农民工文化权利保障法律制度研究

陶涛 陈柯

（四川大学；四川省成都市，610000）

作者简介：陶涛（1965—），四川大学法学院副教授、硕士生导师，博士。陈柯（1989—），就职于四川大学法学院人权研究中心。专业：宪法与行政法学。研究方向：政法、文化权利保障。

基金项目：四川省教育厅人文社会科学重点研究基地——四川基层公共文化服务研究中心2016年度项目（项目编号：JY2016AB03）。

摘要：文化权利是公民的基本权利。作为特殊群体的农民工，其文化权利应当得到法律的充分保障。根据国家统计局2016年的调查数据显示，2015年我国农民工的总人数达到27747万人，农民工逐渐成为城市中一个特殊而又重要的群体。农民工是城市建设的中坚力量，是城市的一分子，他们的文化素质程度与城市建设息息相关。保障农民工的文化权利，也是宪法对农民工文化权利的尊重和保障农民工人权的重要体现。《中华人民共和国公共文化服务保障法》的出台是国家对文化重视的又一体现，其中规定的对农民工等特殊人群应提供相应的文化服务也是对农民工文化权利保障的具体体现。当前我国为保障农民工文化权利，中央与地方不断完善与文化权利相关的法律和政策，中央大力推动公共文化服务设计的建设，地方不断加大对公共文化服务的财政投入。随着国家对公民文化权利的重视，文化权利保障同以前相比已有很大提高，但是国家对农民工这一特殊群体的文化权利保障依然需要进一步完善。当前，在农民工文化权利保障方面，主要还存在政府和社会对农民工文化权利重视程度还有待加强、农民工文化基础设施还相对匮乏、农民工文化活动内容较为单一以及农民工参与文化活动的意愿还不够积极等问题。农民工作为城市建设的主力军，他们的文化权利是否得到保障，这关系着其能否融入城市文化之中，也是促进国家经济发展、保障社会稳定的主要因素。法律作为调整社会关系的重要方式，也是保障农民文化权利的重要手段。本文立足于法律视角，在文化权利保障基本的理论基础上，通过对农民工这一特殊群体的文化权利保障所存在的问题进行总结以及原因分析，探索解决之道。

关键词：农民工；文化权利；法律保障

一、农民工文化权利保障基本理论概述

（一）农民工的概念

由于我国在转型过程中二元结构特征明显，伴随着农村剩余劳动力转移出现了农民工这一特殊现象。可以说，农民工问题是中国转型时期的过渡现象，是传统户籍制度、城乡二元经济社会政治分割，与市场经济发展、统一劳动力市场及中国现代化发展进程相冲突的产物。从传统社会向现代社会转型过程中，必然经历一个产业结构和城乡结构的转换，也经历着由农业人口向城市人口转化的过程，这个过程实质上是工业化、城市化、现代化的过程。

农民工是指具有农村户口身份却在城镇或非农领域务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标志，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的结果。农民工虽然不能与拥有城镇户口身份的劳动者享有同样的权利，但是他们又有别于传统的农业劳动者，在于其离开土地甚至居住地并在城镇从事着非农产业，其直接后果便是在获得高于传统农业收入的同时，也形成了与传统的、真正的农民群体日益扩大的距离。所以，农民工事实上处于游离或边缘状态，不是传统意义的城镇居民，也不是传统意义上的农村居民。

从广义上讲，农民工既包括自身拥有农村户籍和耕作土地而到城市里面来务工的人群，也包括转为非农户籍的“失地农民工”和“无地农民工”，同时还包括中央在2010年提出的“新生代农民工”。新生代农民工是与传统农民工不同的概念。随着城市建设的加快，现在“80后”“90后”农民工占农民工的比例逐渐上升，而他们一直游离在城市和农村之间，并未实际参与耕作。他们渴望融入城市，并为之洒下汗水，但由于文化资本的差异，他们很难融入城市文化生活。

（二）文化与文化权利

1．文化的概念

在讨论文化权利之前，我们有必要弄清楚文化的定义。从广义上讲，文化是指人类在社会历史实践中所创造的物质财富和精神财富的总和；从狭义上讲，文化是指社会的意识形态以及与之相适应的制度和组织机构。对于“文化”这一词的来源却颇有争议，学界普遍认为出自《易经》，其中“关乎天文，以察时变；观乎人文，以化成天下”虽然并没有出现“文化”一词，但是初现“文化”的含义。而国内外最早给“文化”一词定义的是爱德华·博内特·泰勒（Edward Burnett Tylor），他是这样表述的：“文化和文明在民族学中的定义来看，主要是包括信仰、知识、艺术、法律、道德、习俗以及社会成员的人所学习和接受的其他才能与习惯在内的复合体。”

笔者认为，“文化”一词是个极其复杂的概念。从狭义的观点来看，文化就是指人类在历史发展的过程中创造出来的精神财富，包括观念、道德等；从广义的观点来看，文化不仅包括观念、道德，而且还包括人类创造的物质财富，即艺术、文字、科技、法律等具体的方面。本文所研究的文化权利主要是从广义的角度来展开讨论。

2．文化权利的概念

文化权利和文化一样，有着多样性、复杂性的特点，人们对于文化权利的概念也不可能有同样的认识。笔者认为，文化权利是指公民个人在社会生活中参与文化活动、享受文化成果和对自身的文化创造享有物质上、精神上的权利。文化权利是公民的基本权利之一，而在当下，国内学者普遍认为，文化权利主要包括以下几个方面：

（1）参与文化生活的权利。参加文化生活的权利是文化权利的基础，也是最核心的内容。联合国教科文组织早已提出，参与文化生活主要包括以下两层意思：其一，获得文化，特别是指政府创造社会经济条件使人们自由获取信息、知识和了解并享受文化价值及文化财产的各种具体机会；其二，参与文化生活，是指所有个人和群体为了充分发展社会的文化进步而受到保障的自由表达、传播、表演和从事创造性活动的机会。参加文化生活的权利实质是个人平等拥有享受公共文化资源的权利，是政府部门、社会团体提供丰富多彩的文化活动项目，使公民自身能够自由地参与在文化活动中，从文化活动中抒发自我感情的权利。农民工也应当和普通市民一样参与城市的文化、娱乐项目。

（2）享受文化成果的权利。《世界人权宣言》第27条第1款规定了“人人有权自由参加社会的文化活动，享受艺术，并分享科学进步及其产生的权利”。享受文化成果的权利意味着公民有权利享受文化事业的成长、文化产业的发展以及科学技术的进步所带来的文化产品、文化成果形成的普遍福利，公共文化产品、成果是属于整个社会的公共财富，享受公共文化成果是社会成员的基本需要、基本权利和基本福利。而享受文化成果的权利不仅体现在狭义的文化层次上，而且还应包括享受科技成果，因为科技成果也是文化成果的一部分。当今世界，科技进步迅速，不仅市民有权享受科技成果的权利，作为城市建设者的农民工同样需要。农民工不仅有物质上的需求，同时具有文化层面上的需求，应同普通市民一样享受文化成果的权利。

（3）开展文化创造的权利。这一项权利在人权文件中并没有直接提出来，而是在“文化参与权”和“文化收益权”中映射出来的。这项权利不仅是文化权利的重要内容，还是其他文化权利实现的保障和前提。不仅是最能体现文化权利主体的主体意识、主观价值的一项权能，而且是文化权利主体最乐于行使的一项权能。而笔者认为，虽然农民工在文化资本、文化教育以及文化创作上比不上城市市民，但在日常生活中，他们也有文化创作的权利；并且他们不仅应当享受文化创造的权利，而且应该享有文化成果保障的权利。

