第四节　宪政理想与扭曲

一、制宪的实施

在几经折冲之后，国民政府于1946年年初召开政治协商会议，邀集各党派及社会贤达人士，共商国是，与之达成若干政治共识。但国民大会在政协宪草原则中被“无形化”、不信任案和省宪等问题，在国民党所召开的六届二中全会中，引发激烈的讨论和翻案，这使得政协宪草审议委员会接受国民党的修正意见。然此举遭到共产党的质疑，加上双方在军事上的对峙未曾稍减，共产党和民主同盟迟迟不愿提出国民大会代表的名单，使原定5月5日召开的大会只得延期。

国民政府复于7月4日公告，将于11月12日召开国民大会，并于10月12日通知代表自11月2日起开始报到，唯共产党和第三党派仍不愿提出代表名单。⁽²¹⁰⁾为避免影响制宪国民大会的举行，10月下旬蒋介石在准备和夫人赴台巡视前，特地接见自沪来京的共产党代表周恩来，青年党代表曾琦、陈启天、左舜生，民主同盟代表张君劢、黄炎培和社会贤达胡霖等人，希望各党派能尽快提出国代指定代表的名单，以俾召开制宪国大。然由于国共双方缺乏互信，共产党和第三方面仍持续杯葛，于是蒋介石一面指派孙科、吴铁城、邵力子和陈布雷等人继续斡旋，一面表示不愿再做让步。

（一）制宪国民大会的召开

1946年10月9日上午，美国特使马歇尔专程由京飞沪，面邀共产党代表周恩来返京商谈，却被拒绝。周恩来仍坚持“必须政府立即无限期停止对张家口之军事行动，将军队撤回原防，方可允重开谈判”，并批评马歇尔调处不公。马歇尔在协调不成之下，表示：“共方既谓余调处为不公，则余应退出调人之地位矣。”遂于下午6时独自返京。⁽²¹¹⁾10月11日，国民政府明令公布国民大会代表到南京报到时间。内政部长张厉生对记者说明：

（一）政府为结束训政，实施宪政，不惜以最大忍让，求得国民大会之早日召开，在政府协商会议中，对于其他问题所以一再让步，亦在促成国民大会之召开，以期颁布宪法，达成还政于民之目的，现国民政府明令公布国民大会代表定于十一月二日开始报到，自为各方所乐闻。（二）各党各派之国民大会代表名单，政府盼望其早日提出，并随时接到随时公布。（三）此次召开之国民大会，为制宪会议，宪法通过后半年，即召开第二次国民代表大会，实行宪政。⁽²¹²⁾

不过到了11月12日，其他党派仍未提供代表名单，国民政府遂再展缓三日。在国共内争的纷扰中，几经延宕后，制宪国民大会终于在11月15日召开，审议立法院通过之《中华民国宪法草案》，并于是年12月25日通过《中华民国宪法》的三读，完成制宪的工作。有关制宪国民大会的召开与延会经过如表1-5。

表1-5　制宪国民大会筹开经过

由于受战乱影响，是次国民大会代表产生的时间先后不一。在政治协商会议时，各党派对原选代表的代表效力问题，看法不同。后经协议，取消当然代表及指定代表，而另行增加党派代表及社会贤达代表700名，其分配方式为：中国国民党220名，中国共产党190名，民主同盟120名，中国青年党100名，社会贤达70名。⁽²¹³⁾

至1946年11月召开国民大会之前，全国各地、各职业与特种团体之选举及遴选陆续办理完成，国民党的遴选代表由蒋介石领衔，青年党和民社党分由曾琦及李大明居首，社会贤达则以但懋辛名列前茅。⁽²¹⁴⁾其实际选举与遴选代表名额包括：（1）区域选出者共计770名；（2）职业团体选出者共计437名；（3）特种团体选出者及遴选者共计843名。总计制宪国民大会代表共2050名，在1946年12月25日制宪国大闭幕前，实际报到的代表人数为1701名，报到率为82.98％。各类代表出席情形统计见表1-6。

