第三节　政治协商会议

一、政治协商会议的举行

（一）政治协商会议的延宕

在重庆会谈中国共双方由于对政治民主化的做法、国民大会的召集、制宪内容与地方制度等争议，均以搁置议题的方式，留待召开政治协商会议解决，因此在重庆会谈后，自10月20日起，国共双方开始就如何召开政治协商会议进行商谈。双方先在代表的名额上进行磋商，在一番交涉后，终于在席次上达成共识，两边同意席次由36席增至38席。然此时在中国许多地方，因接收而引起的军事冲突日益激烈，这使得谈判的焦点亦逐渐转向避免冲突与恢复交通等议题。

国民政府代表于26日的商谈中，主张要先恢复交通，早日商谈共产党军队整编及驻地等问题。周恩来向延安请示后表示应先取得协议，不反对先开政治协商会议，但须先解决避免内战、恢复交通问题。中共方面以解决接防与内争问题为前提，使得预定于11月初召开的政治协商会议不得不延期。

国民政府方面因此在11月1日商谈时，针对周恩来的主张，提出六项答复，其中包括于11月20日召开政治协商会议，不过因中共方面未明确答复，亦未提出参加政治协商会议的代表名单。国民政府代表于8日再建议于12月1日召开政治协商会议，并将一切问题提于会上讨论。⁽¹³⁰⁾民主同盟主席张澜于11日向国共双方谈判代表提出：双方停战、国大延期、政协会议在本月20日前召开。王世杰对于立即召开政治协商会议表示赞同，但周恩来则表示尚需向延安请示，而未正面响应张澜的诉求；至于国民大会的召开时间，国民政府方面主张于次年5月5日召开，周恩来则主张至次年双十节召开，双方于此部分未达成共识。⁽¹³¹⁾此一僵局直到15日下午的会谈才有所和缓。周恩来表示延安方面已赞成召开政治协商会议，欲回延安讨论出席名单时，政治协商会议的召开才得以有所进展。⁽¹³²⁾周恩来旋即于25日飞回延安，一方面写成关于国共谈判的报告，向共产党中央报告谈判情形，另一方面筹组代表团，确定共产党在政治协商会议上将以协商“施政纲领、改组政府、民选国大代表、起草宪章原则”为主题。⁽¹³³⁾

周恩来对于当时国民政府的谈判态度曾作一分析：“蒋在和战之间的摇摆，目前是偏于战，因之利用美国的支持、CC的叫嚣和黄埔的兵力，决心将我们赶出铁路线以外，但同时却又运用政学、英美及元老三系分子与我们进行不疲倦的谈判。”⁽¹³⁴⁾周恩来认为“边打边谈会成为今后相当时间的国共关系的特点”。周氏将国民政府的内部区分成不同派系，他认为“黄埔、CC是要战的，但对战，尤其是军人，并无足够信心。政学、英美、元老三系是倾向和的，当然希望照他们能出的价钱和下去”。周氏对于在他返回延安前，王世杰表示愿到延安和毛泽东商谈的做法似较为肯定。周恩来在《关于国共谈判》中亦针对参加政治协商会议的成员进行分析，认为“国民党并不能得到压倒的优势”，且国民党代表在省制议题上的主张亦有分歧。周氏对于主导政治协商会议似甚有把握。⁽¹³⁵⁾

共产党参加政治协商会议的代表吴玉章、叶剑英、陆定一、邓颖超在周恩来的带领下于12月16日抵达重庆，并在18日和已在重庆的董必武、王若飞等人共同召开记者会。周氏当时向记者表示：

在政治协商会议中，停止内战是第一件事。第二件事要讨论出一个和平建国方案，这个方案将包括共同纲领、政府改组、复员善后问题等。……其次，我们将向政治协商会议提出关于国民大会的问题。这个问题将包括国民大会代表的改选问题，会期问题，宪法和国民大会的组织法及代表选举法等问题。最后我们将提出关于今年“国共会谈纪要”中双方获得协议，并应付诸实施的许多项目，如保障人民自由、释放政治犯、党派合法、废除特务机关、地方自治、严惩汉奸、解散伪军等。政府应向政治协商会议提出报告，同时希望政治协商会议对于这个协议的实施，也能加以督促。⁽¹³⁶⁾

