第三节 社会救助与社会福利的地位和作用

社会救助与社会福利被誉为社会保障的“最低纲领与最高纲领”，他们在社会保障体系中处于不同的地位，承担着不同的保障任务，发挥着不同的保障作用。随着经济与社会的发展，各国越来越注重建立健全社会救助制度与社会福利制度，以此作为保障民生、维护社会公平、促进社会发展的重要政策工具。

一、社会保障体系中的社会救助与社会福利

当前我国社会保障体系由四大部分组成：（1）社会保险。保障劳动者遭遇老年、疾病、工伤、失业、生育等风险时能够维持基本生活水平；（2）社会救助。作为最低层次的社会保障，保障社会成员的最低生存需要；（3）社会福利。满足社会成员较高层次的消费需求；（4）社会优抚。为军人及其家属等提供保障，具有褒扬和优待抚恤性质。社会保障制度的这几个组成部分互相衔接、互相补充，构成一个完整的社会安全网络。

社会救助的特征决定了它在社会保障体系中的基础性与独立性。社会救助的主要目标是克服贫困，保障全体公民最基本的生存权利。因而在社会保障体系中它所提供的保障水平是最低层次的。由于贫困是一种极为复杂的社会经济现象，伴随着人类社会发展始终存在，社会救助行为最早就以慈善和济贫的形式进行社会救济，因而是最初级的社会保障形式，它先于社会保险制度和社会福利制度而产生。社会救助由于有其特殊的保障功能，在现代社会剔除他最初的歧视性质，发展为保护公民基本生存权利的正式制度安排，由救助绝对贫困发展到救助相对贫困，救助水平进一步提高。

社会福利是在社会保障体系中较晚产生的一种保障制度形式，但它所提供的保障水平处于较高的层次，是满足社会成员较高层次的需要。社会福利制度的产生既是经济发展水平提高的表现，又是社会进步人类生活文明的体现，更能体现人类社会发展的终极目标——追求人的全面发展。

我们应该看到，社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚等虽然有不同的制度设计和各自的保障目标，但在保障功能上存在着密切的互补关系，发挥着共同的保障功能。下面简要分析其中几个主要关系：

1．社会救助与社会保险的关系

社会保险（Social Insurance）在现代国家中都具有明显的强制性，由劳动者及其工作单位或所在社区定期供款并且常常是有国家做后援的，用以帮助劳动者及其亲属在遭遇年老、疾病、工伤、残疾、生育、死亡、失业等风险时，防止收入中断、减少或丧失以及应付意外的经济支出，以保障其基本生活需要的社会保障制度。社会保险与社会救助为社会成员提供不同层次的保障。社会保险与社会救助的区别在于：（1）资金来源不同。社会救助资金主要来源于国家财政，社会保险基金则是由劳动者、用人单位和国家三方负担。（2）保障层次不同。社会救助是最低层次的保障，是我国居民的最后一道安全网，社会保险则是针对劳动者所面临的不同风险的保障措施。（3）追求目标不同。社会救助在于通过救助提高低收入者的收入水平，克服贫困，同时缩小与高收入者的差距，以实现社会公平；社会保险在于分散社会风险，通过缴纳社会保险费，建立保险基金，为遇险者进行损失补偿，同时提供基本生活保障。（4）运行机制不同，社会救助是建立在财政基础上的单方面救助行为，受救助者不以尽相应义务为前提；社会保险是建立在保险原理上的风险转移方式，要求参保者缴纳保险费，以缴费作为享受保险保障的前提。

2．社会救助与社会福利的关系

社会福利（Social Welfare）通常是由国家或社会为社会成员提供的提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。社会福利是社会保障制度体系中较高层次的保障内容，目标是在保障其服务对象维持一定生活水平的基础上，尽可能提高他们的生活质量。社会福利的保障对象是全体社会成员，不像社会救助那样只针对生活在贫困线以下的公民。社会救助需要对救助对象进行家庭经济状况调查，社会福利不需要对福利对象进行经济状况调查。社会救助与社会福利制度相似的地方在于，保障资金都主要来源于财政预算，这一相同之处使得社会福利与社会救助在保障内容上很容易互相混淆。如我国《统计年鉴》在列支国家财政支出时，就称“社会救济福利费”，将二者合并。社会救助与社会福利的明显区别在于，社会救助是托底性保障的制度安排，而社会福利是以提高社会成员生活质量为目标的保障制度；社会救助的救助对象具有选择性，涉及保障人数少，是社会上最为贫困的群体，社会福利的福利对象具有普遍性，是全体社会成员；社会救助供给的形式主要是救助资金给付，而社会福利供给的形式主要是福利服务，而且在社会福利供给形式上针对服务内容的不同，还可以收取相应的服务费。总之，社会救助与社会福利所提供的保障项目和保障方式随着社会成员的需要不断发展变化，从不同的方面发挥着满足人们生活需要的作用。

