第二节 我国新型社会救助制度的基本内容

新型社会救助制度结构，必须具备五个方面的要素，即社会救助范围和救助对象、社会救助标准和救助水平、社会救助资金和物资、社会救助管理和实施、社会救助监督管理。

一、社会救助范围和救助对象

社会救助范围和救助对象是指要针对什么困难和对哪些人进行救助。制定一项社会救助制度，必须界定制度所覆盖的困难范围，研究和明晰救助的对象。

一般来说，社会救助的对象是由于各种原因导致生活陷入困境，失去必要生活保障，难以维持其基本生存需要的社会成员。由于不同的救助制度针对的是社会成员遭遇到的不同生活困难，因而就有不同的救助对象。在现代新型社会救助体系建设中，应当加强调查研究和借鉴国内外成熟经验，结合我国国情和城乡困难群众的实际需要，适时调整社会救助的范围和准确甄选救助对象。

我国社会救助的实施范围应当是：面向城乡全体社会成员的衣、食、住、行、医等基本生活的各个方面。虽然总体上讲社会救助的对象是城乡特殊困难群体，但不同的救助制度应指向不同的目标群体，具有各不相同的功能定位。因此，在确定救助对象条件时，要确立对不同救助对象实行不同救助政策的“分类救助”原则，根据每项社会救助制度的特点制定相应的政策规定。最低生活保障是为了保障特殊困难群众的最低生活需求，必须把所有符合条件的人员都随时纳入救助范围，切实做到“应保尽保”。医疗、教育、住房、司法等专项救助，是针对困难群众存在的特殊需要而制定的政策措施，确定救助对象的范围时不仅要考虑其家庭收入水平，还需要重点考虑他们在医疗、教育、住房、司法等方面的困难程度。

社会救助对象的确定，一般有三种方法：一是定量方法。即依法确定一条贫困线，凡是低于这条贫困线的社会成员，均属于社会救助对象。二是定性方法。即依据现实生活中已经存在的不同性质。不同致贫原因的贫困群体，分门别类地确定救助范围。三是在以上定量和定性相结合的基础上，由政府根据政策要求和财政承受能力划定救助对象的范围。这种划分方法有不少值得商榷之处，特别是根据财政承受能力来确定救助对象的范围，问题就更大。主要问题是不能确保救助制度的稳定性，影响或削弱救助的经济效果和社会效果。一般情况下，不采取这种划分方法。

二、社会救助标准和救助水平

社会救助标准是指依据什么收入标准和生活水平来准确定救助对象，救助水平是指帮助被救助对象能够达到什么样的生活水平。科学合理的标准确定社会救助标准和救助要达到的水平，涉及社会救助供给能力和救助对象的实际需求，进一步影响到社会救助制度的可行性和救助作用的大小。确定社会救助标准是一项原则性和技术性都很强的工作，标准低了，难以保障社会成员的基本生活，也难以发挥社会救助制度应有的功能和作用；标准高了，超出经济承受能力，不仅救助资金供给困难，而且也容易造成救助资源浪费和养懒人等负面影响。确定救助标准和救助水平的基本手段是依据居民收入和财产状况来确定贫困线（我国是最低生活保障线），收入在贫困线以下，达不到相应财产状况的家庭都可以列为救助对象。

目前，国际上确定贫困线的方法主要有恩格尔系数法（一般认为贫困人口的恩格尔系数为60）、国际贫困线法、市场菜篮法和生活形态调查法。我国各地采用的是“基本生活消费实算法”（具体包括“基本生活费用支出法”和“恩格尔系数法”）。由于全国各地经济状况、消费水平和收入水平存在较大区别，因此各地的救助标准也有很大差异，即使一个省或自治区内各市、县的标准也不完全一样。但各地确定最低生活保障标准的依据必须是统一的，即要本着既保障贫困居民的基本生活，又有利于克服依赖思想的原则，按照当地基本生活必需品费用、消费水平和财政承受能力，实事求是地确定保障标准。维持居民基本生活所必需的最低支出和财政承受能力是两个最主要的因素。

因此，在现代新型社会救助体系的设计中，救助标准的确定应做到以下三点：一是必须依据城乡特殊困难群众的实际需要，同时还要考虑到经济发展水平。统筹兼顾经济发展、物价的走势情况、居民的平均收入水平等多方面因素，并与失业保险金标准、下岗职工基本生活费标准、最低工资标准进行衔接，通过科学严密的测算和论证，制定一个较为合理、可行的标准。二是必须建立社会救助标准的动态调整机制。根据当地经济发展、物价上涨、消费水平等情况变化适时调整社会救助标准，确保困难群众的基本生活水平不因物价上涨等的影响而降低，同时又能适当分享经济社会发展的成果。三是必须形成梯次结构。注意与社会保险、社会福利、最低工资标准、失业保障标准等之间保持差距，形成合理的梯次结构，促进受救助的困难群众积极就业。

