第7章 布雷顿森林体系的建立与美国外交[1]

【摘要】怀特计划是美国战后世界秩序设计的重要组成部分，确立了美国在国际货币金融领域的基本任务和政策目标：寻求美国的霸权地位。此后，美国展开了积极的外交努力，按照美国设计的政策路径推动谈判进程，最终促成布雷顿森林体系依据美国设计的政策原则和制度模式建立起来，进而确立了美国在战后国际货币金融领域的霸权地位，其制度标杆就是，黄金—美元本位制成为国际货币金融秩序的核心。鉴于此，深入剖析布雷顿森林体系的建立过程以及美元霸权，对于正确认识国际经济秩序的历史渊源和来龙去脉，具有重要的意义。

【关键词】美国 布雷顿森林体系 黄金—美元本位制 国际金融霸权

布雷顿森林体系确立了以美元为中心的国际货币体系，以及美国在国际货币金融领域的霸权地位，在布雷顿森林体系的建立过程中，美国发挥了重要作用。一方面，美国的怀特计划为布雷顿森林体系设计了基本的蓝图；另一方面，美国成功运用外交策略，最终促成了怀特计划目标的实现和布雷顿森林体系的建立。本文通过对怀特计划和美国外交活动的分析，详尽探讨了布雷顿森林体系的谈判和建立过程，进而阐明战后国际货币金融秩序的历史渊源和美国金融霸权确立的真实轨迹，以期为正确认识国际货币金融秩序的历史和现状提供启示。

一、怀特计划的制订

早在第二次世界大战爆发初期，美国财政部高级顾问哈里·怀特就开始着手研究国际货币和金融秩序问题，起草了“盟国间货币与银行行动建议纲要”（Suggested Program for Inter-Allied Monetary and Bank Action）。[2]1941年12月珍珠港事件后，美国开始加紧规划在其领导下的战后世界秩序，财政部长摩根索遂任命怀特主持国际货币金融政策的规划工作，指示怀特“考虑并准备一份有关建立盟国间稳定基金的计划”，以便“为战后国际货币的安排奠定基础”。[3]

怀特受命后随即在前期研究的基础上展开政策设计，于1942年年初拟订出一份“联合国家稳定基金和联合国家及联系国复兴银行建议计划”（Suggested Plan for a United Nations Stabilization Fund and a Bank for Reconstruction of the United and Associated Nations）。[4]该建议计划规定：稳定基金应采用认缴制，其50亿美元的资本金应由成员国以黄金、本国货币和政府债券的形式按比例认缴；稳定基金将向成员国提供短期贷款以帮助其平衡贸易收支；稳定基金要求成员国放弃自由变动外汇汇率的权力，放弃一切形式的外汇管制，并将本国经济政策置于稳定基金的监督之下。该建议计划还规定：复兴银行应拥有100亿美元资本金，其中一半须成员国以黄金和本国货币的形式立即认缴；复兴银行将向成员国提供重建、救济和经济恢复所需之资金；复兴银行有权买入和出售黄金及成员国债券，有权发行债券，有权低息提供长期贷款。至此，怀特计划的雏形基本形成，美国战后国际货币金融秩序的设计迈出了重要一步。

在反复推敲上述构想的基础上，怀特于1942年5月8日正式向摩根索呈交了“联合国家稳定基金和复兴开发银行计划草案”（Draft Proposals for a United Nations Stabilization Fund and a Bank for Reconstruction and Development），[5]此即著名的怀特计划，其中，稳定基金计划是其核心部分。关于稳定基金，怀特建议：1.稳定基金的初始资本总额为50亿美元，由成员国认缴的黄金、本国货币和政府债券组成，各国认缴额中至少应有12.5%为黄金；2.成员国必须放弃外汇管制和双边货币协定，实行自由的关税、贸易和商业政策；3.稳定基金有权规定黄金比价和外汇汇率，成员国汇率的变动仅限于修正基本的贸易失衡，而且须经稳定基金同意；4.成员国应接受稳定基金对其经济与货币政策的监督和指导；5.稳定基金的管理权授予由成员国组成的理事会，投票权依据各国的认缴额确定。关于复兴开发银行，除前面谈到的内容外，还增加了新的规定，如依据成员国认缴额决定投票权，复兴开发银行的任务之一是为私人投资者提供保证等。该计划草案在原先的银行构想中加进“开发”的条款，显然意在吸引包括拉丁美洲国家在内的不发达国家，扩大怀特计划的覆盖范围，以利实现全球性国际金融组织的目标。

毋庸置疑，怀特计划是以美国作为世界上最大的债权国、国际收支大量顺差，以及拥有巨额黄金外汇储备为前提的，擘画了美国的国际货币金融战略目标：1.怀特计划的认缴制，实际上是各国经济实力的较量，不仅含有由成员国分担出资风险的意图，而且还便于美国发挥其经济优势，体现其无可匹敌的实力地位。2.稳定基金和复兴开发银行中各成员国的投票权均与认缴额挂钩，在美国拥有绝对经济优势的情况下，“保证了美国的主要发言权”，[6]从而为美国控制国际金融组织、树立领导地位提供了手段。3.怀特计划赋予稳定基金监督和干预成员国经济政策的权力，为美国依托稳定基金之名影响他国政策开了方便之门。可见，怀特计划意在凭借美国的强大实力，问鼎国际货币金融领域的优势乃至霸权地位。正因为如此，认缴制原则、投票权原则和监督权原则始终是美国在谈判过程中恪守不渝的基本立场。