（4）接受教育的权利和培训权利。在传统的人权理论之中，文化权利还包括进行文化交流、合作的权利，但是在农民工这一领域，用受教育权利和培训权利更加准确。当今世界科学技术发展迅速，只有不断接受教育和接受培训，才能更快地融入社会。与普通市民不同，农民工接受教育和培训的机会并不多。农民工应有权自主选择政府所提供的培训渠道或自主选择社会组织所提供的渠道，使自身文化权利得到保障。

（三）农民工文化权利保障理论基础

1．社会公平正义理论

在研究农民工文化权利保障的问题时，必然会涉及农民工和普通市民的平等性问题。而在讨论农民工文化权利时，无可避免会涉及社会的公平正义理论。公平和正义，是法律所追求的最高目标，是依法行政和民主法治的必然要求。著名的政治思想家约翰·罗尔斯就力图建立一种政治哲学来维持现行政治制度的稳定，以此为目的，他构建了“公平正义”理论。公平正义理论是公平和正义的结合：正义原则应当建立在公平的基础上；公平则是正义原则的应有之意。同时，他认为，每个人在平等而且自由的体制中，他们都有相同不可剥夺的权利。在马克思的观点中也表明，正义是建立在公平对待所有社会成员、尊重少数人基本权利的基础上。

公平是社会和谐的底蕴和基础，和谐社会首先应当是一个公平的社会。公平正义是人类社会的美好追求，是党一贯奋斗的目标，也是长期以来人们在价值方面追求的最高目标。发展中国特色社会主义文化以及推进社会主义精神文明建设，就应该提高全民族的大众文化素质。为了维护社会的公平正义并改善农民工文化权利保障状况，政府和社会应该公平对待农民工群体，高度重视农民工文化权利保障工作。在制定农民工文化权利的法律法规时，应充分考虑公平正义原则。随着城市的不断发展以及农民工人数不断增加，农民工已成为城市中的重要群体。不断完善农民工文化权利的保障，是我国对人权的重视并且彰显了我国对公平公正的不断追求。

2．建设公共服务型政府理论

20世纪80年代，西方国家掀起了新公共管理运动，对传统的以官僚制为基础的公共行政理论提出了质疑。也正是在这个时候，建设服务型政府被提出并得到学界的广泛关注。建设服务型政府就是指把对社会服务、公众服务作为政府运行、存在和发展的宗旨。党的十八大报告明确指出：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”2013年2月23日，中共中央政治局就《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》展开了讨论，中央调整思路，通过对中央机构的调整，最终决定建设公共服务型政府，以此推动中国的市场化改革。在党的领导下的公共服务型政府，通过建立健全公共服务体系、创新公共服务机制等一系列措施来提升公民对公共服务型政府的认同度。法治社会是现代社会最根本的特征，而这一特征的内在要求就是建立一个公共服务型政府。传统的行政法理论是“命令到服从”，公共服务型政府则是以造福公民为目标，主动为社会和公民提供优质产品和服务的政府。

公民的文化权利是私权，国家和政府应当主动保障公民的文化权利。农民工维护自身权利意识不强，作为公共服务型政府应该主动保障农民工文化权利，建设一个主动保障农民工文化权利的新型公共服务型政府。

3．人权保障理论

人权是指人因其为人而应当享有的权利。“人权”一词并非我国历史文化中的本土词语，而是“舶来品”，由阿利盖利·但丁在欧洲文艺复兴时期较早地提出了“人权”这一概念。而最早提出人权理论的杰出代表是英国的约翰·洛克和法国的让-雅克·卢梭。作为17世纪的思想家，洛克提出，人权是人生来拥有并应当拥有的权利，包括生命权、自由权、财产权、平等权等自然权利。18世纪思想家卢梭提出，人权是“人生而平等”的权利，自由和平等作为人应有的权利，不应该受到剥夺。恩格斯也说过，一个人，或者说一个国家的公民或是社会的任一成员，都应该有平等的社会地位和政治地位。

2004年我国“国家尊重和保障人权”以宪法修正案的形式被纳入宪法之中。以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为依据，第一代人权侧重于个人政治权利以及经济、社会和文化权利；第三代人权更注重公民的发展权，这也是文化权利中受教育权和培训权的体现。农民工作为中华人民共和国公民，在城市的建设中理应享受平等的人权，受宪法和法律的保护。我国政府和社会应当认真贯彻“国家保障人权”的宪法精神，切实保障农民工的文化权利。

二、农民工文化权利保障的现状分析

（一）现阶段法律法规对农民工文化权利的保障

近年来，我国经济快速发展，国家在持续推进就业和医疗等问题的同时，也逐渐开始关注农民工的文化缺失问题。国家不仅在立法层面不断完善与农民工相关的法律制定，出台了多部关于文化权利方面的立法，同时也以“办法”“意见”等多种方式对农民工文化权利保障做出规定。“十一五”以来，随着我国公共文化服务体系建设的有序推进，各地文化行政部门采取多种措施，切实加强对农民工文化权利的保障，农民工文化权利保障呈现不断完善的趋势。

1．宪法为农民工文化权利保障提供了根本依据

宪法是一个国家的根本大法，拥有最高的法律效力。通过宪法来规定公民的文化权利，具有重要意义。虽然宪法未对农民工文化权利做出单独规定，但是作为我国公民，农民工文化权利也理应受到宪法保护。《宪法》在其条文中从不同的角度对公民文化权利保障进行了规定，主要包括以下几个方面：

（1）《宪法》在总纲部分进行了概括性规定，确定了对公民文化权利保护的原则。在总纲部分的第2条第3款“人民依照法律规定，管理经济和文化事业”，对公民文化权利中的文化参与权做出了规定。

（2）《宪法》直接规定公民应当享有的某项文化权利，如宪法第47条规定“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对从事教育、科学、技术、文学和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”。单这一条规定而言，就规定了公民的几项文化权利，包括受教育权、文艺创造权、科技创造权以及参与文化活动的自由权。该条规定明确了公民的文化权利这项基本权利。

（3）《宪法》直接规定了国家在保护公民文化权利的实现而需要采取的措施，《宪法》在第19条至第24条规定了关于保护文化权利的具体措施，分别确立了“社会科学发展”“自然科学发展”“相关文化事业发展”“精神文明建设”等相关规范和要求。以《宪法》的第22条为例，该条规定了“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”。不难看出，《宪法》已经在具体的条款规定了公民的基本文化权利，并充分证明了文化权利的重要性。

不仅如此，“国家尊重和保障人权”在2004年以宪法修正案第33条第3款被纳入了宪法。这项修正案确立了我国人权保护原则，对文化权利的保障起到了解释、补充和发展的作用。

2．法律法规、国家政策为农民工文化权利保障提供具体依据

农民工作为城市的一分子，作为国家的公民之一，拥有文化生活受保障的权利。这不仅体现在宪法，而且体现在专门的法律之中。通过专门法律的规定，可以找到保护农民工文化权利的具体法律基础。

（1）文化领域的专门法律。我国在1982年颁布了《中华人民共和国文物保护法》，这是我国第一部文化领域内的专门法律。该法将有形文化遗产和自然遗产作为保护的重点，是我国文化遗产法制化的开端。这项法律的颁布对我国后期文化事业的发展产生了深远的影响。而后，我国于2011年颁布实施了《中华人民共和国非物质文化遗产法》，该法律是继《中华人民共和国文物保护法》后又一部重要的法律，具有重要的意义。该部法律不仅弘扬了中华民族传统文化，也为保障非物质文化遗产工作提供了法律依据。虽说这两部与文化有关的法律都并未直接对农民工文化权利保障提供基础，但是对后来的农民工文化权利保障工作产生了深远影响。