3．社会救助与社会互助的关系

社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中将社会保障体系的内容规定为社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障六个方面，明确把社会互助和个人储蓄积累两项内容包括到社会保障体系之中。严格来说，社会互助并不能称其为一种社会保障制度，它只是一种民间的非正式的社会互助网络，仍然能够发挥特定的社会保障作用，并且对法定社会保障制度有不可或缺的补充作用。从广义理解社会救助，除了政府提供的救助外，还包括社会互助、慈善救助等形式。如我国社会救助体系建设的“十五”目标就提出：以最低生活保障制度为主体，临时救济为补充，社会互助和优惠政策相配套的资金来源多元化，保障制度规范化，管理服务社会化的社会救助体系。社会互助与社会救助相比具有明显的自愿性特征，是一定地域范围，基于亲缘、业缘等关系的帮贫济困行为。

4．社会救助与传统社会救济的关系

社会救助经历了慈善救济，济贫救济到社会救助不同阶段。慈善救济出现于工业化以前的自然经济社会，尤其是西方国家不仅是慈善救济的发源地，而且慈善事业也非常发达；济贫救济产生于工业化时期，资本主义国家在工业化过程中，为了应对社会贫困问题，纷纷颁布了济贫法，目的是为资本主义发展创造良好的社会条件。这两个时期的社会救济均是非要权利性的恩赐或施舍型救济行为，其救济行为也具有随意性和临时性。现代意义上的社会救助虽然有一定的历史继承性，但在性质和管理方式上都与以往的社会救济大不相同。首先，现代社会救助不是对贫穷者的一种恩赐、施舍，而是国家应尽的责任和义务，得到救助是贫困者的权利；其次，政府实施救助要依法进行，社会救助的实施有严格的法律和制度保障，不再是施救者的任意行为；再次，现代社会救助由专门的政府机构实施，有严格的管理制度，有专业工作人员；现代社会救助的范围也比以前的济贫范围要广得多，凡在一国规定的最低生活标准以下的相对贫困者都有权利申请国家救助。总之，现代社会救助是制度化的、以国家为责任主体、以保障国民生存权为目标的救助。

二、社会救助的功能与作用

总结国际经验和实践，应对因经济与社会结构重大调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助而非社会保险，更不是社会福利。因为社会救助最能直接解决或缓解社会贫困问题，人均财力的投入相对较少，社会成员尤其是受助者的感知程度较高，成效比较明显。具体来说，社会救助的作用与功能可以概括为如下几点：

（一）对贫困人员的影响

社会救助最基本的功能就是给予贫困者的直接物质和经济帮助，从而保证贫困人员的最低生活水平，提高其生存能力。

任何一个社会和任何一个时期总是会存在一定数量的贫困人员。这些贫困人员首先面临的一个问题就是丧失基本维持生存条件；仅靠自身的努力不能克服这些困难。解决他们生活困难的最为有效的方法就是对他们实施社会救助。国家通过社会救助，保证他们得到一定的收入，从而保证他们的最低生活水平。

社会救助不仅维持贫困的基本生存，还要提高贫困人员的生存能力。例如，通过免费的教育和培训，提高他们的劳动技能，帮助他们就业和找到收入较高的工作；通过发放小额无息贷款或低息贷款等方法，帮助他们提高生产能力，实行生产自救。

（二）经济方面

1．促进经济协调发展的功能

随着经济发展，科学技术的不断进步，在市场机制作用下极容易产生两极分化，在一部分人走向富裕的同时，一部分人陷入相对的贫困境地也是在所难免。社会救助通过对贫困群体的救助，一是能够提高了贫困居民的经济收入，刺激了消费需求，扩大消费市场。按相关经济学的观点，提供给贫困者的救助物资能发挥更大的经济效用，并能极大地增进社会福利。二是能够有效化解贫富分化的矛盾，为经济发展创造良好的社会环境。因此说，社会救助也是能有效促进经济发展与社会发展协调的制度之一。

2．促进劳动力再生产

在现代经济条件下，社会再生产呈现周期性运转，当经济萧条时，就业岗位减少，闲置劳动力增加；当经济高涨时，企业规模扩大，就业岗位增加，失业人数减少。可见，为了顺应社会经济生产的周期性特点，处于闲置状态的劳动者应能随时回归生产领域。但失业者没有经济收入，就难以进行劳动力的再生产。

只有建立社会保障制度，特别是社会救助制度，帮助失业者或其他潜在劳动者得到应有的经济收入，维持基本生活条件，保障身体健康和劳动力再生产。才能随时准备进入劳动过程，保证生产的顺利进行。

（三）社会方面

1．促进社会稳定和谐

社会救助制度是通过财政的转移支付给增加收入者的收入水平，从而缩小了社会成员之间的收入差距，达到促进社会和谐稳定的目的。国际公认的“痛苦指数”（失业率+通货膨胀率）的警戒线是10%，重警戒线是20%。我国近年来由于经济结构、产业结构的调整导致的失业和收入分配差距拉大等问题，已经影响到社会的稳定，如群体上访的增多、治安案件和刑事案件的增加等，都从一定程度上反映当前强调社会和谐的重要性和迫切性。作为提高低收入者收入最有效、直接的社会救助，发挥着维护社会稳定“安全阀”“减震器”的作用，其作用是其他任何政治、经济措施所不能取代的。