周恩来在政治协商会议正式举行前，先把共产党方面的诉求公开向各界宣示，尤示以要求停止内战与和平建国的主张，对其形象有相当正面的帮助，也对国民政府方面构成了相当的压力。

（二）政治协商会议的召开

国民政府主席蒋介石在1945年11月26日发聘孙科等37人担任政治协商会议的会员，并于1946年元旦向全国军民广播，阐释国是及政府决策。蒋氏特别强调施政努力的重点在于“国家统一与政治民主”，指出：

唯有统一的国家，才能收获胜利的成果。唯有统一的国家，才能顺利推行宪政，保障民主制度，发扬民意，集中民力，完成建国的大计。也唯有统一的国家，才能顺利推行各种经济的建设，提高我们一般勤劳辛苦同胞的生活水平。更唯有统一的国家，才能于战后的新世界中，为人类和平福祉，而有所贡献。⁽¹³⁷⁾

蒋介石于1946年元月6日正式公布召开政治协商会议的办法，邀集各党派代表及社会贤达共商国是，期能制定一各方均能接受的和平建国方案，以俾顺利召开国民大会、实施宪政。⁽¹³⁸⁾蒋氏聘请孙科、吴铁城、陈布雷、陈立夫、张厉生、王世杰、邵力子、张群（以上国民党），周恩来、董必武、王若飞、叶剑英、吴玉章、陆定一、邓颖超（以上共产党），曾琦、陈启天、杨永浚、余家菊、常乃惪（以上青年党），张澜、罗隆基（以上民主同盟），张君劢、张东荪（以上国家社会党），沈钧儒、张申府（以上救国会），黄炎培（职业教育社），梁漱溟（村治派），章伯钧（第三党），莫德惠、邵从恩、王云五、傅斯年、胡霖、郭沫若、钱永铭、缪嘉铭、李烛尘（以上无党派）等38人为政治协商会议会员。⁽¹³⁹⁾为了让已到重庆的与会代表能先交换意见，政治协商会议全体代表茶话会于7日召开，先就议程作初步的商讨。周恩来希望“两三天内发表停止内战的命令，使政协会议能在和平空气中开幕”，并表示“关于解放区问题，中共方面决定这次不向政协提出，而将这个问题列入和平建国方案中去解决”。⁽¹⁴⁰⁾

在历经几次延迟后，深受众人瞩目的政治协商会议终于在元月10日上午10时于重庆的国民政府礼堂开幕，蒋介石亲临主持并致词，各党派代表包括共产党代表周恩来、青年党代表曾琦、民主同盟代表沈钧儒（亦是救国会代表）和无党派代表邵从恩等人，分别上台致词。⁽¹⁴¹⁾事实上直到政治协商会议开议的前一天，国共双方还在为赤峰和多伦两地在谈判桌上僵持不下，幸而马歇尔出面说服蒋介石并使得蒋氏让步，才顺利促成停战协议的签署，让政治协商会议能在良好的气氛中展开。蒋介石在致开幕词后，又继续宣布政治改革努力的目标：

一、“人民之自由”：人民享有身体、信仰、言论、出版、集会、结社之自由，现行法令依此原则分别予以废止或修正，司法与监察以外机关，不拘捕审讯及处罚人民。二、“政党之合法地位”：各政党在法律之前，一律平等，并得在法律范围之内，公开活动。三、“普选”：各地积极推行地方自治，依法实行由下而上之普选。四、“政治犯”：政治犯除汉奸及确有危害民国之行为者外，分别予以释放。⁽¹⁴²⁾

接着共产党代表周恩来上台致词，其强调在过渡期中，“和平建国方案”等议题关系民族和国家命运至大，因而倡议“实现政治民主化、军队国家化、及党派平等合法的方案”，并且“要在共同纲领的基础之上，实现各党各派，及无党无派代表人士合作的举国一致的政府”，对蒋主席四项保证人民权利的宣示亦表达欢迎之意。⁽¹⁴³⁾而周氏在致词中一再强调当时的阶段为“过渡期”，且提出实现“举国一致的政府”的主张，试图透过政治协商会议来为共产党争取更宽广的政治参与空间。