（2）专利权和受教育权的相关法律。我国于1984年通过的《中华人民共和国专利法》和1990年通过的《中华人民共和国著作权法》，使公民享有文化成果被保护的权利。农民工不仅有开展文化创造的权利，而且农民工享有文化创造成果受《中华人民共和国专利法》和《中华人民共和国著作权法》保护的权利。随着1994年通过的《中华人民共和国劳动法》和1996年通过的《中华人民共和国职业教育法》的先后出台，为农民工的受培训权提供了具体的法律基础。1995年，我国颁布了《中华人民共和国教育法》，该法明确规定“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”这一基本原则，使农民工的受教育权得到具体的法律保障。

（3）公共文化权利的专门法律。2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议表决通过了《中华人民共和国公共文化服务保障法》，该法于2017年3月1日正式施行，该部法律的施行将促进公共服务标准化，全面提升服务效率与能力，切实保障我国广大人民群众的基本文化权利。该项法律明确指出，将图书馆、科技馆、体育馆、工人文化宫、农家（职工）书屋等作为公共文化设施的同时，大力支持公共文化事业的发展，并依法将公共文化服务纳入本级财政预算，安排公共文化所需资金。该法律是中国第一部关于公共文化的法律，将会对公民的文化生活产生深远影响，农民工的文化权利也因此得到更加充分的保障。

（4）行政法规、部门规章以及相关政策文件。除《宪法》和其他法律外，行政法规、部门规章以及政策性文件也为农民工文化权利提供了保障基础。如《公共文化体育设施条例》，该条例扩大了公共设施的利用和开放度，扩大了农民工文化活动的范围。《公共图书馆服务规范》也明确指出公立图书馆发放的对象是广大群众，并努力满足特殊群体（包括农民工）的文化需求，这对农民工的精神文化生活起到了一定的促进作用。

（5）除宪法、法律、行政法规、部门规章之外，国务院以及各部委的相关文化政策出台也反映了我国文化权利保护的现状。2006年，国家发布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，该文件不仅规定了农民工职能培训和农民工文化的相关工作安排，而且确定了具体实施的部门。在《文化和旅游部关于高度重视农民工文化生活，切实保障农民工文化权益的通知》中，强化并明确了政府在农民工文化权利保障工作中的责任。在《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中，针对特殊人群（农民工）作为公共服务的重点对象，均体现了我国对农民工文化权利保障的重视，并为之提供了基础。2011年，文化和旅游部、人力资源和社会保障部、中华全国总工会联合下发了《文化和旅游部、人力资源和社会保障部、中华全国总工会关于进一步加强农民工文化工作的意见》，该意见将农民工文化服务纳入公共图书馆、文化馆评估考核体系，建立了“政府主导，企业共建，社会参与”的工作机制，满足了农民工的文化特殊需求。该意见建立了农民工文化事业专项经费并将其纳入财政预算，为农民工文化事业提供了物质支持。

3．国际条约为农民工文化权利提供域外保障

我国加入的国际人权公约中，许多与公民文化权利相关。1948年《世界人权宣言》第22条明确指出，“作为社会成员的每一个人，有权享受他的尊严和人格的自由发展所必需的文化方面权利的实现”。第27条明确指出，“人人有权自由参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学进步及其产生的福利”，“同时享有自身独立创造的科学、文学和美术作品产生的物质利益和精神利益保护的权利”。我国于2001年批准了《经济、社会及文化权利国际公约》，在这套监督机制下，我国需定期向联合国提交履行报告。2005年，专家委员会审查了我国提交的人权报告后，对农民工文化生活、就业和教育等方面的权利保护问题表示关注，并提出了宝贵的建议。针对联合国的建议，我国对农民工问题制定了相应的政策法规，在我国农民工文化、生活保障等方面起到了明显作用。

（二）现实生活中农民工文化权利保障存在的问题

针对现实生活中农民工文化权利保障存在的问题，我们采用了问卷调查法和实地访谈法来调研，而调查的对象是成都市农民工。成都市是中国西部的重要城市，随着国家西部大开发以及“一带一路”倡议的提出，成都必将在城市规模上更加扩大。城市的建设，离不开城市的建设者，而在我国城乡二元分化的情况下，农民工成为成都的基础建设者。天府新区的打造，使得成都市向国际一线城市迈进，天府新区的建设离不开农民工的力量。2016年上半年，成都工业投资同比增长37.3%，同时在2016年下半年房地产市场急剧升温，这都使得成都市农民工的数量在未来会增多。

成都市统计局2015年4月19日发布的数据报告指出，农民工从事的行业往往集中在以出卖劳动力为主的第二产业和第三产业。数据显示：成都市农民工九成以上选择第二产业和第三产业这些劳动密集型发展的行业，从事行业主要以建筑业，制造业，居民服务、修理和其他服务业，批发和零售业等为主导，占比分别为23.1%、21.5%、19.3%、12.2%。

由于成都市的行业和地域的分布特点，同时结合成都市统计局的统计数据，本次调研主要采用随机抽样法和分层抽样法相结合，制定了详细的抽样方法。本次调查总共发放800份问卷，分别在建筑行业、制造业、服务行业、批发零售行业以及其他行业发放。其中，于天府新区在建地铁口和天府新区在建工地周围发放200份问卷进行建筑调查，在成都富士康工厂和双流蛟龙港工业园发放200份问卷，在双流华丰食品城发放100份问卷，在各大天桥下装修小工处发放100份问卷，其他行业和地方一共发放200份问卷。最终收回问卷共753份，有效问卷共710份，有效率达88%。通过对710份问卷的数据调查和信息对比，最终为分析农民工文化权利保障现状提供了有力的数据支撑。

1．受教育权（培训权）保障中存在的问题

农民工与本地市民相比，教育文化程度普遍偏低。在收回的710份问卷调查中，农民工为小学学历的一共有177人，占调查总数的25%；农民工为初中学历的一共有305人，占调查总数的43%。农民工为小学学历和初中学历的一共占调查总数的68%（图1）。接受过培训的农民工，占调查总数的38%；没参加过培训的农民工，占调查总数的62%（图2）。愿意接受培训的农民工，占调查总数的53%；不愿意接受培训的农民工，占调查总数的17%；而农民工中觉得无所谓的，占调查总数的30%（图3）。

农民工培训权得不到保障主要体现在以下几个方面：

（1）对农民工培训工作的重视还不够。政府、企业、农民工自身对于劳动培训的概念还比较淡薄，还并未认识到培训的重要性。通过对部分农民工的访谈了解到，很多农民工认为不需要培训或者认为培训可有可无，其主要的原因是认为自己的工作性质就是卖苦力，不需要培训，培训对自身意义不大，并且“羊毛出在羊身上”的观念根深蒂固，认为接受培训其实是自己花钱，不愿意把钱花在培训上。而从企业的角度来看，企业最重要的是追求利益最大化，如果对农民工的培训不能够给企业带来长期利润，企业并不愿意在这方面做过多投入。作为政府，其重心是放在经济增长上，而农民工的重心是放在农民工被拖欠薪资的问题上。对于农民工的培训，政府财政投入的力度也还不够大。

（2）培训学校整体水平较低，不能全面承担农民工的培训责任。农民工的职能培训不仅是一项系统的工程，而且还是一项专业技术较强的工程。农民工的培训应当从企业的发展和所经营的范围出发。但是作为部分企业的高管，考虑到公司的当前利益发展以及当前经济状况，自身并不能够成立专门的培训部门，所以将农民工的培训工作交给职业培训学校。而当前的培训学校多数是事业单位，是政府成立的职业技术培训学校。学校大部分老师都是从高校直接到培训单位任教，缺少一线工作经验，不能深层次培养农民工的操作能力，难以承担培训农民工的重任。

（3）培训只注重技能培训，缺少文化培训。农民工的文化教育程度相对较低，并且缺少一技之长，从事的大多是“脏、苦、累”的工作，很难通过自身的培训进入到高收入、高文化、高技术的行业。据我们的统计显示，农民工不仅希望自身的职业技能得到培训，还希望在文化层次方面得到培训，其中大多数农民工选择了法律培训和计算机培训。