1942年5月底，摩根索向美国总统罗斯福递交关于怀特计划的备忘录，[7]同时建议召开联合国家财政部长会议，商讨建立稳定基金和复兴开发银行。国务院反对召开财政部长会议，担心谈判进展不顺利及其带来的政治影响。“雾谷”（Foggy Bottom）官员倾向于先同英国进行协商性会谈，因为战后挑战美国经济霸权的“最大危险”将来自英国；在战后安排所面临的主要政治问题解决之前，不应就稳定基金和复兴开发银行举行正式的国际会议。罗斯福最后认可了国务院的意见。[8]

二、凯恩斯计划及其与怀特计划的比较

英国在第二次世界大战爆发后也制订了自己的战后国际金融计划，这一工作是在著名经济学家约翰·M.凯恩斯的主持下于1941年年底开始进行的，其出发点有二：1.充分注意到英国所面临的日益增长的国际债务和黄金外汇储备陷入枯竭的严重局面；2.英国国际金融政策的归宿点在于维持英国在战后世界经济中的利益和地位。在凯恩斯计划中，“国际清算联盟”是其核心内容。该联盟是一个国际清算和信用机构，将参照战前各国在世界贸易中所占比例，向成员国提供透支便利并决定其投票权；“清算联盟”没有实际的资本金，成员国在国际贸易收支中的盈余和赤字分别反映在“联盟”账户的贷方和借方上。为此，凯恩斯主张用被称作“班柯”的国际信用货币充当国际清算单位，“班柯”的贷方国有权在其他成员国使用这一国际信用货币购买商品等，但不能将“班柯”兑换成黄金；“清算联盟”的透支总额约为260亿美元。凯恩斯坚持认为，由于“国际清算联盟”拥有巨大的流通资源，成员国将有能力取消外汇管制，保持汇率稳定，奉行旨在发展本国经济的政策而不必担心通货膨胀和贸易逆差。[9]

显然，怀特计划与凯恩斯计划的前提条件大不相同，提出的原则和内容也大相径庭，其实质更是迥然有别。总的看来，美英计划的分歧主要是：1.怀特计划主张采用认缴制，规定稳定基金和复兴开发银行的资本金由成员国按份额认缴，投票权与认缴额挂钩，出资越多，就拥有越大的发言权。因此，认缴制是以实力为基础、以谋求美国对国际货币金融组织的主导权和控制权为目的的。凯恩斯计划则建立在透支原则的基础上，主张采用结算制，“清算联盟”不拥有资本金，成员国无须缴付款项。英国试图以此避开巨额债务和黄金外汇枯竭的劣势，利用战前的贸易地位维持既有利益。2.怀特计划将调整贸易收支平衡的责任全部交给债务国（英国是当时最大的债务国），对于那些拒绝采取国内调整政策以改善贸易收支状况或那些没有执行稳定基金所建议的改善贸易收支状况方案的成员国，稳定基金有权停止贷款。这无疑体现了美国维持经济优势、巩固实力地位的政策意图。凯恩斯计划则把调整贸易收支平衡的责任主要推给了债权国（美国是当时最大的债权国），意在限制美国保持永久的贸易收支顺差；如果债权国坚持有利于己的经济政策，就要相应地增加对“清算联盟”的义务。3.怀特计划一方面要求各成员国分担对稳定基金和复兴开发银行的责任，另一方面又试图利用美国的优势，通过稳定基金监督和影响别国的经济政策，借此实现美国的领导权。凯恩斯计划则通过设立“清算联盟”，力图运用透支手段以帮助英国摆脱债务羁绊，获取国际融资，寻求复兴机会，同时又避免赋予“清算联盟”以特权，不愿在其中承担任何责任。

不难看出，怀特计划与凯恩斯计划分歧的实质在于，美国试图通过认缴制，利用自身强大的经济优势，控制国际货币金融组织，确立霸权地位；英国则希望依凭结算制规避经济困境，维持既有地位和利益，推迟“日不落帝国”将要面临的黄昏。

三、美英关于凯恩斯计划的谈判

在怀特计划和凯恩斯计划分别制订完成之后，美英两国就开始探索达成协议的途径。由于美国考虑到国际国内因素的影响，不愿过早暴露美国的计划，故美英的谈判是从凯恩斯计划开始的，且在一定时期内是秘密进行的。

1942年7月17日，英国财政部派驻美国的代表弗雷德里克·菲利普斯向美国助理国务卿迪安·艾奇逊和国务卿特别助理利奥·帕斯沃斯基透露信息称：英国财政部正在设计一个清算联盟计划，以利各国之间的账目清算。[10]这是英国首次向美国披露凯恩斯计划的相关内容。8月18日，菲利普斯向艾奇逊表示希望讨论国际金融问题，艾奇逊婉言推辞，并建议菲利普斯应同主管国际金融事务的助理国务卿伯尔利协商。[11]

8月28日，英国驻美使馆参赞里德维斯·奥帕尔向伯尔利和怀特分别递交一份备忘录，正式将“国际清算联盟计划”通知美国。备忘录称，该计划体现了伦敦方面对国际金融问题的基本态度，强调仅供英美专家口头讨论，不宜向外界透露。[12]31日，伯尔利答复奥帕尔，同意美英专家的非正式谈判应当保密。[13]