（三）磋商重点

国民政府代表王世杰在听闻蒋氏有关“废止或修改战时限制人民自由之法令；实行由下而上之普选；承认各政党之合法地位，释放汉奸以外之政治犯”的宣示后，认为此举着实让与会者对民主法治有所期待，亦使政治协商会议在“各方演词均和平”的良好气氛下展开。⁽¹⁴⁴⁾是日下午国民政府代表在国民党中央党部邀约共产党代表举行茶会，由孙科说明“改组国府、军队国家化、宪法草案、国民大会”等问题。双方代表并就各项议题交换看法，其中周恩来建议政治协商会议不宜只开一次就结束，应让宪法草案经过几番研议，才不致在国民大会中意见分歧。⁽¹⁴⁵⁾周氏又特别对“中共控制区”（解放区）的问题发表意见：

会谈时所留下来而未决定之“解放区”问题，最好能在制度中求得解决，总要理论现实均顾到，否则中央认为解放区是“割据”，而中共又以为中央“不民主”，仍旧是不能解决问题。因此我们（中共）认为“军队国家化”与“政治民主化”应是平行的进行。即是说：对军队国家已有程序及期限之规定，则对于省县之普选等，亦应定出一个相类的程序与步骤。⁽¹⁴⁶⁾

第二次会议于11日下午3时继续召开。开会后张群和周恩来分别代表国共双方，相继报告近期关于停止军事冲突的商谈经过，并继续讨论议程等问题。张群认为应从速成立三人小组，在停止冲突命令有效的实施期间，迅商解决共产党部队整编及驻地问题。⁽¹⁴⁷⁾

周恩来继之报告，先总结日前停战谈判的经验，强调停战有赖军事调处执行部四项任务的遂行。周氏盼望在全国范围内，停止一切冲突；恢复一切交通，特别是先要恢复铁路交通；执行部要处理受降的问题并掌握遣俘的作业。周氏亦主张整编军队应扩及全中国，以求达到军队国家化，并希望属于政治性质的问题，都应用政治方式来解决，而整军计划关系重大，所以政治协商会议对于整军问题有商量之必要。周氏表示共产党曾答应整编为20个师，一定可以在三人小组会议中切实商谈。

政治协商会议的第三次会议，由周恩来和邵力子分别报告关于国民政府与共产党代表会谈的经过，并决定参加军事考察团的人选。周恩来在报告中总结了四点经验并说明了共产党的谈判方式，“在抗战中，是先从全体谈到局部，再从局部谈到全体，抗战胜利以后，先谈定了方针，然后谈具体”；对于地方政权，主张地方自治要和军队整编问题分开讨论；对于联合政府的主张和实行政治改革，在抗战胜利后，为求有效解决问题，留在政治协商会议讨论，并希望在和平建国方案乃至国民大会宪草中，能解决这一问题。邵力子的报告内容主要集中在阐述重庆会谈的经过，并特别说明国民政府方面为了制造和谐空气、展示寻求解决问题的诚意，故而在会谈中没有先提出具体方案。邵氏又强调只要军令政令统一，一切问题都可商量解决。当日后续尚有多人发言，不过王世杰认为“共产党及民主同盟分子，均在会议中作宣传性之演说”⁽¹⁴⁸⁾。就一个刚从战争中结束的国家而言，能担任全国性政治会议的代表，自属各方之佼佼者，势必要借此论政机会，大力阐述其政治主张。

接着于13日由陈立夫、董必武、陈启天、梁漱溟和王云五组成的五人小组，商定出政治协商会议议程排列办法，将议题分为政治（又区分为政府组织和施政纲领两组）、军事、国民大会和宪法草案四类，预定自14日起每日在大会讨论一类议题。⁽¹⁴⁹⁾王世杰虽日来伤风甚剧，但仍出席14日下午政治协商会议的第四次大会，并代表国民党提出扩大政府组织案。该案要点为“取消国防最高委员会，代以国民政府委员会。国府委员容纳党外人士；国府主席对于议决案有要求处议之权；又行政院组织法亦将修正，以容纳党外分子”⁽¹⁵⁰⁾。