（4）农民工子女受教育权问题得不到保障。受教育权是我国《宪法》规定的基本社会权利，是每个公民的基本权利。《联合国人权宣言》也指出，“不论阶层，不论经济条件，不论父母的居住地，一切儿童都有受教育的条件”。据我们的调查表显示，在成都市范围内，有28%的外地农民工子女是在成都市接受的九年义务教育，而有72%的外地农民工子女不在成都市接受九年义务教育，如图4所示。多数农民工表示，愿意子女到自己身边来学习。

而农民工子女的教育主要存在以下问题：

（1）没有城市户籍，不能就读市公立学校。户籍问题一直是我国突出的问题。城乡二元化导致了我国户籍被分为城市户籍、农村户籍、本地户籍和外地户籍。与拥有城市户籍的公民相比，拥有外地户籍的公民更难在本地公立学校上学。虽然2006年国务院出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确指出，“城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用”，但是市公立学校门槛依然较高，农民工子女就学难的问题依然存在。

（2）由于城市公立学校的高门槛，许多农民工把子女送到民工子弟校就读。民工子弟校一般位于城乡接合部。这类学校师资薄弱，设施简陋，教育质量低下，不能够给农民工子女带来平等的教育资源。而许多民办的民工子弟校根本不能满足办学条件，学生得不到正规教育。

2．文化参与权保障中存在的问题

文化参与权是文化权利的基本构成部分。所谓的文化参与就是指政府和社会团体向公民提供文化服务，公民自由参与社会文化生活的过程。据问卷调查显示，农民工的文化生活还相对单一，同时农民工文化活动参与积极性低。

调查问卷一共给出了“在家休息”“看电视”“玩手机、上网”“棋牌”“读书、看报”“闲逛”“参加公共文化活动”“去图书馆、博物馆”以及“其他文化活动方式”9个选项（多选）。有效的710份农民工问卷显示，选项最多的分别是“看电视”“在家休息”“玩手机、上网”这三个选项，如图5所示。

不难看出，农民工的文化生活相对单调。而在参与社区文化活动的选项中，有73.2%的农民工选择了“不参加或很少参加”，有26.8%的农民工选择了“经常参加”。

根据对部分农民工的访谈，找出了农民工文化参与权得不到保障的具体表现：

（1）农民工休息时间偏少。根据我们的调查显示，每日工作8小时以内的农民工人数占调查总数的8%，而每日工作在10～12小时的农民工人数占调查总数的37%，如图6所示。参与文化活动是一项精神活动，需要足够的空余时间来保障。根据我们的访谈了解到，多数的农民工是没有双休日的，特别是建筑类的农民工，只有在发生恶劣天气的情况下才能够休息。我国的劳动法规定职工每日工作8小时，每周工作40小时。农民工的工作时间大多都超出了这一规定的范围。

（2）社区提供的文化活动相对较少。文化权利虽然作为宪法的基本权利，其实并未得到广泛的重视。据实际走访表明，社区给农民工提供的文化活动较少，心理教育严重不足。问卷报告显示，社区中很少组织文化活动的占调查总数的22%，经常组织文化活动的占调查总数的27%，从来没有组织文化活动的占调查总数的51%，如图7所示。

社区组织的文化活动对农民工自身精神生活质量的提高以及农民工的融入感有着十分重要的作用。在实地访谈的过程中，多数农民工表示社区并没有为农民工提供相应的文化活动中心。文化的参与权同时包括文化的认同感，农民工一般不是本地居民，总认为同本地城市居民有所差别，若要改变他们的这一看法，需要社区多组织文化活动、公益活动，让农民工融入城市的文化氛围中来。以上的调研表明，社区在农民工文化权利保障道路上还任重道远。

（3）企业的文化活动内容供给还不丰富。文化活动不仅需要个人积极参与，还需要企业组织并提供硬件设施。我们在访谈中了解到，“富士康”这类大型制造类企业拥有阅览室、运动场、足球场、文化创作中心等硬件设施，但是像普通建筑类、服务类企业，却并没有给农民工提供硬件设施以供农民工参与文化活动。与此同时，农民工的文化娱乐活动大多都由朋友之间相互组织，许多企业并没有对农民工的文化娱乐活动进行积极组织，这主要的原因是企业大多不重视农民工的文化权利的发展。

3．享受文化成果权保障中存在的问题

文化成果是人类发展历史上的瑰宝，《世界人权宣言》第27条第一款就规定“人人有权自由参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学进步与其产生的福利”；同时，《经济、社会及文化权利国际公约》也明确规定了“享受科学进步及其应用所产生的利益”。2016年，《国务院关于进一步做好为农民工文化服务工作的意见》中明确规定，加大公共设施对农民工免费开放的力度包括博物馆、美术馆、文化馆、图书馆，且必须根据农民工的实际文化需求，增加文化服务场次。根据问卷显示，在工作中去过博物馆、文化馆、美术馆的农民工占调查总数的17%，没有去过博物馆、文化馆、美术馆的农民工占调查总数的83%，如图8所示。

针对这样的比例，笔者展开了访谈，了解到大多数农民工认为：去此类文化场所产生的费用可以节约下来做其他事情。农民工的收入普遍较低，且消费于文化产品的比例相对较小。“经济基础决定上层建筑”，农民工的文化消费观念大多还停留在不愿意去收费类博物馆这种地方。

根据访谈可知，大多数农民工所在企业几乎从未组织过去博物馆、文化馆、美术馆进行参观。笔者针对这一现象对“富士康”中层领导进行了访谈，得到的结论并不理想。企业对农民工文化生活的不重视，使农民工很难充分享受人类文化成果。

在《国务院关于进一步做好为农民工文化服务工作的意见》中，虽然要求加大公共设施对农民工免费开放的力度，但成果并不理想。经过调研，这与各大博物馆、文化馆、美术馆的宣传有关。在农民工看来，所有博物馆、科技馆、美术馆都需要收费，可见“三馆”的宣传以及文化部门对农民工免费享受文化成果的宣传还不到位，导致农民工文化服务工作效果不佳。

（三）农民工文化权利保障问题的法律分析

1．城乡分割二元结构，导致农民工文化平等权受损

所谓的二元结构是指发展中国家转型过程中，城市产业和农村传统产业因为生产效率所造成的城乡二元对立。我国的城乡分割二元结构主要是以户籍制度为基础，把我国公民分为城市户口公民和农村户口公民，并且对这两种公民实行不同的政策，也有学者称这一现象为“城市分治，一国两策”；而这一政策主要是通过户籍、就业、社保、教育、土地等多方面行政管理制度形成。农民工是我国在经济转型中的一种过渡现象，是二元结构和户籍制度的产物。在计划经济时代，户籍治理主要是为了控制城市人口膨胀、预防大规模农民工涌入城市以达到维护社会稳定、社会和谐的目的。

在城乡二元结构体制下，我国的户籍制度将城市公民和农村公民砌上一道无形的墙，同时也将城市公民和农村公民区分开来，农村公民不能自由成为城市公民，并且两者通常被适用不同的社会待遇，这不仅仅是政治上的不平等，也是权利上的不平等，特别是在城市的教育、文化设施等公共产品上，都体现了二元体制结构下的不平等。

农民工虽然在城市工作、生活，但是由于户籍制度的限制，农民工很难成为城市公民，一般的农民工也都只有“暂住户口”，也很难同城市市民一样享有平等的培训权、受教育权以及文化参与权。单就拿农民工子女上学这一问题来看，户籍制度成为农民工子女同城市市民子女平等接受教育的最大门槛，农民工子女大多由于户籍问题，使其被拒绝在公立学校之外，不得不就读于农民工子弟校或是其他私立学校。此外，农民工文化的参与权和文化成果的享受权都在户籍制度下使其难以和城市居民平等享受。