1942年9月10日，关于凯恩斯计划的美英专家第一轮会谈在华盛顿秘密举行，参加会谈的有，美国方面：怀特、伯尔利、帕斯沃斯基；英国方面：奥帕尔、菲利普斯。这次会谈没有涉及任何实质性问题。伯尔利首先指出凯恩斯计划同美国财政部的初步设想有相似之处，其中心思想都是建立某种机构或组织以处理国际货币金融事务。最后，美国表示将就凯恩斯计划的有关重要问题准备一份清单，在下次会谈时交给英方。[14]

按照约定，美英专家于10月6日在华盛顿就凯恩斯计划举行第二轮会谈。[15]英国参加会谈的是菲利普斯，美国方面是财政部的威廉·泰勒和国务院的伯尔利。会谈一开始，伯尔利就将美国对凯恩斯计划的问题清单交给菲利普斯。概括起来，美国主要关心的问题是：1.外汇汇率与黄金的关系，即汇率变动是否与黄金挂钩；2.汇率变动是否须经国际机构认可；3.英联邦特惠制是否因“国际清算联盟”的建立而调整或取消。

事实上，美国所希望的答案尽在不言中，道理很简单：1.在美国拥有巨额黄金储备的情况下，将汇率同黄金挂钩对美国有利，也便于美国发挥对国际货币金融组织的影响。2.将各国汇率的调整提交国际机构审议，实际上是将汇率调整权国际化，有利于美国影响和干预各国的汇率政策。3.取消英联邦特惠制，可以扫除建立美国主导下的国际经济秩序的巨大障碍，是美国梦寐以求的战略目标。由此可以看出，美国的提问具有明显的试探性质。在会谈中，伯尔利还提出一个问题：英国和其他一些国家都面临着贸易收支逆差，解决的办法只有两个——黄金和商品。凯恩斯计划事实上赋予“国际清算联盟”创造货币的权力，以期解决国际贸易收支平衡问题，这就意味着美国将获得相当数量的这种新货币，而这种新货币只有在购买商品时才会有用。菲利普斯不同意此种解释，认为“班柯”的最大作用是提供国际融资。显然，这是对伯尔利提问的含糊回答，且与凯恩斯计划的本意不符，故美国难以接受。

第二轮会谈结束之后，英国根据美国提出的问题，对凯恩斯计划作了适当调整。11月25日，菲利普斯将修改后的“国际清算联盟计划”和对美国提问的答复一并递交伯尔利。[16]对于美方提出的问题，英国答复如下：1.各国汇率的浮动应限制在黄金点或其等值物的范围内（但未提及是否须经国际机构认可）。2.应区别对待“清算联盟”账户与双边协定。一方面，英国认为各国可以通过迄今为止的双边协定自由确定汇率，另一方面，“清算联盟”账户上的汇率应按平价确定。这表明英国既想通过“清算联盟”的结算制弥补其贸易逆差，又试图继续维持旧有的双边协定和英联邦特惠体系。3.英联邦自治领和印度应被视作国家实体加入“清算联盟”，但英联邦内部的双边贸易结算仍将继续适用。显然，英国的答复与美国的期望南辕北辙，美英的政策立场已经难以在凯恩斯计划的框架内取得协调。

1943年1月9日，美英专家围绕凯恩斯计划在华盛顿举行第三轮会谈。[17]参加会谈的有菲利普斯、奥帕尔和伯尔利。英国希望美国对修改后的凯恩斯计划做出回答，但伯尔利却绕开这个问题，称美国在形成自己的观点方面已有很大进展，财政部正打算召集一个专家会议以便商榷具体问题。伯尔利还明确告诉英国方面，美国已经向苏联和中国表达了共同探讨国际货币金融问题的愿望。不言而喻，凯恩斯计划此时已被美国束之髙阁。

通过与英国的三轮会谈，美国获悉了凯恩斯计划的全部内容，掌握了英国对待战后国际货币金融安排的基本态度，有利于美国制订正确的谈判策略，推动怀特计划的实施。英国在会谈中没有得到美国的任何承诺，却完全亮出了底牌，并为美国适时推出怀特计划创造了条件。

四、关于稳定基金计划的前期谈判

1943年2月1日，伯尔利正式向菲利普斯递交了一份关于“联合国家及联系国国际稳定基金计划”的备忘录，并声明该计划仅为讨论的基础而非官方立场，希望有关各国在近期派员赴华盛顿商讨国际货币金融事宜。同日，稳定基金计划还被送达苏联和中国，[18]怀特计划中的稳定基金计划正式登台亮相（此时未提及复兴开发银行计划，蕴藏了美国突破重点的策略安排）。美国的这一外交举措，一方面标志着美国开始了寻求有关国家支持稳定基金计划，进而主导国际货币金融谈判及其议程设置的历程；另一方面，美国巧妙地将稳定基金计划同时通知英、苏、中三国，既可以争取谈判中的主动地位，又能够制约英国的讨价余地，大大有利于稳定基金计划的横向展开。有关稳定基金计划的谈判尚未开始，美国就已经占据了外交上的主动。

英国对此迅速做出反应。2月8日，菲利普斯致函伯尔利，希望美国不要将稳定基金计划通知除英、苏、中以外的其他国家，并再次要求美国对凯恩斯计划的修改意见做出答复。与此同时，英国明显意识到，要完全挽回凯恩斯计划已不可能，因此试图采取折中的办法，建议将英美的计划“协调起来”。[19]但美国的政策目标是全面推进怀特计划，且美英的计划在实质内容方面几乎毫无可协调之处，故美国对“协调”之议漠然置之。

