第一篇 总论

第一章 政府与非营利组织会计概述

第一节 政府与非营利组织的概念、类型及特征

一、政府与非营利组织的概念与类型

（一）政府

政府是一种组织体系，政府的概念分为政治学意义上的概念和经济学意义上的概念。在不同的概念下，政府的组织体系和范围不同。

就政治学意义来讲，政府是指一个国家行使国家权力的组织体系，有广义和狭义之分。广义的政府可以被看成是一种制定和实施公共决策、实现有序统治的机构，它泛指各类国家公共权力机关，包括一切依法享有制定法律、执行和贯彻法律以及解释和应用法律的公共权力机构，即通常所谓的立法机构、行政机构和司法机构，还包括政党组织等。狭义的政府是国家政权机构中的行政机关，即一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系，包括中央和地方的行政机关。

就经济学意义来讲，政府是指管理和使用公共经济资源、履行政府职能的组织体系。经济学意义上的政府要比政治学意义上的政府范围更广。经济学意义上的政府除包括全部政府权力机构之外，还包括公立非营利组织。这是由于随着政府公共职能的发展，政府的公共服务范围拓宽，政府的职能从对社会活动的管理服务扩展到提供对社会有益的公益服务。政府通过出资设立公立非营利组织，向社会提供公益服务。虽然公立非营利组织不享有公权力，不是典型的政府机构，但是公立非营利组织履行的职责是政府公共职能的组成部分，公立非营利组织提供公益服务时使用和消耗的也是公共经济资源。因此，从经济学意义来看，公立非营利组织应当属于政府组织体系。

我国政府主要按照层级划分为中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级。除了居于金字塔结构顶端的中央政府以外，纵向上从省、直辖市、自治区直至乡、镇、街道，以及横向上覆盖全国所有层级、任何规模的政府，均称为地方政府。中国所有地方政府都隶属其上一层级政府及中央政府节制管辖，县级以下为基层的乡和镇政府。

1978年以前，我国政府主要通过指令性计划和行政手段直接进行经济管理和社会管理，同时扮演着生产者、监督者、控制者的角色，其为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。20世纪90年代中期，我国拉开了政府公共服务改革的大幕，其核心是政府职能的转变，即将政府转变为公共服务的规划者和执行者。30多年的改革实践，释放了蕴涵在中国社会各个层面的巨大能量和多样化的需求，社会开放化、市场化和多元化程度更高。社会治理结构的优化，给政府及非营利组织带来了新的发展空间，为中国社会迈向自我服务、自我管理的多元治理奠定了坚实的基础。这场社会变革的结果之一，就是政府及非营利组织会计的基础性作用愈发凸显。

（二）非营利组织

非营利组织是指不具有物质产品生产和国家事务管理职能，主要以精神产品或各种服务形式向社会公众提供服务，不以营利为目的的各类组织。非营利组织包括公立非营利组织和民间非营利组织两大类。

非营利组织涉及的领域非常广，包括艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等；非营利组织数量众多，分类标准多样，至今仍没有相对一致的分类标准。

1．中国的典型分类

中国对非营利组织的典型分类以民政部的分类为代表。民政部将纳入其管理的民间组织分为三大类别：①社会团体，即中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织；②民办非企业单位，即企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织；③各类公益性基金会，即利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的而设立的非营利性法人。

2．联合国的产业分类标准

联合国的产业分类标准将非营利组织分成三个大类：①教育类，包括小学教育、中学教育、大学教育和成人教育；②医疗和社会工作类，包括医疗保健、兽医和社会工作；③其他社会和个人服务类，包括环境卫生、商会和行业协会、工会、娱乐组织、图书馆、博物馆及文化组织、体育组织和休闲组织。

3．美国霍布金斯大学非营利组织比较研究中心制定的分类法

美国霍布金斯大学非营利组织比较研究中心将民间组织分成十二个大类：文体类、教育类、卫生保健类、社会服务和救助类、生态环境保护类、社区服务类、咨询类、公益基金及志愿服务类、国际交流及援助类、宗教类、行业类和其他组织。

4．其他分类标准

根据民间组织的法定目标，可以将其分成会员互益型组织、运作型组织和会员公益型组织三类。

根据民间组织与政府的关系，可以将其分为官办、半官办和民办。

根据对民间组织的管理形式，可以将其分为有业务主管单位、无业务主管单位和业务主管单位不明确。

根据民间组织是否实行会员制，可以将其分为会员制和非会员制。

根据民间组织结构的松紧程度，可以将其分为松散型、紧密型、金字塔型、网络型。

根据民间组织服务对象，可以将其分为公益型和互益型。

二、政府、非营利组织与企业区别的特征

政府与非营利组织开展业务所处的经济、社会、法律以及政治环境与营利组织存在明显不同，其设立目标、运行方式、资源获取、绩效评价等都具有独特性，与企业有很大差别。

（一）政府、非营利组织区别于企业的特征

根据美国财务会计准则委员会（FASB）的财务会计概念公告第4号，政府与非营利组织区别于企业的三方面显著特征是：①可以从资源提供者那里获得相当数量的资源，这些资源提供者并不期望获得与其提供的资源成比例的补偿或经济利益；②提供的产品和劳务并非以取得利润或利润等价物为营运目标；③既无可出售、转让或赎回的，也无对这些组织进行清算时可转化为法定剩余财产分配的，被明确界定的所有者权益。

（二）政府区别于非营利组织的特征

根据美国注册会计师协会（AICPA）的定义，与非营利组织相比，具有下列特征的组织是政府：①官员由普选产生，或者由州或地方政府的一个或一个以上官员任命；②政府可以单方面解散，并无偿接收其净资产；③具有征税权；④具有直接发行或免除联邦税的债权。

（三）非营利组织区别于政府与企业的特征

与政府、企业相比，非营利组织具有以下五个特征：①组织性，即这种组织有内部的规章制度，有负责人，有经常性活动，而不是非正规的、临时聚集在一起的团体，它应该具有根据法律进行注册的合法身份；②民间性，即这种组织不是政府的组成部分，这并不意味着它不能接受政府的资金支持；③非营利分配性，即这种组织可以盈利，但必须将其所得用于完成组织的使命，而不得在组织成员中间进行分配；④自治性，即这种组织能够控制自己的活动，有不受外界控制的内部管理程序；⑤志愿性，即在这种组织实际开展的活动中和管理组织的事务中有显著程度的志愿参与，尤其要形成由志愿者组成的董事会，并广泛使用志愿工作人员，正是在这个意义上，非营利组织又被称作志愿组织或志愿部门。