三、社会救助资金和物资

社会救助的资金和物资是进行社会救助的物质基础，也是进行社会救助的基本手段，物质基础如何主要取决于经济发展水平。从经济学理论看，社会救助是物质资料的再分配过程，并不是物质资料的创造，因此，如何进行再分配，主要取决于一个国家的政治制度，社会政策和经济政策。在各个国家社会救助资金来源和救助物资筹措方式存在不同程度的差异，但是，一般来说主要由政府出资。

我国的社会救助资金主要是由政府财政承担，并且以地方政府为主，救助资金纳入各级政府财政专项资金支出项目，专项管理，专款专用。社会捐助也是资金来源之一。但在实践中仍有许多问题需要解决，如地方各级财政如何分担保障资金，中央财政如何承担责任，社会捐赠的发展趋势如何，保障资金如何管理和监督，等等。

建设新型社会救助体系，必须不断拓宽筹资渠道。除加大调整财政支出结构的力度，增加财政对社会救助投入外，还可以考虑通过以下渠道筹集资金：（1）开征新税种。如开征高消费税，对购买别墅、高档汽车、游艇以及高尔夫等高消费行为加收高消费税，为二次分配提供财力支持。可开征遗产税，并将目前的利息税所得的一部分转用于充实社会福利资金来源。开征资源税，既可降低石油、煤炭、电力等资源性行业凭借垄断地位取得的高收入，有助于社会公平，同时也为社会救助筹集资金。（2）划拨部分国有资产充实社会救助资金来源。通过回购、配售等方式转持国有股，部分用于社会救助。同时，仅2007年国有企业就实现利润1.62万亿元。可以建立国有资本经营预算，将其利润的三分之一到四分之一用于社会福利，还可考虑将国有土地出让收益的一部分用于社会福利。（3）增发社会福利彩票筹资。2007年，国家从1000多亿元的社会福利和体育彩票销售收入中取得的公益金分别达217亿元和127亿元。1994年以来上述两种彩票销售收入快速增长，目前仍有发行社会保障彩票的筹资空间。

四、社会救助管理和实施

社会救助管理和实施是社会救助制度的落实环节，关系到救助目标的实现。社会救助管理和实施的基本内容包括，管理机构设立、人员队伍建设、管理职责划分、管理体制设计、运行机制构建和监督监管方式等。要发挥新型社会救助制度的实效，必须完善管理体制，健全运行机制，依靠体制机制来安排和规范社会救助工作。新型社会救助管理和实施，应当建立健全“政府主导、民政主管、部门协作、社会参与、基层落实”的体制机制。

（一）明确政府的主导地位

实施社会救助，是政府必须履行的职责。政府在社会救助体系建设中应当处于主导地位，承担主体责任。政府在新型社会救助体系建设中的责任主要是：编制社会救助事业发展规划，制定社会救助政策法规，建立健全社会救助管理服务机构，配备社会救助工作人员，明确社会救助工作职能，保障社会救助资金投入，完善社会救助服务设施，实施对社会救助工作的检查监督，动员和组织社会力量参与社会救助，等等。

（二）明确民政部门主管职责

民政主管就是民政部门从建立社会救助体系的全局出发，根据政府各部门的职能分工，对各有关部门和有关工作进行统筹协调，并通过民政部门的纵向组织体系，利用民政系统的专业化救助技术来实施社会救助工作。在社会救助体系的9个专项制度中，最低生活保障、灾害应急救助、农村五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、临时生活救助六个专项制度主要由民政部门负责，社会救助服务网络的建设也主要由民政部门负责；住房救助、教育救助、司法援助分别由建设、教育、司法部门负责实施，但需要由民政部门牵头统一协调，避免实际操作中责任主体不明确和救助落实难的问题发生。

（三）明确部门职责分工

社会救助工作涉及面广，工作量大，工作任务艰巨。在我国当前行政管理体制下，社会救助涉及的政府职能部门众多，民政、财政、人社、卫生、建设、司法、教育等都负有相应的贫困救助职能，这些部门必须有统一明确的部门职责分工，要根据自身职能从保障困难群众的基本生活为目的，各司其职、各负其责，积极配合、紧密协作。民政部门应当负责社会救助工作的组织实施、综合协调、督查督办；财政部门应当负责政府社会救助资金的预算安排，负责彩票公益金、社会捐赠、企业赞助等用于社会救助资金的管理和监督；教育部门应当负责制定和实施学杂费和书本费减免政策；建设部门应当负责制定和实施廉租住房政策等；人社部门应当负责实施对有劳动能力的困难人员提供就业援助、职业介绍和职业培训等工作；卫生部门应当负责制定和实施医疗费用减免等政策；农业、扶贫、物价、审计、公安、司法、编制、工商、税务、水务等部门应当在各自的职责范围内，协助做好贫困救助工作。