2月16日，帕斯沃斯基、伯尔利同菲利普斯、奥帕尔再度会晤。[20]美国希望在最近几天内将稳定基金计划通知其他国家，英国则坚持英美间应继续保持双边会谈。

应当看到，美国未经协商就单方面终止凯恩斯计划的谈判，已使英国大为不满；加之美国将稳定基金计划的讨论超出了英美双边的范围，陷英国于被动，有违英国的意愿，故在随后近20天的时间里，英国对稳定基金计划采取了沉默拖延的态度。但美国急于组织稳定基金计划的多边谈判，不可能在美英双边的范围内长久等待下去。3月5日，美国断然将稳定基金计划通知其他联合国家。[21]4月5日，英国《金融新闻》刊登了稳定基金计划的相关内容（面对英国方面的追问，摩根索辩称，此乃泄密所致）。[22]4月6日，摩根索举行记者招待会，正式对外公布了稳定基金计划，英国随之将凯恩斯计划公之于世。[23]这样，美国利用所谓“泄密”事件，排除英国的阻挠，顺理成章地将稳定基金计划予以公布，造成了广泛的影响，可谓先声夺人，为稳定基金计划谈判的全面展开创造了条件。

为尽快将稳定基金计划纳入国际谈判的轨道，推进该计划的实施，美国进行了积极的外交准备。4月21日，美国向有关国家提出关于近期安排的建议：美国拟先期就稳定基金计划同各国分别举行双边会谈，然后于5月初举行非正式的专家小组会谈；在专家级会谈取得一定进展之后，再召开各国财政部长的正式会议。[24]与此同时，美国还向巴西、古巴、墨西哥等19个拉美国家发出邀请，希望其参加稳定基金计划的专家级会谈。[25]就其政策意图和影响而言，鉴于美国同拉美国家的特殊关系，此举不仅扩大了稳定基金计划的讨论范围，而且有利于增强美国的谈判地位。由此可见，在稳定基金计划正式公布后，美国采取了有力的步骤，积极组织有关国家参与稳定基金计划的谈判。与此相比，英国则显得心有余而力不足。

在同约30个国家分别交换意见之后，美国对稳定基金计划进行了适当修改，部分地吸纳了有关建议，[26]同这些国家取得程度不等的协调，造成英国难以颉颃的既成事实。美国上述外交活动的最大成果就是，联合国家及联系国关于战后国际货币金融秩序安排的谈判完全是在美国的稳定基金计划的基础上进行的，美国完全掌握了谈判的主导权。

9月14日，美国将修改后的稳定基金计划送交有关各国。同一天，摩根索、怀特、伯尔利同凯恩斯、罗宾斯等英国代表在华盛顿举行会谈。英国表示愿意同美国就稳定基金计划继续进行磋商，在取得相应一致后，再召集一个起草委员会制定详细的方案，供由各国财政部派员参加的大会审议。美国对此表示赞同。[27]毫无疑问，在大多数国家已经实际参与讨论稳定基金计划的情况下，英国深知凯恩斯计划无力回天，不得不转变政策立场和态度，承认以美国的计划为谈判基础。同时，英国建议由英美就有关问题先行协商，既可显示英国的重要地位，又可为英国争得最大限度的回旋余地。

五、从“联合声明”到大西洋城会议

按照约定，美英两国代表于1943年9—10月在华盛顿就稳定基金计划举行双边谈判。在此期间，双方展开了唇枪舌剑的激烈交锋。凯恩斯深奥的理论分析常使怀特无言以对，但怀特也不时提醒凯恩斯注意，是谁在谈判中代表更强有力的一方。话不投机时，文件被扔到地板上，两人中总有一人昂然走出会议室，其助手们则留在屋里平息这场争吵。

尽管谈判中时常出现各执一词、相持不下的局面，但争论毕竟是围绕美国的稳定基金计划进行的。作为这次会谈的成果，美英于10月9日议定了两个文件：1.《联合国家及联系国专家关于建立国际稳定基金的联合声明》（Joint Statement by Experts of United and Associated Nations on the Establishment of an International Stabilization Fund）。2.《美英专家会议联合记录》（Joint Minutes of the Meeting of U.S.and U.K.Experts，October 9，1943）。[28]

在“联合声明”中，美英共同确认以稳定基金计划作为战后国际货币金融秩序的基础，并就稳定基金的目的与管理、成员国义务等主要问题达成一致。美英认为，稳定基金应促进汇率稳定，防止货币竞争性贬值；确保成员国的多边支付机制，消除背离这一目标的限制措施。美英均同意，稳定基金采用认缴制，成员国均须按一定认缴额向稳定基金实际出资；各国在稳定基金中的投票权依据其认缴额确定；稳定基金应置于理事会和执行委员会的管理之下。

对于存有分歧的地方，美英同意在议定的“联合声明”中分别标明“美国认为”和“英国认为”，以期异日协商解决。概括地讲，美英主要在以下三方面意见相左：1.黄金在一国认缴额中所占比例。美国主张黄金应占各国认缴额的25%，英国则认为黄金份额应为12.5%。2.向稳定基金兑换通用货币是否应有附加条件。美国主张成员国在兑换通用货币时应支付一定数量的黄金，英国则坚持认为不应附加条件。3.基金资源是否可用于平衡资本外流。美国认为，成员国不可使用基金资源平衡大量或连续的资本外流，英国则主张允许成员国依靠基金资源平衡资本外流。一方面，这些分歧反映了美英经济实力和利益目标的差距；另一方面，上述分歧都是在稳定基金计划框架内的技术性问题，并没有影响到美英华盛顿会谈取得积极成果。