从根本上讲，我国的城乡二元结构以及城乡户籍制度成为农民工和城市居民平等享有文化权利的阻碍，也成为农民工文化平等权受损的重要因素。

2．文化权利立法滞后，体系不完善

从1982年以来，宪法对文化权利的规定几乎没有变化，但是涉及经济的条文比文化权利的条文要多出一倍来。从宪法对文化权利的保护我们可以看出，我国随着改革开放将重心放到了经济建设中，对文化权利的保障还相对欠缺，这不利于我国文化事业的发展。

相对于我国宪法对文化权利的保障，我国法律对文化权利的保障也相对较少。在文化方面，全国人大制定的相关法律有《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教育法》以及后来颁布的与特殊人群相关的权益保护法等。2017年3月1日实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》是目前最新的关于文化权利保障的法律，但是这也仅仅是关于供给公民文化设施的法律，对公民的文化权利保障还不够全面，不能成为我国的文化基本法。通过全国人大的立法工作来看，我国法律在文化立法方面起步较晚，稍显滞后。

如果有关文化权利的立法处于被动、盲目的状态，这便会使有关部门形成不良结果，使公权力很难保障公民的文化权利。我国目前尚未形成一套保障文化权利的法律调控理论系统，也就是说文化权利的保障还没有统一的价值指引，对文化权利保障的方向等还缺少一致的判断标准，所以我国在文化权利的立法上还存在法律位阶偏低、立法盲区偏多、体系结构不完整、可执行性不强等特点。例如前面所提到的，法律对我国公民的文化权利的调整还相对较少，文化权利的保护多数体现在了行政法规、部门规章上，由于这些文件的法律位阶偏低，使农民工的文化权利很难得到有效的保障。

在缺少统一的文化法律体系的同时，国家专门对农民工权利保护的法律也相对较少。针对老年人、妇女、未成年人和残疾人，国家出台了相关法律去保障这类弱势群体的权利，例如《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国老年人权益保障法》等，这类人群的文化权利保护也在这些法律中有所体现。但是作为我国城市化进程中所形成的社会群体——农民工，国家并未出台法律对其相关权利进行保护，取而代之的多数是国务院和部委所发布的政策性文件，虽然从广义的角度讲，均属于国家的法律体系，但是由于自身位阶低，保障的力度还不够。目前看来，农民工的经济权利得到了国家的高度重视，但是对文化权利的保障还非常滞后，常常处于被忽视的境地，而文化的融入是农民工融入城市的重要指标。

3．行政保障力度不够，文化权利保障工作难以落实

文化权利的属性决定了文化权利的保障离不开国家积极的履行保障义务。农民工文化权利的实现需要政府的保障，不可否认，政府在保障农民工文化权利方面做出了许多努力，使农民工文化权利中的部分权利得到了保障，但是政府对农民工文化权利的保障工作总体上还不够重视，并且在服务质量方面也还存在不少问题，主要是以下几方面原因：

（1）在农民工文化权利保障上，出现了机构混乱、角色不清、职权交叉、执法真空等一系列问题。就目前而言，我国还没有专门保障农民工权益的职能部门，权益保障工作大多都分散在了国务院的部委之中。在地方上，也是由各大职能部门来分别保障农民工的权益。在文化政策的制定和落实上，文化和旅游部发挥了主导作用，劳动部门和农业部门主要在农民工的培训上承担主要工作，教育部门主要在农民工子女的教学层面承担主要的执法责任，财政部门主要在为农民工提供财政支持上承担主要工作，同时工会也在农民工文化权利的保障上做出了一定的贡献。虽然说分职能多头管理有利于单位各自发挥所长且更加专业地进行执法活动，但是执法部门的冗杂、机构的分散还是会给文化权利保障工作带来职权交叉、角色不清、执法真空等问题。2013年成立的农民工工作领导小组虽然在一定程度上解决了部分问题，但是其工作的性质并不能明确统一执法权，使得各职能部门有可能会形成相互推诿的局面。

（2）专项经费缺乏，农民工文化建设相对缓慢。行政力度的保障不足，还体现在农民工文化活动经费不足的方面。我国的文化工程建设一般处于临时拨款的状态，并没有保障公民文化服务的专项性长期性经费。农民工的文化参与方式相对较单一，大多都将业余时间用在了看电视、玩手机、上网、睡觉上，这与公共文化基础建设有很大关系。农民工大多数都生活在城乡接合部，周边文化设施还相对简陋，并没有像图书馆、文化馆这类公共文化服务设施。在城市公共图书馆借阅图书经常会被要求提供长期居住证明，而社区图书馆更是很少为外来农民工开放；同时据访谈得出，多数农民工所居住的社区较少有文化活动的场地，有场地的地方大多硬件设施较差。这很大一部分原因在于政府资金投入不够，以至于城乡交接的地方公共设施简陋，活动条件门槛较高。

（3）行政部门监管力度欠缺，使农民工文化权利受损。行政部门的监管在文化权利的保障中有至关重要的作用。一方面，农民工文化消费品监管还有待提高。由于缺少正常的文化活动，很多农民工将不良嗜好变成了重要的文化活动方式。另一方面，在互联网发展的今天，很多不健康的文化生活使农民工丧失了接受优秀文化的机会。虽然在网络监管方面存在技术难题，但是也体现出了行政部门在互联网文化监管上的力度不够。行政部门对用人单位的监管体制还不够完善。用人单位也是保护农民工文化权利的另一主体，但是从调查问卷显示，用人单位一般都缺乏保障农民工文化权利的积极动力。虽然部分地方性规章制度以及规范性文件都对用人企业加强本单位文化活动建设做出了原则性的要求，但是很少有对企业在这方面的落实情况和违反后果做出规定。因为缺少问责机制，政府很难对其不作为的行为进行处罚，用人单位也不用担心会被相关行政部门进行追责以及受到法律的制裁。

4．诉讼机制不健全，法律救济手段缺乏

在农民工的文化权利保障中之所以会出现较多的问题，一个重要的原因是文化权利缺少诉讼机制，法律的救济手段较缺乏。文化权利作为公民的基本权利，在其受到侵犯时，需要有救济手段才能够保证权利的实现。作为终极救济方式——司法救济在整体看来还非常不完善，不能发挥应有的作用。文化权利的法定化和宪法化经历了一个很长的法治发展过程。虽然文化权利得到了许多国家宪法的保障和确认，同时也获得了人权公约的认可和实施，但是在文化权利的司法化上还存在很大争议。

司法救济就是指人民法院在权利人权受到侵害而依法提起诉讼后，依其职权按照一定的程序对权利人的权利进行补救。虽然文化权利作为我国公民的基本权利，但是对于宪法规定的基本权利，在没有宪法法院也没有违宪审查制度的情况下，这个问题依然难以解决。被誉为宪法司法化第一案的“齐玉苓”案，开启了宪法司法化的先河，但是该案件的处理方式并不是通过直接引用宪法中保护公民受教育权的条文进行裁判，而是通过民事诉讼的方式来解决这一问题，这也充分说明了文化权利的可诉性在我国依然具有争议。

通过民事诉讼和行政诉讼来保障自身的文化权利不受侵害存在诸多困难，主要原因是我国现行法律对文化权利的规定还很少，使得司法机关对于农民工文化权利受侵害所提起诉讼的受案范围变得非常狭窄。《中华人民共和国民事诉讼法》第三条明确规定，将受案范围确定在侵犯人身关系和财产关系的纠纷案件中。虽然有关条例规定了企业有义务保障农民工的文化权利，但是企业的不作为并不能直接定义为侵犯了农民工的人身关系和财产关系，并不能依此提起诉讼。同时在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条可以看出，行政诉讼的受案范围也被定义在文化权利和财产权利受到侵害的情况下。