与会部分人员认为改组政府、实现民主之必要条件，须先保障人民之自由权利，从而引发广泛讨论。共产党代表董必武向国民党方面提出关于和平建国及国民大会问题之意见案，包括：改组政府应有共同纲领；国民政府委员会要有最高决策权；政府主要职员中大党不要超过三分之一；主席提出国民政府委员人选时，最好和政治协商会议协商；紧急处分权要经过会议通过，而且要有人副署；设置国民政府委员会常委会；各党各派与无党无派的民主人士有广泛的机会参与政府工作；党费不能由国库开支等八项。⁽¹⁵¹⁾民主同盟的代表罗隆基也针对国民政府委员会提出多项质疑。王世杰在此说明扩大政府组织案主要在于希望能容纳国民党以外的人士，且扩大参与不以国民政府委员会为限，但在过渡期扩大组织时不要动摇法律系统。王氏又说明了国民政府委员名额预计由36名增至48名，至于“名额分配与人选如何规定，可待办法通过后，政府与各方商量后解决”；王氏也强调“如果国民党委员的名额，仅仅是比较任何他党的名额多，而不具某特定程度的多数，国民党便不能履行领导的责任”。⁽¹⁵²⁾王世杰指出，新的国民政府委员会有议决立法原则、议决施政方针、议决军政大计、议决财政计划及预算和主席提议事项等职权，并规划让国民政府委员有联署提案和罢免权。由王氏当时的说明，确实可以看出国民党方面有扩大政治参与的规划，不过国民政府委员的名额有限，其未于提案中针对各方面代表的比例作一拟议，以免徒增争端。此外将地方制度留待日后拟议宪草时才作规范，亦留给共产党在地方扩权的空间。

第五次会议讨论施政纲领问题。王世杰请假未到，国民党方面在此部分亦无完整提案，仅由出席代表作广泛谈论。共产党方面则由董必武提出十项意见，主要着重在争取扩大政治参与，将政府改组为临时民主联合政府；重新普选国民大会，制定宪法，成立正式的民主联合的国民政府；废除保甲制度，实行由下而上的普选，省得自定义省宪；改组军委会，限定国防预算；废除党化教育等。青年党的代表常乃惪亦发表意见，建议以抗战建国纲领为蓝本，制定“和平建国纲领”。

政治协商会议第六次会议续于16日上午开会，讨论军事议题。青年党的陈启天和民主同盟的梁漱溟（亦属村治派）分别提出方案。两者均主张军队国家化。陈氏主张军民分治、军党分立，设立国防部并实行征兵制度；⁽¹⁵³⁾梁氏则提议成立一整军计划委员会，执行军队国家化并大量裁减常备军额。⁽¹⁵⁴⁾国民党代表张群则说明由其本人、张治中和周恩来组成的三人小组，已于15日开始初步商谈，希望在一个月之内商讨出可行方案，以期于商定后两个月内完成军队整编。接着政府方面派军政部次长林蔚出席并报告政府整军计划。林蔚详实地报告整编目标与做法，其指出“去年已将三百五十余师，裁为二百四十余师；今年预定将二百四十余师裁编为九十个师”⁽¹⁵⁵⁾。周恩来接着提出十二项促使军队国家化的意见：（1）同意成立委员会，执行整编全国军队的任务（包括改组军委会及其附属机关）；（2）同意全国整编与大量裁兵的原则；（3）对各抗日有功部队，应予以承认并予整编；（4）同意青年党主张，用文人主管军政；（5）改革军队制度与教育，改善军民关系；（6）地方治安应由地方的保安队或自卫队负责维持；（7）非常同意军党分开；（8）同意现役军人不做行政官吏；（9）过渡期一般军费支出，只能占国家总预算的25％；（10）彻底解散伪军；（11）限期解除敌人武装；（12）过渡时期所举外债必须经过改组后的政府批准，应用在建设复员方面，绝不能用来养兵以进行内战。⁽¹⁵⁶⁾曾琦希望落实整军计划与实行军党分治，建议国共双方应通过三人小组，尽速自行解决军事问题；张东荪则认为应整编中共军队为国军，并须由大会讨论。