作为美英磋商的另一项成果，“联合记录”确认了美英会谈取得的一致意见但未列入“联合声明”的相关内容，主要是：1.关于稳定基金的认缴份额，美国不超过30亿美元，英国为13亿美元。2.关于成员国货币的币值，美英认为，各成员国货币的汇率应基于1943年7月1日的官方美元报价，在此基础上进行调整。

由此可见，“联合声明”和“联合记录”的议定表明，美英就稳定基金计划的基本原则和主要条款达成原则一致，标志着美国的外交活动结出阶段性成果，稳定基金计划的谈判取得突破性进展，对美国的政策推进具有重要意义。首先，认缴制原则和投票权原则作为稳定基金计划的核心内容，在“联合声明”中得到明确阐释，体现了美国的政策目标。其次，“联合记录”事实上确认了美国在稳定基金中最大认缴国的地位，为美国拥有优势投票权和控制稳定基金奠定了基础。第三，美元的中心货币地位明确载入“联合记录”并得到英国的认可，为确立美国在国际货币金融领域的霸权地位开辟了道路。

在稳定基金计划取得重大进展之后，美国不失时机地提出复兴开发银行计划谈判。

1943年10月11日，美英在华盛顿就复兴开发银行计划举行首次会谈，参加会谈的有美国的克莱顿、帕斯沃斯基、怀特，和英国的凯恩斯、罗宾斯等。[29]怀特首先介绍了复兴开发银行计划的具体内容，期望得到英国的积极回应。凯恩斯则提出了不同看法：1.美国的计划没有考虑到债务国与债权国的不同地位，英国战后的迫切问题是偿还债务而不是对外投资。2.英国认为复兴开发银行对贷款的使用限制过多，强调借款国应有自由使用贷款的权力，凯恩斯强调，英国反对“坏”贷款。双方约定再行协商。在此之前，美国财政部于10月5日向国会呈交“关于拟议中的联合国家复兴开发银行的指导原则”，并于10月8日公布复兴开发银行计划。[30]

与此同时，美国加紧敦促苏联参与国际金融事务的磋商，摩根索对苏联接到邀请半年多仍未参与谈判表示强烈不满。1943年8月，美国再次向苏联发出邀请。10月31日，苏联答应在近期派专家赴华盛顿参加有关会谈。[31]

进入1944年以后，美国急欲加速谈判进程，首先是设法解决美英议定的“联合声明”中尚存之分歧。1944年4月5日，摩根索致电英国财政大臣约翰·安德森，要求尽快公布“联合声明”。英国则答复称，在美国仍保持超然立场的情况下，如果英国政府被迫采取明确态度，将在议会中引起混乱。[32]显然，英国将“球”又踢回给“山姆大叔”。

面对英国的拖延，一方面摩根索指责英国的态度已经使美国“陷入困境”，导致美国政府无法将“联合声明”通知国会和其他国家；另一方面，美国于4月10日单方面向苏联通报“联合声明”的内容，希望得到苏联的支持。[33]在美国的外交压力下，英国的态度出现转变，对“联合声明”中的分歧做出让步，基本认可了美国的观点。随后，美、英、苏就“联合声明”相应地协调了立场。4月17日，美国正式通知英、苏、中三国政府，建议于华盛顿时间4月21日20点同时在华盛顿、伦敦、莫斯科和重庆公布“联合声明”。[34]

4月17日，摩根索还向英国方面通报了由美国以联合国家专家的名义起草的“关于建立复兴开发银行的声明”。[35]该声明包括了复兴开发银行的宗旨和目的等条款，内容与怀特制订的复兴开发银行计划基本相同。至此，美国已经顾不上与英国商议，断然将一个成文的声明摆在英国面前。这天深夜，摩根索又致电安德森，催促英国尽快就公布关于复兴开发银行的声明做出答复。[36]由此可见，自4月初以来，美国展开了凌厉的外交攻势，积极敦促有关国家，特别是英国切实推进谈判进程，并频频提出建议，始终占据主动地位。

4月20日，奥帕尔向怀特递交一份备忘录，重申英国对复兴开发银行计划的立场。英国坚持认为，战后初期债权国给予债务国的贷款应是慷慨的；复兴开发银行对于贷款的使用不应附加任何条件；所有国家都没有提供贷款的强制义务。英国声称愿意同美国进一步商谈。[37]由于美英等国对复兴开发银行计划的讨论并不充分，仓促间难以达成基本共识，故关于复兴开发银行的声明就此搁浅，但有关谈判仍在继续进行。

根据美国的提议，“关于建立联合国家及联系国国际货币基金的联合声明”于4月21日正式公布，美国提出的有关原则以四大国联合声明的形式确定下来，由此表明美、英、苏、中就建立以稳定基金为基础的国际货币金融组织正式承担了义务，稳定基金计划的谈判进程又朝着美国设计的方向迈进了一大步。

紧接着，美国于4月25日提出下一步的安排建议：1.准备国际货币金融会议议程和协议草案的起草委员会于5月初在华盛顿聚会；2.国际金融会议于5月26日举行。[38]