资料来源：《国民大会遴选代表暨当选统计表案》，台北，《国民政府档案》，典藏号001-011142-0039。

如以公告当选代表的党籍来看，国民党籍者1235人，超过七成的比例，在制宪议题上具有主导优势；如以性别比例来看，女性有82人，仅占4.7％，在后续订定有关妇女参选保障时，此问题曾引起热烈的讨论。⁽²¹⁵⁾有关制宪国民大会代表的党籍统计见表1-7。

资料来源：此统计表为会后制作，区域国民大会代表原有754人，其中一人报到后在南京去世。《国民大会遴选代表暨当选统计表案》，台北，《国民政府档案》，典藏号001-011142-00390-001。

（二）制宪国民大会中的争论

国民大会开会期间，国军战事虽尚平稳，但因内战扩大，通货膨胀，人民生活的痛苦日甚一日。⁽²¹⁶⁾而延搁多次的制宪国民大会，在国民党获得青年党和民社党的参与下，终于在1946年11月15日上午举行开幕典礼，随即进行预备会议讨论议程。

国民政府主席蒋介石于28日正式向大会提出宪法草案，并由立法院院长孙科报告宪法草案内容，然后大会开始进行宪法草案的审议。因各方意见颇繁杂，第一读会在历时6日后，12月5日国民大会举行第九次会议，决议延长会期10日，预定至是月19日闭幕，并决定宪草审查委员会的召集人。⁽²¹⁷⁾有关此阶段各代表出席的情形如图1-1。

国民大会提案审查委员会分为9个审查委员会，分别审查有关之宪法草案条文。蒋介石于12月16日纪念周时，声色俱厉地表示：“如果不能通过宪法，……唯有引退之一途。”⁽²¹⁸⁾国民大会于18日续开大会，听取各委员会报告，并就审查报告书进行讨论。蒋介石则于是日接见华北各省代表张荫梧等人，张等欲指定北平为首都，蒋介石以孙中山所主张奠都南京为由，婉拒张等的要求。国民大会于20日举行第十二次会议，蒋介石亲自出席听取宪法草案综合审查委员会之审查报告，并指示国民党籍代表相关方针。是日国民大会主席团会议，决定大会再延期二日闭幕，并通过实施宪法之准备程序要点。是晚，蒋介石邀宴出席国民大会之军队代表。

国民大会第十三次会议于21日上午完成宪法草案之一读。下午，国民大会续开第十四次会议，蒋介石受主席团之推请，针对宪法草案二读中之争论点，加以说明，包括宪草所载国都地点、各民族名称、西藏政制和妇女代表保障名额等问题。其中有关国都的问题，蒋介石主张：

草拟宪法草案的时候，本席的意思，认为国都原没有列入宪法草案的必要，现在第一审查委员会对于定都南京，有许多意见，而且决议定都北平，各位代表诸君，我认为宪法是国家根本大法，不容有一点个人的感情，或者有一点地方的观念在内，应该以国家为前提。我们不可有一点感情用事，这是我个人的意见，因此我重提过去的主张，宪法内可不必规定国都地点。⁽²¹⁹⁾

蒋介石还针对宪法草案第五条，指出“中华民族一律平等”这一句话的文字不必修正。而蒙藏自治问题，他认为“在地方制度一章，应有这个规定”。至于在规定妇女当选保障名额的问题上，蒋介石主张应逐步实行妇女代表占20％名额的规定。在蒋介石说明之后，大会开始进行宪草二读，直至六时散会。是晚，蒋介石宴请各党派代表300余人，并与之欣赏西康歌剧。⁽²²⁰⁾