法律援助的不完善，也使农民工文化权利得不到应有的保障。法律援助是为了向有需要的人无偿提供法律帮助，以使他们在法律面前能够人人平等。从广义上讲，法律援助应当适用于诉讼案件和非诉讼案件，不应该将法律援助强行规定在某一方面。文化权利作为宪法规定的基本权利，它既是基本权利之一，也是第三代人权发展权的体现，理应将文化权利的相关保障纳入法律援助中来。当前，法律援助工作多出现在农民工的工伤赔偿和劳动报酬请求上，作为文化权利被侵害的情况，成为法律援助工作的盲区。可能由于文化权利还并未司法化，使其并未纳入法律援助中来。

5．国家宣传力度不够，农民工自身文化意识淡薄

在新中国发展的初期，国家将重心一直放在了经济建设上，对文化的宣传重视程度还不够大。而在改革开放过后，在“实事求是，解放思想”的潮流下，国家大力提倡经济体制改革，所以通过宪法和法律对经济权利、政治权利做出了很大修改，使两者在人民群众中耳熟能详。党的十六大开始，国家开始重视文化体制改革，但是宣传力度依然赶不上经济体制改革。党的十八大明确指出将文化放在中国特色社会主义中的重要位置，文化的宣传工作力度开始进一步加大。由于长期经济建设的重要任务，文化权利的重视程度和宣传工作相对滞后，使得公民文化意识淡薄。

由于文化资本的差距，农民工与城市市民在文化认识上有很大差距。农民工大多在农村长大，对文化的认识相对城市市民还较为落后，还未能正确认识文化权利也是自身权利的一部分，是自身的合法权益。中国的基层社会，尤其在中国的农村，是一个熟人社会，人们大多都是平日里所熟识的，人与人之间形成了一种相互依存、互相牵连的关系，所以人们大都不愿意为了权利纠纷而依法解决，以此来破坏彼此之间的关系。也正是由于这种思想，使得农民工维权意识偏低，很难自主维护自身的权利；同时，在生活之中，农民工大多数将经济权利放在了第一位，不明白自身文化权利的重要性。

所以，农民工自身文化权利意识的欠缺、维权意识低也是我国农民工文化权利保护中所产生问题的部分原因。

三、完善我国农民工文化权利保障的法律建议

（一）完善农民工文化权利保障的立法工作

立足于我国农民工文化权利保障的问题和原因，这里主要是从立法层面、执法层面、司法层面分别对农民工文化权利保障提出对策，从而解决农民工文化权利保障中出现的问题。

1．完善文化权利立法体系

（1）加强宪法对文化权利的保障。《宪法》是国家根本大法，拥有最高的法律地位，规定了公民的基本权利和国家的基本义务，文化权利的保障离不开《宪法》的保障。《宪法》规定“国家尊重人权和保障人权”，文化权利本身也是一种人权，所以应该确认文化权利也享有基本人权的宪法地位。在《宪法》中确立了文化权利的地位，不仅可以结束文化权利是否为人权这一学术争论，同时可以加强文化权利的地位，强化公民对文化权利的认识，最终和以保障文化权利相关的法律形成完整的体系。同时，《宪法》虽然规定了公民享有的几项基本文化权利，例如公民的受教育权以及享有科研、文艺创作和文化活动的自由权，但是文化权利的内涵远不止这几项，还包括文化参与权、享受文化成果权、文化认同权以及少数民族维护语言、文字的权利等，所以笔者建议可以以宪法修正案的形式体现在宪法之中。虽然《宪法》的稳定性有助于宪法的权威地位，但是我国目前的《宪法》对文化权利的保护还很少。经济体制改革后，关于经济的宪法修正案不断增多，文化权利的保障可以以经济类的宪法修正案为借鉴，最终文化权利以宪法修正案的形式被纳入宪法。

（2）制定文化权利基本法。制定文化权利基本法是完善我国文化权利立法体系的重要步骤，虽然有学者认为当前制定文化权利基本法的条件还不成熟，但是笔者并不赞同。我国目前文化权利保障工作表现出了诸多问题，很大一部分原因是我国公民对文化权利还缺少正确的认识，甚至我国部分行政部门和工作人员对文化权利的内容和含义还认识不够。在法理学上普遍认为，法律具有指引作用，法律规范的规定有助于公民对文化权利有着更为清楚的认识。文化基本法的制定弥补了《宪法》对文化权利保护的不足，有助于人们更加清楚地认识文化权利的内涵，为提高公民维护自身文化权利的意识起到重要的作用。目前，已经有部分关于文化权利的立法，同时国际上也有诸多文化权利立法的借鉴，所以当前我国形成专门的文化基本法的立法技术问题并不大。有学者认为，文化权利基本法应当包括政府的文化政策以及人们的文化权利两个部分。将国家的文化政策写入法律之中可以使政策保障更加具有力度，弥补了政策保障文化权利力度不够这一问题；同时，将文化权利政策写入文化权利基本法，有助于文化权利保障工作的稳定性和连续性。在文化权利基本法中，应对义务的主体、权利范围和违法后果做出明确的规定，因为文化权利基本法的制定是宪法具体化的体现。当前《中华人民共和国公共文化服务保障法》已经出台，已经有效地推动了文化事业的发展和文化权利保障工作的进步，但是仍然缺少一部文化权利的基本法来保护我国公民的文化权利。

（3）完善公共文化设施立法。当前我国只有一部笼统的公共文化服务保障法律，即《中华人民共和国公共文化服务保障法》。这部法律大多规定的是提供公共文化设施的内容，虽然在法条中规定了公共文化设施的范围和开放的人群，但是具体的公共设施立法还不够具体，需要形成专门的公共文化设施法律。然而，也有一些好的现象使我们欣慰。我国实施的《博物馆条例》已经实行很久，为博物馆法立法工作带来了许多经验，打下了基础；同时《中华人民共和国公共图书馆法》的问世，也是完善我国公共文化设施专项立法的重大进步。

（4）形成专门保护农民工权益的法律。在特殊群体的保护上，我国已经出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国残疾人保障法》和《中华人民共和国妇女权益保障法》等，但是还未对农民工权益保护形成专门的法律。笔者认为，农民工作为特殊群体，有必要形成一部专门保护农民工权益的法律，类似于“农民工权益保障法”，而在这部法律里面可以针对农民工文化权利保障方面做出具体的规定。“农民工权益保障法”的制定使农民工的权利包括文化权利有了很好的法律保障，也是为农民工自身文化权利保护提供了法律基础。

2．建立城乡统一的户籍制度

我国实行的二元化城乡户籍制度使公民被分为农业户口公民和非农业户口公民，二元化城乡户籍制度使农村公民变成了二等公民，这一制度也是农民工文化供给不能得到平等对待的重要原因，公平保护农民工的文化权利就应该进行户籍制度改革。取消户口限制已经是一个趋势，许多学者提出了自己的看法。有学者认为，应加快户籍制度的利益的分离，还原户籍制度本来的面目；同时，国家应该取消农业户口和非农业户口的区分制度，可以以公民居住地界限划分户口。农业户口和非农业户口的取消，可以消除农民工和城市居民的户籍差别，使农民工充分融入城市，享受城市的公共文化资源。

推动户籍改革是消除对农民工不平等待遇的重要途径，也是平等对待国家公民的关键所在。推动户籍改革需要修改当前的《中华人民共和国户口登记条例》或者是根据当前我国国情制定新的户籍管理办法，从根本上废除城乡二元化户籍制度。我国1954年的《宪法》规定公民有自由迁徙的权利，但是在随后的几部《宪法》中并没有再次提起，而我国户籍制度的问世主要是为了保障社会稳定以及避免农村人口大规模涌入城镇，造成混乱。但是现今由于生活的物质成本，使很多农村公民不再愿意涌入城市，所以当前取消城乡二元化户籍制度、建立新的户籍管理办法已经有了现实的可能性。