苏联对此反应积极，表示愿意出席5月底的国际货币金融会议。英国的态度则十分消极和冷淡，借口“联合声明”的原则没有体现为令人满意的会议议案，主张召开国际货币金融会议的时机尚不成熟。[39]由于英国的反对，国际货币金融会议的会期被迫向后推迟。其实，以怀特计划为基础构建战后国际货币金融秩序之势已难逆转，在大多数国家均接受美国建议的情况下，英国最终同意在7月举行国际货币金融会议。

在同英、苏、中协商后，美国邀请有关国家于6月24日在美国的大西洋城聚会，商讨国际货币金融会议议程。大西洋城会议是国际货币金融会议的预备会议，与会各国原则上通过了美国提出的稳定基金计划和复兴开发银行计划，[40]但也存在利益分配上的分歧，如认缴额及投票权的分配问题、认缴额中的黄金比例问题、复兴开发银行的贷款原则问题等。这些问题的解决有待于国际货币金融会议的召开。大西洋城会议对美国的意义在于：稳定基金计划和复兴开发银行计划作为唯一的谈判基础，正式列入国际货币金融会议的议程。

六、布雷顿森林会议

1944年7月1日，国际货币金融会议在布雷顿森林开幕。会议的议题是在稳定基金计划和复兴开发银行计划的基础上，商讨建立国际货币基金组织和国际复兴开发银行。

（一）关于基金组织问题

会议刚开始，苏联提出异议，要求其在基金中应拥有10%的认缴额，合约10亿美元，从而超过了美国计划分配给苏联的约8亿美元的认缴额。苏联的目的很明确，作为大国，苏联应当拥有同英国相等或大致相等的投票权。

美国意识到，由于苏联拥有完整的国营贸易体系，因而并不十分需要基金组织，但怀特明确指出，“基金组织需要俄国”，认为对苏联适当让步是明智的（具有讽刺意味的是，在麦卡锡年代，怀特因此受到怀疑并接受国会质询，险被打成苏联间谍，终致含冤病逝）。于是，美国建议削减英国的认缴额至9亿美元，苏联的认缴额增至8.5亿美元，但遭苏联拒绝。美国又提议将苏联的认缴额增至10亿美元，同时要求苏联放弃减少其黄金份额的立场。但苏方坚持其认缴额应为10.2亿美元。7月7日，美国通知苏联，同意苏联的认缴额为10.2亿美元，条件是美国不再做其他让步。然而，苏联仍坚持减少其黄金份额。摩根索大为恼火，指责苏联的行为违背合作精神，讥讽苏联代表团团长斯特帕洛夫既不是外交官也不是律师，只是个农夫。斯特帕洛夫则嘲笑摩根索既不是律师又不是金融家，仅仅是个生意人。由于观点无法吻合，双方将争论交由大会裁定，大会最终驳回了苏联减少其黄金份额的请求。[41]

美英在会议期间的争论集中在国际货币金融组织总部的选址问题上。当摩根索提出将稳定基金和复兴开发银行的总部设在美国时，凯恩斯“变得异常愤怒”，并威胁说这将置他于“无可选择”的地步：要么退出大会，要么提出抗议。但英国毕竟财力不济，缺乏与美国抗衡的谈判筹码，最后不情愿地接受了美国的折中意见，即稳定基金和复兴开发银行的总部应设在拥有最大认缴额的国家，[42]也就是设在美国。

美国为协调其对苏政策，不惜拿中国的利益做交易，此种行径早在雅尔塔会议之前的布雷顿森林会议上就已经有所表现。为将苏联的认缴额增至10.2亿美元，美国竟然在未同中国商量的情况下，擅自将商定给予中国的认缴额由6亿美元减至5.5亿美元。当时的中国政府对此却没有提出任何异议，考虑的仅仅是挽回点面子。7月17日，孔祥熙向美国提出恢复中国的最初认缴额，以允许中国自己宣布出于对苏联的友谊，中方愿意放弃5000万美元的认缴额。中国的这点所谓“面子”也遭美国拒绝，[43]此为美国强权政治的又一例证。

法国在布雷顿森林遭遇到同中国相似的命运。为增加苏联的认缴额，美国将法国的认缴额由原来的5亿美元减至4.5亿美元。法国虽然强烈反对，但美国亦置之不理。[44]

此外，美国还就货币基金问题同其他一些国家进行了密集的协商。尽管美国做出了一定的让步，但所有这些“低姿态”都是有前提的，那就是必须以美国的建议作为基础和核心，用摩根索的话说就是，“不能损害美国所界定的国际货币基金组织的完整性”。[45]

1944年7月22日，《国际货币基金协定》在布雷顿森林草签。该协定基本上沿袭了怀特计划的主要原则和内容，具体表现在：1.国际货币基金组织采用认缴制。基金组织的资本金由各成员国按份额认缴的黄金、本国货币和政府债券组成。2.美元等同黄金，“各成员国之法定币值应用黄金作为共同单位，或用1944年7月1日所用成色重量之美元表明之”。3.确定基金组织对各国货币政策的监督。成员国法定币值的变更须经基金组织协商或同意。如成员国未与基金组织协商就变更其法定币值，基金组织将不准其利用基金资源。4.投票权与认缴额挂钩。每一成员国应有250票，此外，根据其在基金组织中的认缴额，每10万美元应增加1票，这就是加权投票权。以此推之，在基金组织最初的88亿美元资本金中，美国出资27.5亿美元，约占总数的近1/3，从而使美国控制了近1/3的投票权。5.严格规定成员国义务。成员国不应从事不公平之货币交易，不得参加歧视性货币协定，成员国还有义务向基金组织提供下列信息：黄金及外汇储备、国际收支状况、物价指数、外汇管理制度等。[46]