23日上午，蒋介石主持总理纪念周，并对国民党籍国民大会代表致词，表示：“1．宪草中所规定立法院之人数，未免过多，恐开会不易。2．宪草第二十八条规定现任官吏不得兼任国民大会代表，亦恐有困难，最好能设法补救。”是日国民大会第十六次会议，继续进行宪草二读。中午，蒋介石主持国民大会主席团会议，讨论宪法实施之准备程序。下午，国民大会第十七次会议续就宪草进行二读，由国民党籍代表签署复议“现任官吏不能当选为国民大会代表”案。⁽²²¹⁾24日国民大会第十八和第十九次会议，继续宪草二读，下午并讨论宪草第二十八条，“现任官吏不得当选为国民大会代表”之复议案，经修正通过为“现任官吏不得于其任所所在地之选举区选为国民大会代表”，至傍晚六时，完成宪草二读程序，并通过宪法实施准备程序案。⁽²²²⁾

完成二读之后，主席团根据议事规则第三十六条规定，推选孙科、王宠惠、胡适、陈启天、蒋匀田、王世杰、王云五、陈诚、林彬、潘公展、洪兰友和雷震等12位代表为决议案整理委员会委员，负责整理宪法草案修正案之条项文句。12月25日第二十次大会进行第三读会，整理委员会推举胡适报告整理结果，经讨论和进行若干文字修正后，大会接受整理委员会之意见，主席于右任宣告将修正通过之宪法草案整案提付表决，在场代表1485名，全体一致起立郑重通过，完成《中华民国宪法》之制定。是日下午3时制宪国民大会举行闭幕典礼，在吴敬恒主持和各国使节观礼下，国民政府主席蒋介石接受了新制定的宪法。⁽²²³⁾会后各代表陆续离京，惟受限于交通和战乱，部分代表只能在南京留候。

表1-8　国民大会代表离京暨留京人数表（1947年1月3日）

资料来源：《制宪国民大会（二）》，台北，《国民政府档案》，典藏号001-011140-0002。

（三）行宪国代和立委的选举风波

1947年元旦国民政府公布宪法实施之准备程序，且声称于三个月内制定相关选举罢免法，以从速选举国民大会代表、立法委员与监察委员，并选举正副总统，好还政于民。不过国民党自身从六届二中全会到制宪国民大会过程中，党内对于许多议题的看法纷纭。元月上旬胡适向熊式辉表示，国民党“（1）军队纪律不如前。（2）经济之纷乱可怕。（3）国民党内太复杂，将来必分，不如在蒋先生领导时任其分为两个党，旧招牌无论那一部分承继，其他一部分名目可新设，领袖可暂超然”⁽²²⁴⁾。

在国共关系方面，由于共产党杯葛国民党之召开国民大会，并严加批评，彼此难有回旋空间。3月2日下午3时，王炳南带着周恩来致蒋介石的信函拜访吴鼎昌，周恩来在函中强调南京卫戍司令部及重庆警备司令部公布之限中共代表及工作人员于3月5日前撤离之通知不可行，对于共产党是否继续参与后续行宪，已不再是其所顾虑之事。而蒋介石为了扩大政府组成的正当性基础，遂以拉拢民、青两党为主。蒋介石于5日中午，邀宴民社、青年两党主要领导人张君劢、徐傅霖、左舜生、余家菊等，就进一步改组政府问题交换意见，⁽²²⁵⁾并由孙科、吴铁城、陈立夫和张厉生等人，持续负责和民、青两党协调各选举事宜。

到了3月下旬，立法院陆续通过总统、副总统选举罢免法，及国民大会代表选举罢免法等。国民政府于是月底，明令公布行宪十项法规：“1．国民大会组织法；2．国民大会代表选举罢免法；3．总统副总统选举罢免法；4．立法院立法委员选举罢免法；5．监察院监察委员选举罢免法；6．行政院组织法；7．立法院组织法；8．司法院组织法；9．考试院组织法；10．监察院组织法。”⁽²²⁶⁾行宪相关的配套法规逐一公告实施，国民政府亦着手改组。