推动户籍制度改革、建立新的户籍管理办法是解决农民工文化权利保障不平等的重要办法。

（二）完善政府和社会对农民工文化权利的保障

完善政府执法，加强政府执法保障，对我国农民工文化权利保障有着重要意义。

1．加强文化建设，提高文化认同

文化权利的实现需要国家强有力的干预，但是文化政策的制定和文化设施的投入需要充分考虑弱势群体，向弱势群体倾斜，保证文化资源和文化财富在分配对象、内容以及方式上的公正平等。文化权利的投入，需要对不同阶层之间进行资源配置，以此防止公共资源的过度集中。针对农民工这一特殊群体，需要加大文化权利的投入力度，缩小文化差距。

（1）加大文化资金投入，为农民工公共文化服务提供物质保障。农民工公共文化设施的建立，离不开物质保障作为基础。政府应当加大农民工文化设施的资金投入，设立专门的农民工文化服务经费，同时拓宽农民工文化建设资金的来源渠道，以政府的优惠政策来吸引更多的公共设施建设者参与到农民工文化设施的建设中来。政府可以组织社会公益团体、有经济实力的企业或个人对农民工文化权利进行捐赠。

（2）加强基础设施的建设，为农民工文化参与提供场所。政府可以在农民工聚集的地区设立小型图书馆、文化活动中心来保障农民工文化参与的使用场地，丰富农民工的文化生活。文化消费也是公民实现文化权利的一种重要方式。目前，针对农民工文化消费能力不足的情况，政府可以制定政策去鼓励文化产业经营者到农民工文化建设的部队中来，可以将税收优惠或是提供免租金商铺等优惠条件作为吸引经营者的条件；同时，国家层面可以制定相关的优惠政策或是通过政府购买文化服务等方式提高文化服务质量。

（3）提高文化场所服务水平，为农民工平等享有文化权利提供保障。很多的公共文化设施（如社区图书馆）对农民工这一特殊群体均以不同的方式进行了门槛的设置。政府应该做好开放公共文化设施的工作，提高服务水平，同时对于社区文化场所的服务人员应该加强平等意识的教育。

由于当今社会多元性、包容性的特点，因而需要国家和政府为农民工文化服务提供更多的物质保障和政策保障，让农民工更多地参与到文化活动中来，以增强农民工自身的文化认同感。

2．构建农民工培训机制

当今社会的快速发展使公民具有危机意识，农民工也希望通过培训来提高自身的业务水平和文化素质。但是当前我国的农民工培训机制还存在许多问题，需要切实可行的有效政策来保障我国农民工的培训权利。

（1）要加大宣传力度，重视农民工培训工作。农民工培训权利得不到保障，很大一部分是由于社会对农民工培训工作不重视造成的。政府应当将对农民工的培训提升到国家战略层面上来，通过多渠道媒体宣传，使农民工和企业明白培训的长期利益和短期利益，在培训中提高农民工的文化综合素质，进而提高整个国民的素质。

（2）建立有效的投入机制。国家作为义务主体，应当加大对农民工培训的资金投入，同时拓宽农民工培训资金的来源。从政府层面上讲，保障长期、稳定的资金投入，是建立有效投入机制的重要部分，这点可以参考印度的“教育券”形式，通过政法给公民发放教育券，来抵充公民的培训费用，这样可以使农民工有自主选择培训地点和培训项目的权利。但是，资金的来源单靠政府并不能解决问题，还应当多渠道拓宽资金来源。政府可以以优惠政策来吸引企业、社会团体等对农民工展开培训，例如税收优惠、发放补贴、优惠贷款等一系列优惠政策。

（3）结合培训需求，按需要提供培训。结合农民工需求提供培训，需针对农民工的不同年龄阶层、不同文化水平等方面来综合考虑，对小学毕业、初中毕业的农民工，主要应采取预备制培训，而对已经在城市里工作的农民工，需根据企业发展和需求对其进行技能培训。不仅如此，培训机构还应适当增加培训的项目。传统上对农民工培训主要集中在技能方面，但是现在的社会应当重视对农民工进行安全意识培训、法律维权意识培训、城市生活常识培训等，只有进行综合性培训，才能有效提高农民工的综合素质。

3．加强企业和社区对农民工文化生活的重视

农民工多数是外地到城市就业的人群，所以在参与文化活动上都稍显被动，作为企业和社区应当多组织农民工文化活动，加强对农民工文化生活的重视。

（1）企业应当加强对农民工文化生活的重视。农民工为企业带来了利润的同时，也应该享受高质量的文化服务。企业是农民工的工作地点，同时也是农民工的主要生活地点。首先，用工企业应当定期为农民工组织文化活动，例如举行晚会、表演，让农民工自己参与到文化活动中去。其次，用工企业应当在自己公司建设阅览室或者文化活动室，并制订相应的管理方案，为农民工的文化生活提供物质保障和场所保障。再次，用工企业可以为员工文化活动提供专项资金并专款专用。最后，用工企业可以针对农民工所希望掌握的知识进行专项培训，丰富农民工的文化知识。有经济条件的企业可以聘请专门的心理咨询师，为农民工因为工作压力产生的问题进行有效疏导。

（2）社区应当加强对农民工文化生活的建设。社区是农民工重要的生活场所，理应提供丰富多彩的文化生活。社区应当在公共文化设施建设上考虑农民工文化需求，针对需求提供文化设施和资源；在平时开展社区活动时，应当对农民工和城市市民一视同仁，做到不歧视、无偏见，让农民工感觉到社区对自己无差别的对待；社区应当积极开展文化活动，不断创新文化活动的形式，提高文化活动的质量，要重质量轻形式，让农民工在文化活动参与中真正融入社区，增强自身的文化认同感和城市归属感。在文化活动中，应当加强农民工和城市市民的交流，不仅要拓展他们的文化范围，还要拓展他们的生活范围，让他们更好地融入城市。最后，社区可以提供文艺培训，培养农民工的业余爱好，并帮助和鼓励农民工加入业余爱好社团，丰富农民工的文化生活。

4．加强行政部门监管

一部好的法律及一套优秀的制度需要强有力的执行和监管才能起到效果。行政部门应当加强社会对农民工文化权利保障的监管工作，切实保障农民工的文化权利。

（1）完善对用人企业的监管机制。目前国务院以及部分地方政府已经先后出台了农民工文化权利保障的文件，并明确规定了用人企业有义务保障农民工的文化权利。但是由于政策本身的法律位阶低，并且执法力度不够，导致很多规定成了一纸空文，并不能给文化权利保障这一企业义务得到落实。政府当前应该建立用人企业的检查机制，要将文化建设纳入检查范围中，并且定期检查文化建设情况。不仅要严格执法，对违反农民工文化建设义务的企业还要做出处罚，同时对积极展开文化建设的企业应给予鼓励，可以以补贴、税收优惠等实际措施来鼓励企业。而从企业的层面讲，农民工工作时间应当严格按照《中华人民共和国劳动法》所规定的劳动时间来执行，保障农民工的休息时间，好让农民工有更多的时间去参与文化活动。

（2）加强对文化消费市场的监管。由于农民工生活的地方较为偏僻，并且农民工自身的文化生活相对单一，造成了农民工文化消费低俗化这一现象。政府应当加强对农民工文化消费市场的监管，可以通过加强执法力度、充实执法人员、各部门协同执法等方式来打击低俗文化消费，使农民工有一个健康的文化消费市场。对于低俗性文化消费场所的经营者，应当给予行政处罚，情节恶劣者，直接交予司法部门处理。

