[4]Werner J.Feld，“Trade between the U.S.and the European Community：Differing Expectations in a Changing Power Relationship，”Journal of International Affairs，Vol.28，No.1，1974，p.7.

[5]U.S.，Department of State，Foreign Relations of the United States（cited as FRUS），1969—1976，Vol.3，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，2001，pp.286-287.

[6]FRUS，1969—1976，Vol.31，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，2009，pp.671-672.

[7]FRUS，1969—1976，Vol.31，p.878.

[8]FRUS，1969—1976，Vol.4，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，2001，pp.464-466.

[9]Patrick Low，Trading Free：TheGATT and U.S.Trade Policy，New York：The Twentieth Century Fund Press，1993，pp.175-176.

[10]FRUS，1969—1976，Vol.31，pp.594-596.

[11]Patrick Low，Trading Free，p.182.

[12]Anwarul Hoda，Developing Countries in the International Trading System，New Delhi：Allied Publishers Private Limited，1987，p.36.

[13]FRUS，1969—1976，Vol.4，p.647.

[14]FRUS，1969—1976，Vol.31，p.599.

[15]FRUS，1969—1976，Vol.3，pp.599-600.

[16]FRUS，1969—1976，Vol.31，p.591.

[17]FRUS，1969—1976，Vol.31，pp.681-685.

[18]FRUS，1969—1976，Vol.31，pp.707-709，732-733.

[19]FRUS，1969—1976，Vol.31，pp.641，723-724.

[20]Joan E.Twiggs，The Tokyo Round of Multilateral Trade Negotiations：A Case Study in Building Domestic Support for Diplomacy，New York：University Press of America，1987，p.18.

[21]有关石油危机对发达国家间关系的冲击，以及国际能源机构建立的意义，参见舒建中：《美国对外能源政策与国际能源机构的建立》，《美国研究》2013年第1期。

[22]FRUS，1969—1976，Vol.31，p.776.

[23]FRUS，1969—1976，Vol.31，pp.791-793.美国之所以主张将谷物谈判与“东京回合”的农业谈判分别进行，原因就在于，美国认为，借助“肯尼迪回合”达成的《国际谷物协定》及其包含的《粮食援助公约》，美国实现了粮食援助义务的多边分摊。现在，通过《国际小麦协定》的谈判，美国希望实现粮食储备义务的多边分摊。与此相对应的是，在美国看来，欧共体主张将谷物谈判纳入“东京回合”的目的就是寻求更大的回旋空间，以便从美国获得承担粮食储备义务的补偿。参见FRUS，1969—1976，Vol.31，pp.803-804.

[24]FRUS，1969—1976，Vol.31，pp.800-802.

[25]FRUS，1969—1976，Vol.31，pp.802-803，820.

[26]FRUS，1969—1976，Vol.31，pp.816，822.

[27]FRUS，1969—1976，Vol.31，pp.836-837.

[28]Joan E.Twiggs，The Tokyo Round of Multilateral Trade Negotiations，p.51.

[29]FRUS，1977—1980，Vol.3，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，2013，p.29.

[30]FRUS，1977—1980，Vol.3，pp.109-115，132.

[31]FRUS，1977—1980，Vol.3，pp.161-162.

[32]FRUS，1977—1980，Vol.3，pp.302-306.

[33]FRUS，1977—1980，Vol.3，pp.414-420.

[34]FRUS，1977—1980，Vol.3，pp.421-422，431.

[35]FRUS，1977—1980，Vol.3，pp.440-441.

[36]FRUS，1977—1980，Vol.3，pp.518-521.

[37]FRUS，1977—1980，Vol.3，pp.579-581.

[38]FRUS，1977—1980，Vol.3，p.608.

[39]FRUS，1977—1980，Vol.3，p.624.

[40]U.S.，Department of State，American Foreign Policy：Basic Documents（cited as AFP），1977—1980，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1983，p.252.

[41]Gilbert R.Winham，International Trade and the Tokyo Round Negotiation，Princeton：Princeton University Press，1986，p.57.

[42]Thomas R.Graham，“Reforming the International Trading System：The Tokyo Round Trade Negotiations in the Final Stage，”Cornell International Law Journal，Vol.12，No.1，1979，p.20.

[43]Stephen D.Krasner，“The Tokyo Round：Particularistic Interests and Prospects for Stability in the Global Trading System，”International Studies Quarterly，Vol.23，No.4，1979，p.515.

[44]FRUS，1977—1980，Vol.3，p.624.

[45]根据国际肉类理事会和国际乳制品理事会的决议，《国际牛肉协定》和《国际乳制品协定》于1997年年底分别终止，牛肉贸易和乳制品贸易被纳入世界贸易组织及其《农业协定》的制度范畴。

[46]T.N.Srinivasan，Developing Countries and the Multilateral Trading System：From the GATT to the Uruguay Round and the Future，Boulder：Westview Press，1998，p.24.

[47]Thomas R.Graham，“Reforming the International Trading System：The Tokyo Round Trade Negotiations in the Final Stage，”p.27.

[48]John H.Barton，Judith L.Goldstein，Timothy E.Josling and Richard H.Steinberg，The Evolution of the Trade Regime：Politics，Law and Economics of the GATT and the WTO，Princeton：Princeton University Press，2006，p.120.

[49]Stephen D.Krasner，“The Tokyo Round：Particularistic Interests and Prospects for Stability in the Global Trading System，”p.512.

[50]有关美国在国际民用航空制度中的主导地位，参见舒建中：《美国与战后国际民用航空制度的建立》，《美国研究》2015年第4期。

[51]AFP，1977—1980，p.253.

[52]Gilbert R.Winham，International Trade and the Tokyo Round Negotiation，pp.238-239.

[53]Stephen D.Krasner，“Structural Causes and Regime Consequences：Regimes as Intervening Variables，”International Organization，Vol.36，No.2，1982，pp.186-188.