（四）发动社会力量参与

扶危济困、助人为乐、尊老爱幼，历来是中华民族的传统美德。在新型社会救助制度建设中，社会和个人的作用主要体现为承担救助服务工作和在自愿基础上的捐款捐物。社会救助工作通过发挥全社会的力量来开展，可以调动社会各方面的积极性，补充国家因财力原因导致的救助资金的不足，增强社会救助的整体经济实力，扩大社会救助的覆盖面，弥补因救助实施过程中的缺陷而产生的遗漏，成为政府工作的必要补充。

（五）明确基层落实责任

社会救助对象分散在基层，社会救助法规政策贯彻落实在基层，事无巨细的社会救助事务性工作需要靠基层来完成。因此，切实有效实施社会救助，就必须依靠基层，明确由基层来落实。加强基层救助管理能力建设，夯实社会救助工作的基础。一方面，健全社会救助管理服务机构，设置专业服务工作人员。街道办事处和任务较重的乡镇应根据需要设立社会救助机构，配备必要的专职和兼职工作人员，在社区居民委员会、村民委员会，社会救助应当成为其工作的重要内容。另一方面，依托街道、乡镇，利用社区建设的综合优势，对基层各种社会救助力量进行整合。对民政部门主管的社会救助工作和其他部门主管的教育、住房、司法等社会救助工作进行有机整合，使基层社会救助工作由分散变为集中，将各种困难对象纳入统一的社会救助网络，优化资源配置，实现规模效能，实行各种社会救助服务项目的联合，实现基层社会救助工作的综合性、多功能、一体化。

（六）实现社会救助管理服务的职业化

职业化将是实现社会救助管理和服务的基础和前提，“以人为本”的管理服务理念将植根于整个社会救助领域。未来社会救助的管理服务过程，表现为自然科学（如信息化）、社会人文科学（如管理科学）和工程技术（如残肢修复）之间的相互联系和相互交叉，跨学科、复合型的知识结构成为必需。在此基础上，承担管理审核的公务人员必须具有很强的公共管理知识，能够把握管理的客观性和动态性；承担管理服务的服务人员必须具有很强的社会工作知识，能够实现服务个体化和实效性。

社会救助管理服务职业化对工作人员的职业素质和职业道德提出了更高的要求，是社会救助管理、审核、服务将逐步实现专业化、职业化的必然途径。

五、社会救助监督管理

社会救助监督管理，是由相关独立主体对社会救助制度实施过程的全面监督管理，是确保社会救助公平公正实施的重要方面。监督管理包括行政监督、财务监督、审计监督、社会监督等监督方式和途径，为了实施有效监督管理，必须建立完善的监督管理体系，明确各个环节的监督职责。

一是强化社会救助申请和已获得社会救助家庭经济状况查询、核对机制。县级以上人民政府民政部门应当建立申请和已获得社会救助家庭经济状况信息核对平台，为审核认定社会救助对象提供依据；县级以上人民政府民政部门根据请求和委托，可以通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构，代为查询、核对其家庭收入状况、财产状况。这一规定，将进一步增强社会救助的针对性、准确性，充分发挥救助资源的社会效益。

二是明确社会救助管理部门的查询职责和有关单位、个人的配合义务。县级以上人民政府社会救助管理部门和乡镇人民政府、街道办事处在履行社会救助职责过程中，可以查阅、记录、复制与社会救助事项有关的资料，询问与社会救助事项有关的单位、个人，要求其对相关情况做出说明，提供相关证明材料。有关单位、个人应当如实提供。

三是增强社会救助工作的透明度。县级以上人民政府及其社会救助管理部门积极宣传社会救助法律、法规和政策，及时公开社会救助资金、物资的管理和使用等情况，接受社会监督。明确县级以上人民政府财政部门、审计机关依法对社会救助资金、物资的筹集、分配、管理和使用实施监督的权力。

四是加强对社会救助工作人员的社会监督。履行社会救助职责的工作人员行使职权，应当接受社会监督。任何单位、个人有权对履行社会救助职责的工作人员在社会救助工作中的违法行为进行举报、投诉。同时，履行社会救助职责的工作人员对在社会救助工作中知悉的公民个人信息，除按照规定应当公示的信息外，应当予以保密。