政治协商会议于17日下午3时，讨论国民大会问题。国民党方面由张厉生代表说明提案：（1）1946年5月始召开国民大会；（2）第一届国民大会之职权为制定宪法，并决定宪法施行日期；（3）第一届国民大会代表，除已选出者外，其余名额，可使之合理增加；（4）第二届国民大会于宪法颁布六个月内，依宪法之规定选举召集之。⁽¹⁵⁷⁾

有关国民大会的议题引起各代表的热烈讨论，其中“民主同盟主张一切代表重选（旧代表或可作为候选人），王云五主张旧代表有效，其余若干名由各党派分别推出”⁽¹⁵⁸⁾。次日的第八次会议，各代表继续商讨国民大会的议题，罗隆基坚持反对旧国大代表，周恩来表示“妥协也要有一定原则，不能在形式上妥协了，而实际上不解决任何问题”。周又认为“承不承认国大旧代表是一回事，是否因此而闹到分裂，这又是一回事。国大旧代表选在十年以前，那时一党统治，中共处在地下，许多党派也无选举权，选举方法根本不是直接、平等、普遍与自由无拘束的民主选举，这样选出的代表，我们当然不能承认他们为合法代表”⁽¹⁵⁹⁾。陈立夫则发言表示不能抹杀现有的一党政治制度，否则一切问题不能解决，且政府尚有240名指派代表可资补救，而原代表任期未明文规定，亦要合理解决。各方争论不休，胡霖遂提议由政治协商会议发起成立一宪草研究委员会，聘请专家起草审定，俾提供政府参考。⁽¹⁶⁰⁾王世杰对于各方在大会上的争执，不禁感叹，“目前政局之艰难在一方面须使政治安定，一方面又须使各党派参加政府。此两事表面上似是一贯，实际上则极易演成相反之结果”⁽¹⁶¹⁾。

政治协商会议在19日上午9时举行第九次会议，讨论宪法草案问题。是日会议首先由国民党代表孙科就《五五宪草》进行说明，接着多位学者出身或曾参与宪政期成会和宪政实施协进会工作的代表陆续表达意见。如职教社代表黄炎培认为《五五宪草》有重新检讨的必要；救国会代表沈钧儒则倾向联省自治，主张自制省宪、省长民选，地方制度应提由大会讨论，宪草内容可留待小组讨论；社会贤达代表傅斯年认为《五五宪草》对于民权行使和民族问题缺少规范，如仍采五院制则监察院和立法院可分别作为上、下院，至于省区，应加调整，但反对联省自治；青年党代表曾琦主张组织“宪草审议会”，不必拘于五院制形式，应采内阁制、两院制，并采均权制，确定省之自治地位；共产党代表吴玉章则特别强调省为自治单位，省自制省宪和省长民选。⁽¹⁶²⁾

（四）进行分组讨论

政治协商会议在第五次会议时，为了使各议题都能够被讨论到，并凝聚各代表的共识，进行任务编组，将之分为“政府组织”等五个分组和一个综合委员会，每位与会成员最多参加两个分组的讨论。大会经过10天的讨论之后，进入各分组的商讨。

其中王世杰和罗隆基共同负责召集“政府组织”分组，讨论的议题主要在于扩大战后政治参与的空间，推动国民政府从训政迈向宪政，尝试吸纳非国民党籍政治精英参政。国民党对于改组政府的提案系以训政为基础，并由王世杰代表提出，预计要“（一）扩大国民政府委员会，行使现在国防最高委员会职权。（二）改组行政院，增设政务委员”。但在国民党的提案中，国民政府委员的任命仍须由国民政府主席提经国民党中央执行委员会通过，此程序颇受非国民党人士的质疑，而将国民政府委员扩增至48人，也引发名额分配的争议，导致该分组的讨论几濒僵局。⁽¹⁶³⁾

此时美国特使马歇尔提出“临时政府组织法”，供与会代表参考，但此举让蒋介石颇感为难。蒋氏于22日的日记中，对马氏的提案提出批评：“此为共党所不敢提者，可知客卿对他国政治之隔阂。若本身无定见，不仅误事，且足以召亡国之祸也。”⁽¹⁶⁴⁾不过为了对马歇尔有所交代，蒋介石还是同意由孙科于23日下午另召集成立综合小组，以化解各分组的争议，并对下列几项议题表示让步：“（一）在国府委员会中，本党只要求半数名额；行政院及立法、监察两院均将容纳党外人士。（二）国民大会中设六百名党派代表；本党只要求占二百三十名。（三）军事委员会可取消，在行政院设国防部及整军委员会。”⁽¹⁶⁵⁾共产党方面稍后亦在国民政府委员席次分配的问题上表示让步，同意国民党籍的委员席次可有半数的名额，仅坚持对于重要议案的表决，亦即变更施政纲领时，仍须经三分之二同意始得通过，让该争论获得解决。⁽¹⁶⁶⁾