2．促进人口质量提高

贫困与人口增长之间存在着恶性循环。一般来说，越是贫困地区，人口增长越快，经济发展越慢；经济发展越慢，人口增长越快，贫困愈加严重。这清楚地表明，贫困可能增加人口数量，而过多的人口又因受制于资源的稀缺性，难以接受良好的教育和保证较好的生活质量，最终导致人口质量下降。社会救助是以克服贫困为目标的社会保障制度，它能够为社会成员提供最低标准的生活、医疗、教育保障，降低贫困发生率，减轻因贫而致的高死亡率现象和多子多福的陈旧意识，改变社会成员的生活方式和消费需求，提高人口质量。

3．促进社会文明进步

社会救助为无收入或低收入社会成员提供最低生活保障，解决其生活上的困难，不仅有助于消除其对不幸事件或特殊事件的恐惧感，增强自信心，树立起自我负责、积极向上的新观念，还有助于促进社会成员之间的团结和互助互济，树立帮困济贫的道德观念和崇高思想境界。

4．促进社会保障完善

社会救助作为社会保障制度的主要组成部分，发挥着基础性的保障作用，对建立和完善社会保障制度是不可或缺的。社会救助构筑起保障贫困群体最低生活需求的最后一道防线，填补和弥补了社会保险、社会福利的空白地带和盲区，使那些未能进入社会保险和社会福利网络的贫困群体，真正得到最基本的生活保障，同时为社会保险和社会福利体系的运行创造了有利条件，因而促进了社会保障体系的完善。

三、社会福利的功能与作用

从经济与社会保障制度发展的相互关系看，社会福利制度一方面是社会经济发展的产物，另一方面对社会与经济发展起到了促进作用。

美国学者威廉姆·H．怀特科认为，社会福利制度是通过以下三条途径来满足人们的需要的：（1）减少困难；（2）增能；（3）提供所需的资源。像所有社会制度一样，社会福利通过加强人们和社会的相互联系维持了现存的社会秩序。在大多数情况下，社会福利制度成功地向社会成员提供了生存和发展所需的资源——钱、房子、教育、咨询等。这反过来又有益于社会，因为当人们更好地发挥作用时，人们生活的整体质量也得到了提高。

社会福利的功能和作用表现在以下几个方面：

（一）提高国民生活质量

任何一个社会保障制度都具有保障和提高国民生活质量的作用，但它们的具体作用是有一定差异的。社会救助是保障和维持贫困人员的最低生活水平，社会保险是保障国民的基本生活水平，而社会福利则是保障国民享有较高的生活水平，以追求人的全面发展为目标。我国建立在公有制基础上的社会福利事业，不仅是保障社会成员基本生活需要，而且是为了不断满足人民日益增长的物质文化需要，提高国民的生活质量。特别是对一部分需要特殊照顾的社会成员，提供物质帮助和服务，为老幼残疾人等提供生活、劳动、教育、居住等一系列福利，既体现了人道主义精神，又充分发挥社会主义制度的优越性。

（二）促进社会稳定

与其他社会保障制度一样，社会福利具有稳定社会的作用。这种功能的发挥是通过保障和提高广大国民的生活质量来实现的。随着社会经济的发展，人们对自身的生活需求日益提高和丰富，只有基本上满足了他们的多种多样需求，才能使得他们对社会和国家产生一种满足感。这样，可以保证社会稳定。

（三）调控经济发展

发展社会福利事业有利于调节社会总供求的平衡，促进经济发展。社会福利资金主要由国家和企业负担，适度兴办各种社会福利事业和发放各种社会津贴，会增加社会货币投放，形成对社会商品和服务的购买力，扩大社会总需求。能够刺激社会生产的发展，增加市场商品与服务供给，促进社会经济发展的良性循环。因此，当经济萧条时，国家可以通过大力举办社会福利事业，增加财政转移，扩大社会需求；而当经济过热时，可以减少社会福利事业，缩小财政转移规模，从而抑制过旺的消费和投资需求。利用福利规模的扩张和收缩工具，调节经济平稳发展。

（四）有利于提高劳动者素质

我国的社会福利是面向全体社会成员的，所以，全体社会成员都有享受福利的权利。国家和社会单位通过提供各种形式的福利服务，有助劳动者文化素质、身体素质以及劳动技能的提高，促进劳动者全面发展，从而保障劳动者素质的不断提高。

研讨题：

1．如何理解社会救助？

2．社会救助的对象有哪几类？

3．社会救助的基本特征是什么？

4．怎样理解社会福利？

5．社会福利的基本特征是什么？

6．试分析社会救助与社会福利的功能。