一、地方自治的开办与顿挫

西方地方自治制度与观念之传入中国，始于道咸年间，至甲午（1894）之后而大盛。⁽⁸⁵⁾20世纪初，清廷在西方政治思潮的冲击及国内开明知识分子的要求下，下诏预备立宪，除于京师设资政院、各省设咨议局外，并有地方自治之倡议，将府厅州县划为自治单位，与自治组织与地方行政及公益事业结为一体。于颁布预备立宪逐年应行筹备事宜时，亦同时规定了地方自治分期进行之程序，而以设立推动机关及训练自治人才为张本。

依照清廷所宣示之立宪步骤，地方自治分为两级：厅州县之自治为上级自治，城镇乡之自治为下级自治；至其施行次第，则以后者为先。1908年12月，宪政编查馆奏准《城镇乡地方自治章程》，通令各省依限举办。⁽⁸⁶⁾

据《城镇乡地方自治章程》规定，凡府厅州县官署所在地为城，其余市镇村庄屯集等地人口满5万者为镇，不满5万者为乡。城镇乡自治范围以学务、卫生、道路、农工商务、慈善事业、公共营业及自治经费为主。至于地方自治之机关，凡城镇均设议事会及董事会，凡乡均设议事会及乡董。议事会由城镇乡选民互选产生，凡具本国国籍，年满25岁，在该城镇乡连续居住3年以上，并年纳正税或地方公益捐2元以上之男子，均具选举及被选举权。城镇议事会议员以20名为定额，每加人口5000人，得增议员1名，但不得超过60名之上限。乡议事会则依人口比例另定名额，少于2500人之乡，得举议员6名，超过2500人，则依次递增，至多可选出18名。议员为名誉职，不支薪水，任期2年，每年改选半数。各级议事会每季召开一次，会期以15日为限，必要时得展延10日以内，其职权在议决本城镇乡兴革事宜、自治规约、自治经费、选举争议、自治职员之惩戒与城镇乡间诉讼、和解等事务。

城镇董事会设总董1人、董事1至3人、名誉董事4至12人，由议事会就本城镇选民中选举，呈请地方长官核准任用，任期均为2年，其职权在执行议事会议决事项与地方官府委任办理事务，并负责筹备议事会选举及议事之责。乡的地方自治执行机关较为单纯，仅设乡董、乡佐各1名，由乡议会就本乡选民中选举，呈请地方长官核准任用，其任期与职权，与城镇董事会雷同。⁽⁸⁷⁾

府厅州县上级自治的开办，晚于城镇乡自治1年。1909年12月，清廷颁行《府厅州县自治章程》，定府之直辖地方及各厅州县为自治区域，分设议事、参事两会。议事会为民选议事机关，议员任期3年，名额以人口总数为准，不满20万者设议员20名，每加2万，增设1名，至多以60名为限。议事会每年9月集会1次，会期1个月，议决本府厅州县自治经费及有关公益事务。参事会则为地方自治之辅助议决机关，地位介于官民之间。参事会以各府厅州县行政长官兼任会长，各参事员由议事会议员互选，人数定为议事会议员总额的十分之二，每年集会1次，审议议事会决议事件，对府厅州县。自治经费之收支账目亦有稽核之权。至于议、参两会议决事件，则交由府厅州县长官实际执行。⁽⁸⁸⁾

及1912年1月，民国肇建，改行共和，地方自治则因而未改，将县以下层级分为城、镇、乡，也有的分为市、乡。1914年2月，袁世凯根据各省民政长呈文，以各属自治机关“良莠不齐，平时把持税捐，干涉词讼，妨碍行政”⁽⁸⁹⁾为借口，下令停止地方自治。清末以来基层地方的政治参与，甫经扩大，又行萎缩。

清末民初的地方自治，可说是一次失败的政治经验，而地方自治之所以无法顺利推展，因素甚多。首先，从制度层面来看，清廷从一开始，便深恐地方自治之施行，将使政府失其统驭之权，因而于拟定章程之时，斤斤于自治与官制“相倚相成”之说，对于自治机关，百计防范，监督綦严，无论上级或下级自治，官府皆具解散权力，其目的在“自治区域虽多，而一一就我准绳，不至自为风气：自治职员虽众，而一一纳之轨物，不致紊乱纪纲”。⁽⁹⁰⁾在这种构想下所设计出来的地方自治，主动地位完全操诸官府，与近代意义的地方自治名同而实异。

其次，经费困难与人民程度不足，也妨碍了地方自治的正常发展。清末开办自治，范围遍及全国，所需财力之巨，实非政府所能负担。以下级自治而言，城镇乡之区域，本即狭小，人口无多，经费筹集惟艰，往往一经放废，莫能自举。至府厅州县虽区域较广，人才经费较易征募，却又因民智未开，不识自治之义，而屡生反动。在社会、经济发展未达一定程度之前，硬性推动政治上的变革，实难有成。

正因清末民初的地方自治，并不是社会发展成熟，自然逼出的产物，而是依照人为设计，由上而下，强行贯彻，以致自治施行的结果，非但未能达成藉扩大参与以动员社会资源的原始目的，反使地方的权力精英，得假自治之名，益行扩张其权力。基层地方的政治情况，遂随传统权力结构之变动，而益形恶化。1911年，广西道监察御史萧丙炎《奏陈各省地方自治流弊》一折，对这种现象，便有相当深入的描述：

各省办理地方自治，督府委其责于州县，州县复委其责于乡绅。乡绅中公正廉明之士，往往视为畏途，而劣监刁生，运动投票，得为职员及议员与董事者，转居多数。以此多数刁生劣监，平日不谙自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故技，以之办理自治，或急于进行而失之操切，或拘泥于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚至勾通衙役胥差，交结地方长官，藉端牟利，朋比为奸。……似此办理地方自治，其人既多败类，其费又多虚糜，苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊靡穷。若不量为变通，严加整顿，臣恐民怨日积，民心渐离，大乱将兴，何堪设想。⁽⁹¹⁾

由此灼然可见，清末地方自治的推行，除了将地方权力精英的传统政治功能加以制度化，从而导致地方领导阶层内部权力关系的再调整及再分配外，并未能根本扭转国家与社会的传统关系，广大的农村地区，事实上仍为传统士绅所宰制。

及1914年地方自治停顿后，地方士绅把持的局面并未因各级议会的取消而动摇。盖自治虽告终止，而地方官府为便利政务推行，依然维持自治区之区划，或改就原来社仓区域，另行划区，分别委任区董，畀以征收赋税、募集公债、办理乡团等公共事务之职责。清末推行新政，各地有劝学所、巡警局、公款局等局所之开办，大抵都由地方士绅主持，成为具有半官方地位的自治机关。民国之后，县署组织迭经更张，始而裁撤书吏，继而分科办事，而局所势力始终屹立如初，牢不可拔。

这些区董、局长，名义上或由地方公推，或由县府择委，实则全属势大绅士的禁脔，他们凭恃官府所予合法地位，武断乡曲，把持一方，甚至自拥武力，形同割据。民国之后，所谓“土豪劣绅”与盗匪、军队同为地方政治上的重大弊害，其所以如此，固有期长远的历史脉络可寻，而清末民初地方自治推行不善，自有其推波助澜的作用。