不难看出，《国际货币基金协定》的主要条款同怀特计划的原则基本一致，充分体现了美国的利益目标和政策意图，“具有无可辩驳的美国烙印”。[47]该协定通过黄金—美元本位制，确立了美国在国际货币金融领域的霸权地位；通过认缴制和表决权制等相关内容，为美国控制国际货币基金组织、维护霸权地位提供了制度保障。

（二）关于复兴开发银行问题

在布雷顿森林会议之前，有关国家对复兴开发银行计划的讨论并不充分，因此，会上的争论较为激烈，摩根索对此有印象至深的记录。在7月13日的会议上，摩根索吃惊地发现，一些代表“疯狂地大叫”，甚至“暴跳如雷”，凯恩斯——时任主持讨论的银行委员会主席——竟然在有的代表还没有在文件上找到有关问题的页码前，就烦躁地宣布结束该问题的讨论。[48]尽管谈判过程有些混乱，但争论基本上是围绕着复兴开发银行计划进行的。

事实上，美国是带着自己的政治和经济目的提出并参与复兴开发银行计划的谈判的。一方面，美国认识到，如果没有足够的国外投资，战后欧洲各国将面临经济凋敝和严重失业，以及由此引起的社会动荡。怀特认为，没有什么比这更有助于“驱使这些国家投入某种主义——共产主义或其他主义——的怀抱”。[49]另一方面，美国决策者深知，为避免战后经济衰退，美国将面临寻找国外商品市场和投资市场的严峻任务，而“国际货币的稳定对于私人贸易的恢复是必不可少的”。[50]更为重要的是，如果由美国单方面对外投资，将会有“很大的风险和负担”，怀特因之坚信，复兴开发银行“将通过多边化以减少风险”。[51]由此可见，美国的意图就是借助复兴开发银行，鼓励和保护美国的海外投资和对外贸易，防止各国的共产主义运动，维护美国领导下的资本主义世界政治和经济体系。

在布雷顿森林会议上，有关复兴开发银行计划的争论主要集中在两个问题上，一是认缴额问题，二是借贷政策问题。

复兴开发银行的认缴额与基金组织的认缴额有所不同。在基金组织中，认缴额越多就意味着投票权越大，同时也拥有更大的借款能力以稳定本国货币。在复兴开发银行中，投票权也基于认缴额，但借款能力却不是根据认缴额而是根据需要决定。这在经济实力较强的国家看来，不发达国家可以从复兴开发银行借到更多的资金，而拥有较大认缴额的国家则要承担更多的责任和更大的风险。因此，在基金组织中力争较大认缴额的国家倾向于在复兴开发银行中承担较少的认缴额。美国经多方周旋，终于说服苏联等国承担与其在基金组织中相一致的认缴额。[52]

在借贷政策上也存在不同意见。苏联等遭受战争破坏的国家主张复兴开发银行的贷款方向应重在复兴，不发达国家则强调复兴开发银行的主要目的应是发展融资。鉴于同拉美国家的特殊关系，美国表示愿意更多地听取拉美国家的声音。会议最后决定复兴开发银行应对复兴和发展予以同等关注，但强调根据需要提供贷款。[53]

1944年7月22日，与会各国签署《国际复兴开发银行协定》。该协定规定复兴开发银行的任务之一是，利用担保或参加私人借贷及其他私人投资之方式以提倡私人国外投资。如不能在合理条件下获得私人资本，则在适当条件下，运用本身资本，或筹集之资金及其他资源，供给生产事业周转之用，以补私人投资之不足。[54]从中可以看出，《国际复兴开发银行协定》确认了美国复兴开发银行计划的一个重要原则：国际复兴开发银行在某种意义上应是一个保险或担保机构，致力于补充而不是取代私人国际投资。[55]显然，国际复兴开发银行对于保护西方资本主义国家，尤其是美国的海外投资，具有重要的意义。

1945年12月27日，28个国家在华盛顿正式签署《国际货币基金协定》和《国际复兴开发银行协定》（史称《布雷顿森林协定》，苏联等国没有参加正式签字）。国际货币基金组织和国际复兴开发银行（又称世界银行）宣布建立。按照协定，这两个国际货币金融组织的总部都设在美国华盛顿，均为美国所主导和控制，“最高职位由美国人担任（自世界银行成立以来，美国人一直担任董事长）。由于美国在世界银行中认缴了总额91亿美元中的31.75亿美元，因而拥有1/3的投票权。在货币基金组织中，美国也掌握了1/3的投票权”。[56]这样，美国领导下的国际货币金融体系——布雷顿森林体系最终建立。

综观布雷顿森林体系的建立过程，可以得出如下基本结论：

首先，《布雷顿森林协定》以多边国际制度的形式正式确认了怀特计划所设计的原则宗旨和主要内容。怀特计划立足于美国的经济优势，明确提出了认缴制原则、投票权原则、监督权原则等政策主张，并对稳定基金和复兴开发银行的管理、成员国义务等做了详细规划。这些原则和内容不仅构筑了布雷顿森林体系的基本框架，而且还贯穿于《布雷顿森林协定》的具体规则和条款之中。因此，布雷顿森林体系及其制度规则的建立是以美国的怀特计划为基础的，在很大程度上是怀特计划和美国政策目标及利益的体现。