（3）加强对社区文化建设的监管。社区是为农民工提供文化设施、文化活动的重要提供者，政府应当建立对社区文化建设的监管，特别是对农民工建设的监管。针对社区工作，政府应当定期考核，主要考核文化活动组织情况、文化设施提供情况等，对文化建设较差的社区应当提出批评，做出处罚。

5．建立政府文化服务绩效考核制度

在农民工文化建设方面，政府部门除了用具体措施对文化建设进行政策制定和引导激励之外，还应当亲自参与农民工文化建设的相关事业。为农民工提供丰富的公共文化资源，是提高农民工文化权利效用的积极可行手段。面对各个职能部门相关职能的不同分工，并对建设性等多个因素进行综合考量，设置专门的负责公共文化事务的政府部门。这不仅是其他国家在公权力上直接参与文化建设管理的成功经验，也是同当前我国国情相符合且值得借鉴的积极方案。结合相关经验，考核机制主要包括以下具体手段：

（1）加强政府对农民工文化设施建设的信息公开。信息公开可以通过年度报告向社会公布文化机构的工作情况、经费使用情况、工作成果等。信息公开也是公民实施监督的前提。

（2）加强在文化项目审批和执行过程中的监管。对于各类公共文化建设项目，应当在审批和执行环节设置全面而细化的评估标准，升级部门可以根据标准的要求对文化建设的实际成果进行评价，并作为具体文化建设工作是否合格的结论性依据。

（3）在公民监督的情况下，不断重视和收集农民工对文化服务的意见，使得相关建设更加符合农民工的实际需求。

（三）构建农民工文化权利保障的司法体系

无救济则无权利，当农民工文化权利受到侵害时，应当使用权利救济手段来维护自身文化权利不受侵害。建立有效的司法救济制度是农民工文化权利能否得到切实保障的关键。

1．建立文化权利可诉性的司法机制

政治、经济、文化权利的可诉性一直就是学术界有争议的问题，传统的宪法理论认为公民的文化权利是不可以进行司法救济的，这主要是基于以下几个原因：第一，司法机构不能裁决社会政策的问题；第二，文化权利本身还具有模糊性；第三，司法机构不能救济积极权利等。但是随着文化权利越来越多地成为国家的基本权利以及《经济、社会及文化权利国际公约》被越来越多的国家批准，文化权利的可诉性在学理上也获得了认可和支持。

（1）建立符合我国国情的违宪审查模式。在英美法系国家，法院可以直接使用宪法的规定对公民权利受侵犯的事实进行裁判，但是目前符合我国自身实际的违宪审查模式还在探索中。笔者认为，应当尽快建立符合我国国情的违宪审查制度，让农民工文化权利具有可诉性。

（2）扩大诉讼法的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国民事诉讼法》对诉讼范围进行了限制，包括人身权和财产权。公民在享受文化服务的同时可以带来物质利益，相关的文化权利有必要被纳入《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国民事诉讼法》的受案范围。目前，文化权利的保护中只有对知识产权利的保护有所规定，但是知识产权只是文化权的一部分，并不包含文化权利，所以有必要在程序法中扩大受案范围并与实体法相对应，最终达到保障农民工文化权利的目的。

（3）运用具体的法律来保障农民工的文化权利。在我国尚未建立宪法诉讼的模式中，文化权利在司法救济中还存在困难，最有效可行的方式是以具体的法律依据进行民事、行政诉讼。也就是说，当公民的文化权利受到侵害时，依据各专项法律的规定，向法院提起诉讼，从而获得司法救济。目前较为成熟的文化权利保障是在知识产权类方面，但是文化权利的救济还不成熟，处在较为初期的阶段。当农民工的文化权利受到侵害时，还没有具体的法律可以作为依据。所以，只有在相应的立法颁布以后，农民工文化权利的司法救济才能更好被推进。

2．完善农民工的法律援助制度

法律援助应是让每个人都有获得法律援助的可能性，不应该受案件类型的限制。从国外的经验来看，很多国家都没有在法律援助上设定案件的范围，法律援助的范围很广。但是目前在我国，很多是经济类案件和刑事诉讼类案件才能够进行法律援助，而公民的文化权利并不能申请法律援助。随着文化基本法的制定，文化权利诉讼案件也会逐渐增多，文化权利方面的法律援助需求也会产生。目前，随着《中华人民共和国公共文化服务保障法》的出台，使农民工在公共文化设施使用权上拥有了法律的保障。将文化权利纳入法律援助保障，可以减轻农民工文化维权的经济顾虑，更有助于维护自身的权利，最终实现社会的公平正义，让社会更加和谐。

由于之前我国国情决定，将农民工的文化权利纳入法律援助制度还不成熟，但如今经济条件已经成熟，可以加大农民工法律援助的力度：第一，中央和地方财政可以将农民工法律援助费用纳入财政预算；第二，各级地方政府成立专门的农民工法律援助资金，专款专用，解决农民工维权费用高的问题。

3．构建文化权利公益诉讼机制

公益诉讼制度是指特定的国家机关、相关组织在法律的授权下，对违反法律规定且侵害国家、社会、个人利益的行为向法院提起诉讼的制度。目前我国的《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》分别在环境和消费者权益方面进行了公益诉讼的规定，但未对公民文化权利进行公益诉讼规定。公益诉讼的核心问题是诉讼主体的问题，即“谁”有资格提起公益诉讼。我国应当建立文化权利公益诉讼机制，将侵犯农民工文化权利案件纳入公益诉讼中来。

当前我国可以建立文化权利保护机构，以该机构的名义进行文化权利公益诉讼，通过司法程序可以起到加强对政府部门以及对企业文化保障的监督。可以使农民工不再单独面对政府、企业等强势主体，能够更好地为农民工文化权利提供救济保障。同时，文化权利的公益诉讼其本身性质决定该诉讼不能够给机构带来丰厚的物质回报，国家可以采取对文化公益机构的资金投入，或者是大力宣传文化权利保护机构的益处，以公益事业的形式得到社会各界的捐赠，为文化权利保护机构提供资金支持。

四、结语

随着城市化进程的不断加快以及农民工数量的不断增多，使农民工逐渐成为一个庞大而又特殊的群体。农民工是城市的建设者，为城市创造了大量的物质财富，但是农民工文化权利保障出现的问题也随着城市化进程加快而不断暴露出来。近年来，国家通过立法手段保障农民工这一特殊群体的文化权利，中央和地方也不断出台相关政策去改善农民工的文化生活。从目前看来，虽然国家通过立法手段来保障农民工的文化权利，但是在农民工的文化权利保障方面还存在诸多问题，所以政府对农民工这一特殊群体的重视程度还应加强。

当前我国农民工文化生活所出现的主要问题是文化生活单一、培训权得不到落实、农民工子女教育权得不到保障、文化参与积极性低、政府对农民工文化生活投入不够等。而产生这些问题的主要原因表现在立法层面的不完善、执法不严、司法救济手段匮乏和农民工自身文化素质较低等方面，这使得农民工文化建设举步维艰，农民工文化权利保障事业进步缓慢。

为农民工提供丰富多彩的文化生活，为农民工建立一个良好的文化权利保障制度，需要国家和社会的共同努力，这是一个巨大的工程，而法律和制度保障是这一工程的基石。推动农民工文化权利保障工作，需要有完善的立法、严格的执法和有效的救济途径。三项工作的完成离不开国家和社会对农民工文化权利的认同，也离不开农民工自身的文化认同。保障农民工的文化权利，要在政府和社会中树立对农民工文化权利保障的理念，要不断重视在农民工文化权利保障中出现的问题，推进农民工文化生活建设，切实保障农民工的文化权利。

参考文献：

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（本文系研究报告，此前未公开发表）