三、住房公积金制度及其对社会保险制度改革的启示

现行社会保险制度的三种基本财务模式均存在着各自不同的内在缺陷，这不仅影响社会保险功能的充分有效发挥，也影响制度公平、可持续发展，因而，迫切需要深化理论研究与创新，不断改革、完善甚至重构社会保险制度的财务模式。实际上，由上海借鉴新加坡中央公积金的经验而于1991年首先建立、1994年国务院要求在全国全面推行的住房公积金制度，尽管在国内通常并不被视为一种社会保险制度，但它可以为社会保险制度改革创新提供重要启示与有益经验。而且从学理上剖析，现行住房公积金制度不仅将现收现付制的互助共济功能与完全积累制的有效激励功能有机地整合了起来，而且其基金借贷融通方式又有助于避开上述两种模式存在的内在缺陷，因此，借鉴其经验与做法，可以探索构建一种更加公平、可持续的新型社会保险模式。

根据住房与城乡建设部等三部门提供的全国数据，“十二五”时期我国住房公积金缴存额为56970.51亿元，年均增长15.74%，2016年、2017年的增长率仍然保持在13%以上的较高水平（部分年份数据如图1所示）；“十二五”期末缴存余额比“十一五”期末增长129.63%。“十二五”期间住房公积金提取额共34059.53亿元，年均增长29.32%，提取率^[II]在不断上升，并在2015年达到波峰75.52%，2016年、2017年则略有下降（部分年份数据如图2所示）。“十二五”期间发放个人住房贷款34761.04亿元，年均增长30.40%；“十二五”期末个人住房贷款余额比“十一五”期末增长201.52%；个人住房贷款率^[III]则从“十一五”期末的61.53%上升到“十二五”期末的80.80%，2016年、2017年则进一步上升至85%以上（部分年份数据如图3所示）。综合而言，住房公积金，无论是缴存、提取和贷款使用都非常活跃，缴存额年增长率虽然比以前有所下降，但仍然处于13%以上的高位水平，这比企业职工基本养老保险费收入的年增长要高出1倍以上。较高的提取率和个人贷款率，不仅有助于提高住房公积金的使用率，还可以增强人们的获得感，进而激发他们参加的积极性。这些都说明，相对于基本养老保险制度，住房公积金制度对职工具有更大的吸引力，而其背后的根本原因则在于该制度具有独特的财务模式，进而产生内在优势，这是基本养老保险制度不可比拟的。

图1　住房公积金缴存金额及年增长率
数据来源：住建部等部门发布的历年《全国住房公积金年度报告》。

图2　住房公积金提取额及提取率
数据来源：住建部等部门发布的历年《全国住房公积金年度报告》。

图3　个人住房贷款金额及贷款率
数据来源：住建部等部门发布的历年《全国住房公积金年度报告》。

虽然在我国住房公积金通常并不被认为是社会保险制度，但它同样具有社会保险的制度特征。因此，这里不妨结合上述数据，并参照社会保险基金管理的几个主要环节稍加比较分析。（1）基金筹集管理环节。按照《住房公积金管理条例》，各地住房公积金通常是由单位与职工按1∶1分担，缴存费用全部记入个人账户，产权归职工个人，这与完全积累制社会保险非常接近。（2）基金偿付管理环节。当职工购买、建造、翻建或大修自住住房时，可以申请提取公积金，这与社会保险基金的偿付非常类似，即达到偿付条件时可以申请基金使用。偿付还涉及社会互助问题。如果缴存公积金时间达到一定标准，个人需要时还可以申请住房公积金贷款，这样，不仅具有现收现付制社会保险的互助共济功能，而且互助力度更大；再者，这里采取的基金借贷融通式互助，而不是无偿给付式互助，有助于规避无偿互助滋生的道德风险问题，毕竟，基金借贷融通不仅要偿还本金，而且要支付利息，这样有助于抑制败德行为动机。但是，住房公积金贷款利率一般是低于同期商业性贷款利率的，一方面是因为住房公积金制度本质上是一种社会保障制度，并不以营利为目的；另一方面则源于住房公积金的个人账户余额计息利率也比较低。（3）基金投资管理环节。公积金个人账户中余额需要进行有效的投资管理，以实现保值增值，这与完全积累制下社会保险基金非常相似。（4）基金监管环节。随着投资渠道逐渐放开、管理方式改革创新，投资监管亦将越来越重要。当然，筹集、偿付等管理环节同样需要加强事中事后监管，以保证基金的安全性。

表1　我国住房公积金实缴单位和个人情况

数据来源：住建部等部门发布的历年《全国住房公积金年报》。

更为重要的是，住房公积金制度融合了现收现付制和完全积累制两种社会保险模式的部分优势，同时又规避了它们的一些内在缺陷，因而比其中的任一社会保险模式都更加优越。（1）住房公积金采取个人账户制，具有与完全积累制类似的激励功能比较强的优势，但它又超越了完全积累制，因为它的基金借贷融通具有更强的互助帮扶功能。（2）职工不仅同样可以提取个人账户中的存取额，而且可以申请个人住房贷款，贷款机制设计不仅实现了现收现付制社会保险的互助共济功能，而且以基金借贷融通方式实现互助帮扶，还有助于规避无偿给付式互助共济可能带来的道德风险等问题，有利于制度可持续发展，这从现实中各类组织职工更加愿意参加住房公积金制度中可以得到有力的印证，而现收现付制社会保险却难以取得这样的激励效果和可持续发展效应。表1所示的全国住房公积金实缴单位和职工数量的持续增长状况以及上述缴存额、缴存余额等的增长态势都充分说明住房公积金制度的内生优势与吸引力，而且，这还是在住房公积金制度和管理服务不是很完善的情况下取得的发展成绩。如果真如2015年11月住房与城乡建设部在《住房公积金管理条例（修订送审稿）》中所阐述的那样，切实解决好缴存制度不完善、城市之间资金无法融通，以及资金提取、使用和保值、增值渠道偏窄，管理效率和服务水平不高等制度和管理问题，^[5]同时更加科学确定缴存比例，住房公积金制度则将更具吸引力，这都是现行社会保险制度改革创新需要借鉴学习的。