其次，美国的外交活动促成了布雷顿森林体系的建立。怀特计划为美国对外政策规定了国际货币金融领域的具体目标，为此，美国展开了积极的外交活动，集中体现在始终围绕怀特计划组织和推进有关谈判进程，确保布雷顿森林体系按照美国设计的模式建立起来。美国外交的作用尤其体现在以下两个方面：1.合理安排谈判时序，掌握谈判的主动权。如暂不透露怀特计划，先摸清英国的意图，为美国正确应对创造了条件；优先讨论稳定基金计划，保证了美国主要政策目标的实现。2.外交策略运用得当，有力地推动了谈判进程。如将稳定基金计划同时通知英、苏、中三国，做出外交展开的态势；利用“泄密事件”公布稳定基金计划，造成广泛的国际影响；将拉美国家纳入华盛顿谈判的范围，增强了美国的谈判地位。总之，正是由于美国的外交活动，才使怀特计划的蓝图最终变成布雷顿森林体系的现实。

第三，布雷顿森林体系的建立实现了美国的战略目标，确立了美国在战后国际货币金融领域的霸权地位。这有两层含意：1.布雷顿森林体系在组织结构和运转程序上采纳了美国提出的认缴制、投票权制和监督权制等政策主张和建议，从机制上奠定了美国的霸权地位；2.布雷顿森林体系因袭怀特计划的原则和模式，尤其是确立了黄金—美元本位制，并在此基础上制定国际货币规则、塑造国际金融秩序，因而从制度上体现了美国的霸权地位。

综上所述，布雷顿森林体系及其制度规则源于美国的怀特计划，其建立过程实际上就是怀特计划付诸实施的过程，同时也是美国运用外交活动和手段取得国际货币金融领域霸权地位的过程。在此条件下建立起来的国际货币金融秩序，不可避免地带有严重的不平等性。

注释

[1]本文原载朱瀛泉主编：《国际关系评论》（第3卷），南京大学出版社2003年版，收入本书时做了适当修改。

[2]Edward S.Mason and Robert E.Asher，The World Bank since Bretton Woods，Washington D.C.：Brookings Institution，1973，p.14.

[3]U.S.，Department of State，Foreign Relations of the United States（cited as FRUS），1942，Vol.1，p.172.

[4]据加德纳记载，“怀特文件”早期有3个文本，这个没有注明具体日期的方案是最早的一份，另外两份文本分别注明日期为1942年3月和1942年4月。后两份文本与第一份文本的内容基本相同，仅在某些细节上有所调整，参见Richard N.Gardner，Sterling-Dollar Diplomacy in Current Perspective：The Origins and the Prospects of Our International Economic Order，New York：Columbia University Press，1980，pp.74-75.

[5]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，Boston：Houghton Mifflin Company，1967，pp.230-232.

[6]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.231.

[7]FRUS，1942，Vol.1，p.171.

[8]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.233.

[9]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，pp.234-235.

[10]FRUS，1942，Vol.1，p.193.

[11]FRUS，1942，Vol.1，p.199.

[12]FRUS，1942，Vol.1，p.203.

[13]FRUS，1942，Vol.1，p.222.

[14]FRUS，1942，Vol.1，p.222.

[15]FRUS，1942，Vol.1，p.224.

[16]FRUS，1942，Vol.1，p.231.

[17]FRUS，1943，Vol.1，p.1054.

[18]FRUS，1943，Vol.1，p.1055.

[19]FRUS，1943，Vol.1，p.1056.

[20]FRUS，1943，Vol.1，p.1056.

[21]FRUS，1943，Vol.1，p.1061.

[22]FRUS，1943，Vol.1，p.1064.

[23]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.239.

[24]FRUS，1943，Vol.1，p.1069.

[25]FRUS，1943，Vol.1，pp.1069-1070.

[26]FRUS，1943，Vol.1，p.1081.

[27]FRUS，1943，Vol.1，pp.1083-1084.

[28]FRUS，1943，Vol.1，pp.1084-1092.

[29]FRUS，1943，Vol.1，p.1092.

[30]FRUS，1943，Vol.1，p.1093.

[31]FRUS，1943，Vol.1，p.1098.

[32]FRUS，1944，Vol.2，pp.107-108.

[33]FRUS，1944，Vol.2，pp.109-110.

[34]FRUS，1944，Vol.2，pp.113-114.

[35]FRUS，1944，Vol.2，pp.115-118.

[36]FRUS，1944，Vol.2，p.119.

[37]FRUS，1944，Vol.2，pp.120-124.

[38]FRUS，1944，Vol.2，p.128.

[39]FRUS，1944，Vol.2，pp.129-131.

[40]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.256.

[41]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，pp.259-263.

[42]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，pp.269-270.

[43]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.267.

[44]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.266.

[45]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.265.

[46]《国际条约集1945—1947》，北京：世界知识出版社1959年版，第132-147页。

[47]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.271.

[48]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.273.

[49]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.272.

[50]World Peace Foundation，Documents on American Foreign Relations，Vol.5，1942—1943，p.650.

[51]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.272.

[52]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.275.

[53]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.274.

[54]《国际条约集1945—1947》，第164页。

[55]John M.Blum，ed.，From the Morgenthau Diaries：Years of War，1941—1945，p.276.

[56][美]托马斯·帕特森等著：《美国外交政策》（下），北京：中国社会科学出版社1989年版，第564页。