4月18日国民政府委员改组，原定40席次，仅公布29席委员，国民党仍掌握多数。⁽²²⁷⁾而在各项选举办法公告之后，各方人马跃跃欲试，国民党和青年团更是互相倾轧，蒋介石特地召见三青团书记长陈诚，指示：“对青年团各级干部竞选国大代表一事，应诰诫制止，青年干部应以服务为目的，不应着眼于名位之争夺也。”⁽²²⁸⁾

7月间，国民党一方面考虑实施动员“戡乱”，与共产党完全决裂，另一方面则持续和民社党、青年党商谈选举事项。蒋介石于3日晚间约集党中元老，商讨对中共发布讨伐性之文告；次日，国务会议通过全国总动员案，实施“戡乱”。18日的第七次国务会议，决议“撤销共产党国民大会代表、国民政府委员、国民参政员名额，今后任何选举，不再为共产党保留名额”，至此国共在政治上分道扬镳，互相敌对。

7月11日，国民政府公告，国民大会代表定于10月21日至23日选举，立法委员定于12月21日至23日选举。不过王世杰认为，虽孙科和陈立夫等“均力主举行大选举，实行宪法”，但此后“立法院委员将达七八百人，监察院亦有民选之委员二百余人。如此庞大之政治性机构，几乎长年集会，则负行政责任者，势必终日困于应付这许多人，不能作事；而立法、监察两院本身亦因人众而工作无法上轨道”。⁽²²⁹⁾

吴铁城于7月21日根据青年党和民社党对于各种选举的要求，向蒋介石建议将国大代表和立法委员席次分别进行规划。蒋介石认为：“此数字尚合理，本党可以同意此为基数。但选举结果如何？在事实上无法保证，其确数只可以此为标准，共同努力，相互协助。惟不能以此为本党对友党作负责之保证。总之对二友党，凡选举事一切皆可公开协商，决不存有任何私图。以最近情势，本党本身亦绝无把握也。”⁽²³⁰⁾

国民党后续又拟定《指导党员参加选举办法》，期能掌握党员参选情形。1947年11月上旬，因局势不安，吴铁城请示是否要将大选延期，不过蒋介石裁示“选举不能停办，应如期举行为宜”。因此第一届国民大会代表与立法委员的选举均在11月21日至23日举行，部分地区因战乱或其他原因未能如期选出，最后总计第一届国民大会代表应选3045名，依法选出2961名，有84名未能选出，其统计如表1-9。

资料来源：秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第七编《战后中国》（二），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，1981年，第816—820页。

由于选举热烈的情形远非国民党所能掌控，故结果与其原先和民、青两党的共识，有颇大差距。国民政府于11月23日公告由孙科等人组成国民大会筹备委员会，而“一般教育程度之低，人民之无组织，政治理解之不发达”，致难有满意成绩，⁽²³¹⁾加以各党候选人受限于提名办法，使得开票后得票高者，未必能公告当选，衍生问题纷扰不断。

国民政府于1948年3月15日公布第一届国民代表大会当选名单，并定于18日开始报到。国民党中央常会于15日讨论国民大会代表退让问题，但次日部分代表即登启事否认非法代让。蒋介石于21日晚间，约见陈布雷和陈立夫，“决定国民大会代表之纠纷，仍以得票最多者，严给证书”⁽²³²⁾。蒋介石在25日上午10时，直接晤见国民党提名国民大会落选、退让之代表60余人，“苦心勖其体认革命环境，互让互谅，牺牲小我，顾全大局”，历时一小时。然听者藐藐，被迫退让者甚至以绝食等激烈手段继续抗争。30日晚间，蒋介石另约见国民大会代表于斌和胡适等人，商讨对绝食代表之转圜办法。⁽²³³⁾4月1日蒋介石指示中央党部，“关于立法委员选举问题，中央常会应速即拟具妥慎之解决办法，于商同友党后，连同名单于三日内呈核”⁽²³⁴⁾，以期能将问题尽速解决。