不过其他分组则仍存在不少问题，例如在军事分组方面，整编军队的议题仍有颇多歧见，只能留待军事三人小组交涉，将问题拖延到以后解决；国民大会分组方面，对旧代表是否有效的问题争论不休；宪法草案分组则决定组织审议委员会，以两个月的时间进行修正宪草，此组还拟出宪草修改原则，规划将国民大会由有形变为无形，并对中央和地方政府制度等作一勾勒与调整。由于要在短时间内汇集各方共识，政治协商会议各分组委员会的进展甚慢，甚至因而将会期一再展延。经过连日的开会协商，在各代表的努力之下，到元月25日左右，宪法草案和军事两分组先达成共识，次日施政纲领分组亦将意见汇整完成并准备提报大会讨论，至此政府组织和国民大会两分组仍处于胶着状态，政协会期只好再次延后。

在政治协商会议延会期间，王世杰于24日得悉“沙坪坝学生将于明日游行示威，其目的为：（一）对英（港九问题）、法（上海法总领事擅捕法犯问题）示威，（二）对政治协商会议示威”，因而在晚间和陈立夫等多人商谈。其中邵力子表示，“闻此会最初是我们自己的人发动的”，但陈立夫则指为共产党所发动。身兼外长职务的王世杰为了避免学生的示威造成流血冲突，主张“维持治安之警察不带武器干涉，惟对英、法使领馆必须严密保护”。⁽¹⁶⁷⁾次日中央大学等校学生九千余人上街游行，以“政治协商会议只许成功不许失败”为其主要口号。游行队伍行经国民政府时，各党派出席政治协商会议的代表，包括孙科、周恩来等多位出面发言并保证会议之成功，以安抚游行学生激昂的情绪。

由王世杰和罗隆基召集主导的政府组织分组会议，连日商谈进展甚为缓慢。王世杰认为此系因“事事均须一致，中共一方之阻挠，即是使多数意见不能生效故也”。为了早日化解与其他党派的歧异，王世杰于26日晚间与蒋介石及国民党中同志商定，“决于明日就下列条件取得结论。（一）在所拟设之国民政府委员会（代替国防最高委员会）中，国民党代表占半数；主席为国府主席不计入。（二）议案以过半数通过为原则，其涉及共同纲领之变更者则须三分之二通过；（三）国府委员会之职权可议决立法原则，财政计划及预算，施政方针及军政大计；（四）各部会长官之任免。至于行政院，则将以五分之二之部会长官席与不管部会之政务委员席容纳党外人士。国民政府委员将由国民政府主席提请中国国民党中央执行委员会选任，惟组织法条文中不明白列入中国国民党等字样”⁽¹⁶⁸⁾。陈诚则电陈其对政治协商会议的意见，“须先军队国家化，然后始能政治民主化”，蒋介石覆电，请其不必过虑，要陈诚安心养病。⁽¹⁶⁹⁾

周恩来和陆定一于27日飞返延安参加共产党中央书记处会议，并报告政治协商会议的交涉情形。王世杰观察到“周恩来似热心于此次会议求得结果”，趁机请周氏转告毛泽东，“现在应来重庆，参加会议之结束”。⁽¹⁷⁰⁾到了28日，由于国民党内部在26日晚间缜密的讨论与适度的让步，政府组织分组中的各党派代表也逐渐接受了国民党方面所拟议的方案，终于使此部分的讨论获致决议而结束。为了准备于党内讨论如何因应政治协商会议的决议，当天的国民党中央常会也决议将于3月1日召开国民党第六届中央委员第二次全体会议。关于国民代表大会的问题，王世杰对于名额之增加及国民党在党派代表中所占比例之屡让步而大会仍无结论的状况颇表无奈。